论我国环境法律制度及其完善Word格式.doc
《论我国环境法律制度及其完善Word格式.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论我国环境法律制度及其完善Word格式.doc（6页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
从制度的手段性质可分为经济性制度、技术性制度、行政性制度、社会性制度等。
我国的环境法律制度是多年环境管理实践和理论探索的产物。
主要体现以下几点：
第一，环境法律制度体现了中国环境法的基本原则。
总体上讲，我国环境法的基本原则主要有四个方面，即环境保护与经济社会发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，环境责任原则，以及环境民主原则。
这些原则在不同的环境法律制度中都有不同程度的体现，此点下面阐述，此不赘述。
第二，环境法律制度体现了中国的基本国情。
自20世纪80年代以来，我国就在《中华人民共和国宪法》中将环境保护作为一项基本国策加以确定。
在此基础上，我国制定和完善了一系列环境保护政策和法律，并逐步确立了一些行之有效的环境法律制度。
然而，由于我国是一个发展中国家，面临着巨大的人口和资源的挑战，同时又要发展经济，提高人民的生活水平，所以，不能照搬发达国家的环境法律制度。
因此，经过20多年的实践，形成了具有中国特色的环境法律制度。
第三，环境法律制度体现了自身不断完善的过程。
20世纪90年代以来，改革开放不断深入，我国市场经济得到进一步确立，因此原有的环境法律制度有些已不适应社会发展的需要，有些则日益显现出优越性。
这样一来，国家在总结经验的基础上，制定和修改了一些环境法律制度，使之进一步得到完善。
限于法治水平，我国的环境法律制度在具体的实施中不同程度地存在着问题，既有本身设计上的问题，也有现行体制上的问题。
下面，我们就我国现存的一系列环境法律制度给予简要评价并提出完善的建议。
二、环境法律制度评价及其完善
学者们从研究的不同角度，将环境法律制度进行了整理，有的归纳为六种，有的总结为十种，而最常见的说法为八种。
我们从整体出发，就比较成熟或正在实践的制度看，认为我国应该有以下的环境法律制度，现逐一简评。
环境影响评价制度。
环境影响评价制度是环境立法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体体现。
也是中国环境立法借鉴和吸收西方国家环境管理有关“环境影响评价”制度的产物。
环境影响评价最先起源于美国，1969年美国制定的《国家环境政策法》中首创了这项以预防环境侵害为目的环境法律制度。
中国的环境影响评价制度始于20世纪70年代末，1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》（以下简称《环境保护法（试行）》在第6条与第7条对此作出了具体规定，以后又在1981年的《基本建设项目环境保护管理办法》中加以明确规定。
1989年我国在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第13条中对此项制度予以规范。
迄今为止，环境影响评价制度为我国环境建设发挥了重要作用，但并非完美无缺，在实践中仍存在许多问题。
有学者认为下列问题亟待解决：
1．审批的依据和标准的掌握。
由于该制度限制不当开发和建设，因此，评价标准的度的具体化就显得举足轻重，因为它关系到环境与发展的协调。
2．谁对评价承担法律责任。
评价单位需有资质证书，并对评价结论负责。
3．环境影响评价的可靠性。
由于环境评价的技术性强、复杂性高，所以定量和客观化就有一定问题。
4．管理程序和评价程序相结合的问题。
我们认为，作为某一建设项目落实前的环境影响评价制度，其作用举足轻重。
如该制度运用得当，会收到良好的效果，一方面可以使不符合环保要求的项目退出建设，另一方面又可使符合环保要求的项目得以顺利进行。
现存主要问题是许多不符环保要求的项目因各种原因而蒙混过关，使环境破坏严重，所以解决问题的关键应在制度上加以完善。
首先，应建立一支具有资质的环境评价队伍，该队伍中应包括环境学家、生态学家、经济学家及社会学家；
其次，评估时应采取回避制度，即与建设项目有关的人员不得参与评价，位评价具有客观性；
最后，建立相应的责任制度，评价人员应对结论负责，并配合奖惩制度，如评价失误，视情况而予以警告直至取消评价资格。
“三同时制度。
”“三同时”制度是我国首创的并为我国法律所确认的一项重要的控制新污染源的环境法体制度，具有中国特色。
它是指对环境有影响的基建、技改及区域开发等项目，防治污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度，是环境影响评价制度的重要补充。
早在1973年，全国第一次环保大会就有了“三同时”的称谓，在以后的日子里，该制度并未得到贯彻实施，基本上流于形式，直到1979年《环境保护法（试行）》颁布后，“三同时”制度才在法律上真正得以明确。
在后来的执行过程中，总体状况良好，但也存在一些问题，如在80年代，改革开放伊始，建设项目集中，资金短缺的情况下，牺牲了环境，导致“三同时”制度走形式是必然的。
直到现在，这种问题在一些地方仍未很好解决。
我们以为，解决此问题既要考虑定性问题，又要顾及定量问题，好在1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》对此规定的相当全面，剩下的就是严格执行的问题了。
建议今后在《环境保护法》中使相应的规定得以体现，以提高其权威性。
环境保护规划制度。
环境规划，是指对一定时期内环境目标和措施所作出的规定，是对环境工作的总体部署和行动方案，是国民经济、社会发展计划的组成部分，是环境保护与经济社会协调发展原则的具体体现。
该制度是西方国家总结环境污染被动治理的教训后提出的积极的治本措施，也是一项综合性的先进管理方法。
中国从“六五”计划时期开始，在每个五年计划中均包括环境保护规划。
该制度主要体现在《环境保护法》第4、12、22、23、24条中，内容主要有如一下几类：
城市环境质量控制、污染物排放控制和污染治理、自然生态保护及其他。
由于该制度是环境预测与科学决策的结果，因此就成为环境立法及指导环保工作的重要依据。
需要指出的是，我国的环境规划制度已趋于完善，但由于我们的历史欠账太多，纸上谈兵的多，落到实处的少，所以现实的情况是环境问题在整体上未得到根本好转，在局部地区还有恶化的趋势、而将其真正落到实处则需要长期而艰苦的努力。
环境保护目标责任制度。
环境保护目标责任制度是建立在规划制度基础之上并主要由地方各级人民政府来实施。
根据上级的环保规划，各级地方政府层层建立环保目标责任制及由企业建立环保责任制，等等。
虽然大多学者将该项制度归入环境规划制度中，但从《环境保护法》第16、24条的规定看，将其作为一项独立的制度很有必要。
前面已谈到，规划制度已健全，而落实则需目标责任制来保证。
实践中我国对此制度实行的并不尽如人意，虽然我们有“环保一票否决制”，但有些地区由于地方保护主义严重，加之“经济至上”，使环境保护真正实行起来却困难重重。
解决问题的关键是细化目标责任制的范围，这样一来出了问题才能各负其责，而不是互相推委，不了了之。
污染源申报登记制度。
排污申报登记，是指直接或间接向环境排放污染物、噪声或产生同体废物者，按照法定程序就排放污染物的具体情况，向所在地环保主管部门进行申报，登记和注册的过程。
该制度是排污许可证制度排污收费制度的前提，同时也是其它环境法律制度得以实施的条件，早在1982年，中国就有了此类规定，后来在大气、固体废物等法律法规中得以规定。
1989年《环境保护法》第27条又对此进行了明确规定，“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。
”
排污许可证制度。
该制度是指凡需要向环境排放各种污染物的单位或个人，都必须在事先向环境保护主管部门办理排污申报登记手续的基础上，经过环境保护主管部门批准，获得“排放许可证”后方可从事排污行为的一系列环境行政过程的总称。
在发达国家，排污许可证制度是控制环境污染的一项重要制度，如美国的《清洁水法》、英国的《环境保护法》、德国的《联邦污染控制法》等均就此作出了具体规定。
我国在1988年开始施行排放水污染物许可证制度试点，1991年在上海等城市进行排放大气污染物许可证制度试点，均取得了显著成效。
在世界范围内，对污染物的控制主要有两类方式：
1．直接控制和间接控制。
直接控制计划性较强，排污者处于被动的地位，而间接控制则市场调节占主导地位且手段多样化，受到排污者的欢迎。
2．浓度控制和总量控制。
目前中国主要采取浓度控制的方法，存在的主要弊端是有些排污者人为调整浓度，而总量则无人问津。
总量控制能够解决浓度控制带来的问题，在我国局部地区试行，却因利益关系而阻力重重。
我们以为，为了更好的实行该项制度，首先应确定污染物总量控制目标，为发放许可证提供依据；
其次应加强许可证的监督检查，实行动态管理；
最后，就有关排污权等问题开展理论研究，为完善许可证制度提供科学依据。
排污收费制度。
排污收费制度又称征收排污费制度，是指国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染物者征收一定费用的环境法律制度。
该制度是采用经济手段来保护环境，始于20世纪初的德国，后为各国普遍采用。
20世纪初70年代，该制度演化为污染者付费原则（即PPP原则）。
在“洋为中用”原则的指导下，我国1979年颁布的《环境保护法（试行）》规定了该项制度，1982年国务院颁布了《征收排污费暂行办法》又对此进行了具体的规范。
20多年来，排污收费制度为我国环境保护起到了更新观念、增强治污能力的作用，从根本上改变了“污染有理，治理吃亏”的观念。
当前，我国排污收费制度存在的主要问题有二：
一是收费偏低，使企业重生产轻污染治理。
二是收费制度不合理，处罚力度不够，如单项的超标排污收费制度客观上造成了某些地区排污总量无法控制的局面。
我们以为，针对排污收费制度存在的问题，应从下列几方面入手：
第一，摆脱有关排污费性质的争论，最重要的是控制效果是否明显，并以此为根据来确定收费；
第二，收费标准应具体问题具体分析，应与企业的状况、能源政策、行业种类及物价指数等因素挂钩，使其趋于合理，而不是采取“一刀切”的极端方式；
第三，收费使用上严格禁止挪用滥用，应真正做到“专款专用”，用于环境保护上面，提高其利用率。
污染集中控制制度。
污染集中控制制度主要体现在环境保护的各个单行法中。
在《大气污染防治法》第15条强调了对重点大气污染物的法律控制，即加强对城市燃煤的防治，对酸雨和二氧化硫控制区实行集中防治。
在《水污染防治法》第16条中，规范了集中处理城市污水的制度。
在《海洋环境保护法》第13条中，实行重点海域污染物总量控制制度。
上述制度经过实践的检验是行之有效的，对遏制大气、水、海洋等环境污染起到了重要的作用。
虽然该制度很少有人提及，但我们以为应将其作为环境法律的重要制度之一来看待。
限期治理制度。
限期治理制度是指，国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限定其在一定期限内完成环境治理任务，达到治理目标的环境法律制度。
该制度为我国所特有，与环境事故报告制度一样，是发生于环境保护事后阶段的补救措施。
1973年第一次全国环境保护会议提出后，1979年《环境保护法（试行）》中将其确认为一项环境法律制度。
20多年来，该项制度加大了环境法的强制力度，成为合理解决已造成污染的有效途径。
在实践中，存在问题较多的是对限期治理目标及限期治理期限的界定，主要表现为：
治理目标过大，往往因资金与技术等原因而达不到；
治理期限一变再变，导致最后“无期”。
我们认为，要想真正体现该制度的强制性，必须在治理目标上进行科学论证，确定切实可行的方案，而这需要有关行政部门观念的转变，惟有此，才能在规定期限内达到治理目标。
环境标准制度。
环境标准制度是指为了保护人体健康、社会物质财富和维持生态平衡，对大气、水，土壤等环境质量、污染源、监测方法等，按照法定程序制定和批准发布的各种标准的总称。
它具有规范性、强制性、法定性等基本特点。
该制度始于1973年发布的《工业“三废”排放试行标准》，现既存在于环境基本法中，又在单行法律、法规、规章、地方法规与地方规章中得到体现。
环境标准主要有五类：
环境质员标准、污染物排放标准、环保基础标准、环境方法标准及标准样品标准。
在五类标准之间，质量标准为目标标准，排放标准是实现目标标准的主要依据，基础标准是制定质量标准、排放标准、环保方法标准的基础，环保方法标准是实现质量标准、排放标准的重要手段，标准样品标准是实现上述标准的基本物质条件。
谈到环境标准制度，人们自然会想到当前国内外的热点问题，即国际贸易中的“绿色壁垒”，我国已经加入WTO，与WTO所要求的规范顺利衔接，已经成为环境法学界面临的主要问题、建立完善科学的符合我国实际情况的环境标准制度，不仅会使我国的产品很快具有国际竞争力，而且使加入WT0后我国对外贸易受到的冲击减到最低限度，因而就此开展实务性研究是十分必要和紧迫的。
环境监测制度。
环境监测是指依法从事环境监测的机构及其工作人员，按照有关法律法规规定的程序和方法，运用物理、化学或生物等方法，对环境中各项要素及其指标或变化进行经常性的监测或长期跟踪测定的科学活动。
环境监测分为研究性监测、预防性监测、特种目的性监测三种。
1991年，国家环境保护局发布了《全国环境监测报告制度（暂行）》，规定月报、季报、质量报告书及年鉴等制度，增强了数据的科学性、确保了信息的传递、提高了监测水平。
环境事故报告制度。
环境事故又叫环境污染与破坏事故，具有突发性、蔓延性、危害性极人等特点。
环境事故的报告制度，是指因发生事故或其他突然性事件，造成或可能造成污染与破坏的单位，必须立即采取措施，及时通报可能受到污染或破坏的单位和个人，并向当地环境保护主管部门和有关部门报告，接受调查处理的总称。
该制度确立于1982年《海洋环境保护法》（见第17、34、35、36、37条）其后的《水污染防治法》和《大气污染防治法》也规定了这一制度。
1989年的《环境保护法》对此制度作了比较明确的规定。
该制度可以使环保部门与政府及时掌握环境事故情况，便于及时采取有效措施，防止事故的蔓延与扩大，从而避免或减少各种损失。
然而，有时因事故方与受害方隶属于不同部门或地区，往往造成协调困难，使事故处理不当。
所以，解决问题的关键是打破地方保护主义，以大局为重，才能使事故的损失减少到最低程度。
现场监督检查制度。
现场监督检查制度，是指依法行使环境行政的机关及其工作人员，按照法定程序进入管辖区的排污单位现场，对污染物排放状况进行的监督检查的法律制度。
我国《环境保护法》规定，该制度的实施方式为环境监理制。
环境监理部门及其工作人员在执行公务时，应按照《环境监理工作暂行办法》进行具体操作。
在实践中，实行监理人员责任制是贯彻此项制度的关键。
落后生产工艺与落后设备淘汰制度。
所谓落后生产工艺与设备指国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染环境的工艺和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染环境的设备。
目前，我国在《水污染防治法》与《海洋环境保护法》中设立了落后设备淘汰制度。
虽然谈制度没有在《环境保护法》中明确规定，但在相关单行法中的实践却证明是一项行之有效的环境法律制度。
如能将其在《环境保护法》中得到体现，会提高其法律效力。
经济刺激制度。
在市场经济条件下，为了使环境污染的外部不经济性内部化，在环境管理中采用经济刺激手段，或将行政、立法与其结合，会比单一的法律手段效果好，这已在发达国家环境管理中得到证明。
我国近年来在环境管理中才开始重视经济刺激手段如财政援助、低息贷款及税收调整等方式，收到了良好的效果。
然而，由于这种手段目前只存在一些行政法规或规章中，而在相应的环境单行法及环境基本法中未得到体现，因此，理论上讲，很难说它是一项完辖的环境法律制度，有待于将来法律规定而形成制度。
三、结语
诚如有些学者指出，总体上讲，我国环境法所确定的环境影响评价制度，“三同时”制度、征收排污费制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度等八项制度是在计划经济体制向市场经济转轨以前建立的，不可避免地带有强烈的时代色彩；
而且各项制度之间缺乏协调，如总量控制与浓度控制的冲突、分散治理和集中控制的矛盾、各项制度适用范围不够明确统一、内容规定较原则，缺乏配套法规，缺乏操作性，为此，在实践上生、须对环境基本制度进行改进，通过强化政府及其有关部门的职责、完善监督管理，减少审批环节，加强制度之间的协调性、统一性、互动性，完善各项制度的管理程序和具体实施办法，增强制度的可操作性。
在理论上加强环境法律制度的研究，为完善原有的制度、创立新的制度提供科学依据。
全球经济一体化使世界各国经济贸易联系更加频繁，一国经济发展受其他国家经济贸易政策的影响也更加明显，在WTO总体框架之下，各国也在不断寻求保护本国经济的手段，其中环境法律制度正成为控制国际贸易的重要条件之一，并形成一种新型的非关税壁垒——绿色壁垒。
我国已加入WTO，发达国家的“绿色壁垒”对发展中国家在某种程度上是十分不利的，就我国来讲，我国的环境法律制度还相对落后，因此完善相应的特别是与贸易有关的环境法律制度对我国国际经济贸易的发展将会有至关重要的作用。
相信随着我国加入WTO，有关环境法律制度的研究必将进入一种新的阶段，从而尽快找到与国际接轨的结合点，促进我国的经济发展。
收稿日期：
2002－06－14
【作者介绍】现为石家庄经济学院文法系法学副教授，研究方向为环境资源法与民法；
现为东北林业大学2000级环境与资源保护法学硕士生，研究方向为中国环境法。
注释与参考文献
蔡守秋，李启家，吕忠梅．环境法教程［M］．法律出版社，1995．92．
金瑞林，汪劲，王灿发．环境与资源保护法学［M］．高等教育出版社，1999．73，79－8O．
汪劲．中国环境法原理［M］．北京大学出版社，2000．133，169．
周柯．生态环境法论［M］．法律出版社，2001．71；
72．
李挚萍．我国环境法基本制度的总体评价和未来走向［J］．现代法学，1998，
（1）．
升级会员 