企业内部控制基本规范与应用指导实施研究Word文档格式.docx
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内容提要
全球金融危机让境内外企业深刻认识到风险对企业的影响以及控制的重要性。
如今，在后危机时代到来之际，以提高企业经营管理水平和风险防范能力为宗旨的企业内部控制规范及其配套指引已经面世。
本文通过对目前国有企业内控的现状、原因剖析以及内控规范和指引给国有企业带来的积极影响等方面进行阐述，从而总结了国有企业内控应用实施过程中应注意的若干问题。
前言
2008年6月28日财政部等五部委联合发布了我国首部《企业内部控制基本规范》（本文简称《规范》。
2010年4月26日五部委又联合发布《企业内部控制配套指引》（本文简称《指引》。
《规范》和《指引》构成了完整的中国企业的内部控制规范体系，标志着适应我国企业实际情况并融合了国际先进经验的中国式“萨班斯法案”的出世。
由于与《指引》同时颁布的还有企业执行《规范》的时间表，国有企业执行的《规范》的时间也已箭在弦上。
但国有企业内控体系的建立完善状况很是参差不齐，中石油、中石化、华能集团等一批大型央企已率先组织专门力量建立和完善了企业内部控制体系，编制了《内部控制手册》，并已顺利通过了内控的外部评审；
大部分的国有企业的内控实施仍呈本文所述现状。
笔者希望通过对大多国企内控现状、原因的剖析、内控规范给国企带来的积极影响的阐述以及所总结的国有企业内控应用实施过程中应注意的若干问题，能触动一些国企管理层的神经，并与所有即将执行内控规范的国有企业共勉。
第一部分国有企业内部控制体系的现状
目前我国多数国有企业的内部控制体系主要停留在会计系统,侧重从会计审计角度研究内部控制。
与欧美发达国家相比,我国大多国有企业的内部控制仍属于初级的、粗放的。
尽管《规范》和《指引》的颁布已经标志着我国内部控制体系已经建立，但企业真正在运用和实施《规范》的工作中，还难以把握、未能寻找到切入点；
或者说仍停留在学习和理解阶段，对以风险为导向、控制为中心的运营管理还缺乏足够的认识。
不少国有企业的内部控制处在粗放、无序和局部的状况，或尚未意识到内部控制的重要性，致使我国国有企业内部控制普遍比较薄弱无法保证企业持续健康地发展。
（一）、国有企业内部控制环境不完善
控制环境是指对企业控制的建立以及实施有重大影响的一系列因素的总称，是内部控制的基础。
目前的内部控制环境,存在着很多局限，阻碍着内部控制制度的有效运行,主要反映单位管理者及其员工对控制的态度、认识和行动上。
1、公司治理结构尚不健全。
首先法人治理结构存在缺陷，一些国有企业尚未按规定建立法人治理结构，如设立独立董事，设置审计委员会。
有些虽建立了法人治理结构，董事会中基本都是高官人员，存在重形式、轻落实的问题，独立董事和监事也没有发挥应有的监督作用，内控环境亟待改善。
2、管理层缺乏职业经理的素养，对内部控制认识不足。
把内控挂在嘴边，却疏于落实，反映出至少有相当一部分国有企业的管理层尚未认识到内控对于企业经营的重大意义。
很多国企管理层对内部控制的认识还停留在内部牵制阶段。
认为内部控制就是内部监督，把内部控制仅仅当作各种文件和制度，形同虚设，或仅把成本控制、财产安全控制等视为控制，没有将内控上升到企业整体经营管理的角度来考虑，对内控的认识狭窄且原始。
（二）内部控制活动存在的问题
1、控制制度设计不尽合理，缺乏整体性
以AOL集团的进出口事业部来说，目前内控设计尚缺乏整体性，“头疼医头，脚疼医脚”，在出口信用的控制方面，由于运作多年，已经形成了一套行之有效的出口信保实施办法来对销售收款的风险进行有效控制。
但是在对投资决策控制、以及对境外子公司的退出机制上并未形成快速反应机制，一旦遇到了诸如全球或区域性的金融危机，无法迅速做出反应，说明了在对外进行投资决策的时候并没有往坏处想，没有真正全面地意识到风险的存在，也正说明了内控制度设计上缺乏整体性、全面性。
2、控制活动的协调配合不够
一般情况下我们的国有企业总分机构以及分子公司的级次繁多，其中的分子公司所处地位比较特殊，一方面它可能是集团下面的子公司之一，另一方面它又是众多子公司的母公司。
由于母公司通常对下属子公司进行年度经营目标考核，这种考核办法本无可厚非，但是分子公司在完成经营目标的时候通常出现各自为政的局面，即为了自身的经营目标的顺利实现，不惜损害了其他分子公司或集团的整体利益，这是目前国有企业中较常见的在控制活动配合方面存在的问题。
3、权力运作，决策权过度集中于管理层
内控真正的风险在于决策，内控的重要思想包括内部牵制和不相容职务相互分离等，其中决策、执行和监督的分离非常重要。
看似具备完美制度的企业，在风险来临时往往不堪一击，其根源就在于管理层的权力过大。
因此，从权力制衡的角度来看，管理层更多地是内控的执行者，重大决策权应归属于董事会，否则就会导致管理层权力过大而超越内控的制约。
国家某会计学院日前对我国部分企业开展的调查分析来看，相当比例的企业内部控制的重大决策权掌握在总经理手中，其次是董事会下设的审计委员会，然后依次是总会计师、董事长、主管财务的副总经理、总经理办公会。
如果将总经理、主管财务的副总经理以及总经理办公会统称为管理层，该调查发现，内部控制的重大决策权掌握在管理层的企业比例高达55％。
第二部分造成目前现状的原因剖析
（一）投资人缺位，产权与受益主体不明确
不得不承认的是，目前有很多国有企业的内控制度并没有民营企业执行得好。
从根本上讲，是产权不明晰、投资人缺位所致。
国有企业产权主体缺位、权责不清，加强内部控制的受益主体不明确。
而在民营企业，产权明确、权责清楚，加强内部控制的受益主体也很明确。
因此，对这些单位，无需法律、法规的强制，无需行政干预，民企的老板自然会加强本单位的内部控制制度。
（二）考核机制未能完善
国有企业产权同属于国有，那么就要完善相应的考核机制。
国资委对央企的考核机制已逐步完善，但是央企是由无数的中、小型国有控股企业组成，考核机制未能层层落实，没有形成制约的大环境。
因此，在一个大集团内也就很难形成有章必循，违章必究的局面。
也就造成了目前不少国企的分子公司内控建设流于形式或内控的局部建设的局面。
（三）内在动力的缺乏
目前多数国有大中型企业尚存在着这样的问题，拿AOL这样的大型集团公司来说，部分产业尚属垄断行业，有需求即有销售，因此不愁订单，不愁销售，只要把好生产质量关，即可实现“小康生活”。
在这样的环境，管理者也许认为无需加强内控制度的建设。
（四）经营者的素质
造成目前国有企业内控如是局面的另一个重要的原因是经营者的素质。
不少国企经营管理层会认为要优先考虑业务的发展，认为搞内部控制会导致控制环节增加，束缚了业务的开展，可能导致收入和利润的下滑，因此喜欢权力运作，不愿或不敢推行内控建设。
严重的情况就是少数的国企"
老板"
不懂内控制度为何物，当然谈不上加强内控制度建设。
不曾想“水至清则无鱼”，内控制度加强了，贪污舞弊、侵吞资产、弄虚作假就难了。
企业内在运行环境好了，也就有了持续健康发展的动力。
（五）监督机制健全性和有效性不足
监督是指评价内部控制质量的进程,即对内部控制改革、运行及改进活动评价。
健全的监督机制应建立来自各方的监督体系。
也就造成了监督机制不够健全，内审功能弱化，其作用就不能被充分发挥。
1、投资人的监督。
目前国有企业投资人的监督职能来自国资委，尽管近年来国资委加大了对国有企业的监督力度，但是随着企业投资链的加长，监督的有效性明显减弱。
2、外部法律法规的监督实施。
在《规范》和《指引》发布前，在对内控的法律监督方面基本空白，公司凭自觉去遵守《公司法》《会计法》等有关的法律法规，并没有赋予外部审计机构来监督反映内控的实施情况，影响了内控监督机制的完善。
3、内部审计的监督
企业的监督职能主要由内部审计来承担，内部审计机构通常以自身具备独立性以及了解本企业情况和环境的特点，能够及时发现内控实施过程中存在的失控点和薄弱环节，并能提出加以完善的措施和方法。
目前，内部审计地位的弱化，对内部审计的定位模糊，未明确内审部门是董事会领导下的公司治理的监督部门，影响了内部审计在公司治理中的作用；
内部审计人员业务素质的参差不齐也影响了内审监督功能的正常发挥；
同时，缺乏相应的机制来检验和监督内部审计工作的质量和效果，也导致内部审计对内控的监督力度不够。
第三部分《基本规范》对国有企业产生的积极影响
总的来说，《规范》为完善企业内部控制提供了制度保障，有利于增强投资者对我国企业的信心，有助于提升企业的社会责任感，提高企业的经营效率，从而也提高了企业的综合能力。
（一）从企业自身经营角度，可多方面提高企业的经营效率
1、通过内控实践，企业必须从组织结构、岗位职责及业务流程入手进行梳理和优化，促进各岗位间有效的沟通协调，明确责、权、利，避免互相推诿。
让所有员工对公司的其相关的业务程序、涉及的部门、人员及规章等一目了然，即使是新进员工也可以经过简单培训快速进入角色，无形中会大大提高企业的经营效率。
2、合理的内控可在风险评估的基础上根据重要性和成本效益原则，找出关键控制点进行重点控制，将风险控制在合理水平，企业发生舞弊或违规行为的概率将大大降低，改变企业“疲以应付”各类风险事件的局面，从而提高了经营效率。
（二）从企业自身管理角度，有利于提高企业的管理水平
《规范》从管理机制上为企业提高管理水平、提升综合素质带来机遇。
与国际大公司相比，国内企业在内控方面的差距并不是在短时间内就可以缩小的。
内部控制薄弱，整体准备不够，精细化管理与流程管理尚存在不少弱项，急需正视困难，迎接挑战。
因此，国有企业应把内部控制的执行作为一个改善企业业绩的契机，从积极的角度来看待《规范》，切实提升自身管理水平，完善企业制度，提高企业的管理能力和竞争实力。
（三）从外界看企业的角度，能增强境内外投资者对我国企业的信心
由于我国金融市场建立时间不长，国企改革也正日益深化，但同国际上一些发达国家的金融市场相比，显然我国的企业在管理和运行上还存在着较多问题，比如一些上市公司因自身经营状况原因早应退市，但是为不被证券市场清退，利用各种手段进行财务造假，造成投资者对上市公司的信息披露持怀疑态度，严重影响我国的企业形象。
《规范》的执行，将使我国企业披露的信息更具说服力，从而增强了境内外投资者对企业的信心。
（四）从企业对外沟通角度，能促进企业国际化战略的实施
遵从《规范》，改善公司治理，完善内部控制，有利于提高企业的综合竞争力。
无论是我国企业走出去还是国际企业走进来，实施《规范》都能起到一定的规范和监管的作用。
与国际上的企业以同样的方式进行沟通，以此能够交给投资者最可理解和信任的财务报告，促进了国际化战略的实施。
第四部分国有企业内控应用实施过程中需注意的问题
内控规范及配套指引涉及到公司治理、组织架构、管理运营等企业管理众多方面，企业梳理和完善内部控制将是一项巨大的系统工程。
全球金融危机以来，我国的国有企业面临的经营风险和压力也越来越大,要求国有企业必须加强内部控制，以防范和化解经营风险在市场经济条件下，必须健全企业内部控制约束系统和保障机制。
我们的国有企业要达到“内控不仅仅是服从监管部门的监管需求，更是企业内生的需求”这样的一个境界，必须清醒地认识目前国有企业内控建设的现状，深层次的剖析造成该现状的原因，同时还必须注意以下几个问题。
一、加强国有企业内部控制环境的建设，将内控规范转化为企业的领导理念和管理思想。
1、完善法人治理结构
公司管理层一定要清醒的认识到，健全的公司法人治理结构是内控实施的基础，并一定要改变目前重形式、轻落实的问题。
2、提高经营管理层职业素养以及对内控的认识
在我国国企中应尽快建立和形成职业经理人市场，摒弃“伯乐相马”的用人体系，以保证经营者的职业素养。
提高管理层对内控的认识，同时又不能把内控实施工作当成一场运动来抓，而是应该当作一项持之以恒的管理目标来落实。
而有效的内控体系的形成，在于企业是否自上而下形成了一个良好的控制环境，而这种环境的形成完全归结于企业治理和管理层在目标、战略、计划、措施、组织、宣教、动员等各种管理行为中所体现的管理领导理念和管理基调。
二、完善国有企业内部控制风险机制，创新现有管理体系，突出关键控制点理念。
企业内部控制制度的建立应在总结和传承原有的管理方法和管理理念的基础上，引进和吸收各种关键要素，突出风险导向和关键控制点的控制理念。
针对我国国有企业投资链较长的状况，可根据下属公司的性质、行业特点等情况，归纳分类为流通（内贸和外贸）、制造、房地产、服务业、海外公司等，针对不同行业、性质的企业编写公司运营管理流程、内部控制制度，提示各行业的关键控制点。
以笔者所在的公司举例，作为外贸企业，需要面对国内和国际两个市场，除了一般企业所面临的风险以外，还面临着国际商务欺诈、国际结算、汇率、贸易壁垒等风险，因此对于权限设置、合同审批、货权控制、应收款项等应作为关键，其中的合同审批管理尤为关键。
外贸企业对重大合同和项目应建立集体决策制度，由业务、财务、单证、储运、法律等部门负责人共同探讨合同的可行性。
这样不仅有利于全面考虑各环节可能出现的风险，也能加强业务与管理部门的协同配合。
在合同审核过程中，首先要进行客户的资信调查，根据客户资信状况分别采用不同的结算方式和贸易方式。
其次，要了解业务背景，判断业务的可持续性；
充分识别业务的内部风险，充分考虑自身业务人员和管理人员的专业胜任能力；
最后来决定合同签订中的操作点，一方面在合同条款中对可能出现的风险加以控制，如交货、储运、结算方式的选择等；
另一方面通过过程管理，对主要风险点加以控制。
三、内控建设应与企业传统的管理方法和理念有机结合起来。
目前诸多国有企业推崇的全面预算管理、平衡积分卡、TPM等等管理工具，理所当然应该成为企业内部控制有效执行的坚实基础。
比如平衡计分卡是一种从战略到行动的管理工具，包含了财务、顾客、经营、学习成长四个相互驱动的关系，是保证企业战略实施的有力工具。
平衡计分卡把目标管理将达到的目标利用具体指标进行明晰，转化成了具体指标，完成具体指标即实现了此环节的目标，平衡计分卡将目标转化成指标但并没有提供实现指标的具体途径和实施过程中的有效控制，将内控建设融入到平衡计分卡的管理过程，与其有机结合起来，将促进战略目标的健康、稳定地实现。
企业在建立内部控制体系时，应当充分总结传统的管理经验和方法，认真学习传统的企业精神和核心经营理念，引导员工明确目标，将企业精神和核心经营理念融入每一个员工的心中，然后在此基础上充分消化、吸收、理解，遵循企业战略目标和经营目标，以全面业务管理、全部业务流程、全过程控制的总体目标，建立起统一的以风险管理为核心、运行有效的内控体系。
四、充分利用信息系统，与时俱进，加强信息沟通协调机制。
先进的信息系统,可以极大地解决信息不对称带来的负面影响。
应充分利用信息系统，发挥其内部监督作用,以弥补内部公司治理监督和约束机制的空缺。
同时应注意信息系统的改造一定是一个软件服从管理的过程，切忌本末倒置。
由于内部控制是一定时间内一定环境下的产物，企业应与时俱进，随着经济环境的变化和企业生产经营的发展，不断的发现问题并不断完善内部控制
通过完善的信息沟通协调，使内控规范体系不仅在集团层面执行，还要纵向涵盖，落实到二级公司、三级公司等等；
更要横向地涵盖到企业财务、生产经营等各部门、各环节，不留盲区和空白，防止出现漏洞。
五、明确内审部门定位，拓展内部审计职能，强化内部审计在内控建设中的作用。
国有企业梳理和完善内部控制将是一项巨大的系统工程，要做好打持久战的准备。
而我国企业的内控检查、评估的职能均在内审部门，因此内审部门的使命及其重大。
企业的管理层也应对内控、内审等部门明确定位，若将内审部门作为高级管理人才的摇篮也不为过，也让企业内控人才的培养具有了战略意义，也给了内控人才一个很好的奋斗目标，能激发他们的创新能力及工作热情。
拓展内部审计职能，需改变目前审计部门主要关注于经营责任审计的落实以及费用标准的执行等等职能，在强化内审独立性的同时，在方法上由原来的传统财务收支审计转变为风险导向审计；
在审计对象上由以报表账目为主转变为以内部控制系统为中心，要加强对重点企业、重点业务、重点问题、重大资金收支等的审计。
强化内部审计在内控建设中的作用，关注各业务板块的业务流程是否能够满足风险防范的需要，关注各风险构成要素是否能够在全面风险管理体系中正常运行，真实地评估风险，促进管理。
六、管理层要重视和加强内控人才的培养
《规范》和《指引》的颁布已经标志着我国内部控制体系已经建立，要迅速改变目前处在粗放、无序和局部的状况，还必须重视和加强内控人才的培养。
1、鼓励业务、管理等相关人员进行对《规范》和《指引》的自我学习，加强内控制度建设的相关培训工作。
很显然，内控人才又是复合型的，其知识面要很广泛，还要有实战经验，并且内部控制无定式，这就要求我们熟悉企业情况的财务主管都要成为内控高手。
据了解，目前我国高校内部控制课程的设置情况也千差万别，多数毕业生仅仅在审计学课程中不同程度地涉及到内控知识，因此内控人才只有通过企业自身培养这条途径。
我们国有企业的财务、审计、管理等人员需要加强对《规范》和《指引》的理解和学习，并贯彻到日常工作中去。
同时企业也应加强对内控建设的相关培训，比如对于财务人员的后续教育内容就要注重加强对内控基本规范和相关指引等内容了。
2、可通过中介咨询机构如会计师事务所等进行间接的培养。
《萨班斯法案》开始生效的时候，美国通过会计师事务所的审计一步一步地去推动法案在企业的实施。
我国2009年发布的国办56号文件中，特别将企事业单位内部控制相关业务列为注册会计师行业拓展业务领域的内容之一，很显然我国的监管机构也要利用中介机构帮助推动其监管要求。
那么这推动的过程将是企业培养内控人才的一个很好的机会。
比如在内控的咨询项目中，事务所可能会先做大部分的工作，一小部分由企业人员配合，随着项目的推进，事务所的工作量会逐步减少，企业人员的工作量会逐步增加，直至双方完成工作交接。
因此，咨询项目的前后过程可以作为企业培养内控人才的一个平台。
又如在内控的审计项目中，通过企业财务、管理人员在与事务所审计人员的交流，审计人员或许可以填补业务知识上的空白，而企业管理人员可以利用这个机会有意识地向审计人员取经。
结论
总的来说，内部控制的实施是为了企业经营导航，内控本身没有资本增值的功能，保证企业生产经营活力的源泉是技术创新、管理创新，只有不断创新，企业才能不断适应市场的变化。
但是没有内控或者内控制度形同虚设的企业注定是要失败的。
企业实施内控却正是为了保证企业经营的健康发展，在内控建设上只有领导重视、全员跟进、沟通及时、监控到位，把控制和创新两种手段同时运用好，才能真正抵御风险，我们的国有企业才会不断发展壮大！
参考文献：
1、《企业内部控制基本规范》财政部、审计署、证监会、银监会、保监会2008年5月22日发布
2、刘德恒《构建国有企业内部控制框架》---在“应对危机—内部控制与风险管理”高级论坛上的讲话
3、马军生李若山《我国企业内部控制建设的若干思考》财务与会计2010.03
4、黄新强《COSO报告在外贸企业内部控制体系建设中的运用》国际商务财会2010.02
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