深化科研院所体制改革Word格式.doc
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在目前创新型国家建设的宏大事业之中,如何认识和确立我国国立科研机构的地位,如何更好地规划国立科研机构的组织结构,如何提升其管理制度和管理水平并充分发挥这支力量的作用,是我国国家创新系统建设的重大课题。
纵观国内外的国立科研机构可以发现,国立科研机构的研究重点主要在如下领域:
战略性基础研究;
与国家安全和利益相关领域的战略性研究（尤其是尖端科学技术的关键领域）;
能源、卫生健康、农业、环境保护、计量标准等社会公益领域;
以及开发基础技术、共用技术和提高产业水平的技术。
这些研究领域,或者属于长远性的、短期内不能显示其投资效益的、靠市场机制难以发展的领域,或者属于风险过大或技术难度过高的领域,或两者共有的领域。
这些领域必须由国家集中投资和组织,以保证研究开发的连续性和稳定性。
由于国立科研机构是实现国家战略的主要力量,所以,它们是政府重点资助的对象,其绝大部分经费来自政府,其研究方向和资源配置特点主要表现为:
（1）研究重点密切跟踪世界研究前沿及国家需求;
（2）随着研究前沿的变化,能够随时建立、关闭研究所（室）;
（3）机构的研究资源和人力相对集中;
（4）机构的研究规模与基础设施实力相对强大。
可见,国立科研机构所从事的主要是战略类的研究活动,其最大的优势就是能够承担大规模的持续性研究。
因此,国立科研机构管理体制研究是各国家政府和学术界共同关注的热点问题。
经费配置模式是国立科研机构管理体制研究的重要问题之一。
以创新发展为契机,我国国立科研机构将最终形成以攀登世界科技高峰,为我国社会、经济发展做基础性、战略性和前瞻性贡献为主的国家科研机构,将是国家集中力量建设的、对全中国科技专家开放的国家研究基地。
在这样一场深刻变革中,我国国立科研机构很可能在以下方面发挥重要作用:
（1）作为知识创新系统的主要组成部分或核心,将与少数重点大学共同承担起发展我国基础研究的主要任务,代表中华民族攀登世界科研高峰。
（2）作为一支由政府直接调控的战略性力量,承担我国高技术前沿创新,以及国家发展所必需的中长期战略性科技任务。
保持自主的战略性高技术能力是我国作为一个发展中大国走向中等发达国家水平的关键。
（3）成为国家推动我国高技术产业发展的技术源泉和孵化器。
（4）成为我国高级科技人才的重要培养基地,成为我国国民教育体系的有机组成部分。
（5）成为我国宏观决策的科学思想库,成为中国社会弘扬科学精神、发展科学文化以及普及科学知识的坚强阵地。
完善我国公立科研机构管理体制对策
中国的科研力量经过几十年的发展有了巨大的进步，无论是科技经费投入还是人员投入都在逐年递增，但是科研的质量和效率却与科技投入的增长不成比例，科研的总体水平同世界先进水平相比仍有较大差距，同我国经济社会发展的要求还有许多不相适应的地方。
如：
科学研究实力不强，优秀拔尖人才比较匮乏；
关键技术自给率低，自主创新能力不强；
科学道德问题日益突出、学术腐败现象有蔓延趋势、三鹿获奖折射国家科技奖机制问题；
中国自然科学奖曾经连续4届一等奖空缺，近两年又再次连续两年空缺；
国家技术发明一等奖也曾连续6年空缺……在一定程度上反映出国内的科学研究缺少原始创新，缺少具有自主知识产
权的重大发现。
公立科研机构作为中国科研体系的国家队和中坚力量，它的地位和规模在整个科研体系中举足轻重，研究中国公立科研机构，对它的现状和问题有一个清醒的认识，是深入进行科技体制改革，提高中国科研质量的必要前提。
本文正是基于这样的认识，以公立科研机构管理体制为切入点，从美、英、德、法等发达国家选择研究领域比较接近的机构，如美国国家卫生研究院、英国医学研究理事会、德国马克斯·
普朗克科学促进学会、法国国家科学研究中心等，和中国公立科研机构的代表－中国科学院的多项管理体制进行横向比较，系统研究各国公立科研机构管理体制，认真分析并合理借鉴发达国家公立科研机构管理经验，以达到博采众长、为我所用的目的。
这对于在新时期促进我国公立科研机构的发展并发挥其骨干和引领作用，具有重要的现实和长远意义。
科学的管理体制和良性的运行机制是公立科研机构健康发展的重要保障。
改变我国公立科研机构缺乏竞争力和活力的现状，确保科技、经济和社会的持续、快速、协调发展，借鉴国外发达国家的成功经验，加快公立科研机构的体制创新和机制创新。
（二）重整机构设置。
公立科研机构设置存在重复、分散、封闭、学科结构趋于雷同等多项弊端，极易出现职责不清、力量分散、创新能力薄弱等问题。
建议自上而下，对公立研究机构内的机构和学科进行整顿，帮助资源优化配置，集中力量形成优势学科领域和研究基地，提高科技创新和服务能力，提高研究水平，加快理论创新和技术突破。
（三）鼓励资源共享。
资源是科研工作的基础和源泉，目前我国公立科研机构中低水平重复建设，截断资源固步自封、闭门造车的现象仍然存在。
建议加强统筹规划与顶层设计，从行政领导层建立并督促阶段性完善资源共享和奖励制度，盘活存量资源，切实提高科技资源和财政资金的使用效率。
（四）提供创新舞台。
建议借鉴国外发达国家成功经验，营造综合全面的创新环境，给科研人员提供充分的保障。
如行政层下放给研究院/科研院所充分的自主权，如设置部门、招聘人员和经费管理的自主权，鼓励自主选择合作伙伴和决定合作形式；
改善科研工作者的生活待遇，对具有创新思想的人员和科研队伍，重点解决经费紧缺、待遇偏低、科研设备陈旧、实验条件落后等问题，消除后顾之忧；
对有科研潜力的研究人员进行保护，避免行政和社交事务的过多干扰，使他们有足够的时间和精力积极思考创新并大胆实践。
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之忧；
对有科研潜力的研究人员进行保护，避免行政和社交事务的过多干扰，使
他们有足够的时间和精力积极思考创新并大胆实践。
（五）加强科技交流。
积极的科技交流可以为科研机构带来新思路、好创意，
激发科研机构的活力。
与国外发达国家相比，我国基础研究机构在合作交流中经
常处于被动状态，应该加快主动“走出去”的步伐，不仅要继续加强科研工作和
科学家之间的交流，还应该增加对口专业局之间的互访，通过专业局之间的直接
对话，促进双方加深了解，从而更有效地吸取经验。
可以邀请国外知名专家来国
内担任中、长期的科研职务或管理工作；
也可以将一些高精尖领域的任务外派出
去，“不求所有，但求所用”的方针，利用国外先进的科研设备和技术提高科研
绩效；
还可以通过举办高层领导人互访、联合考察等形式，推动科研与国际化的
接轨。
二、以人为本—营造一流人才环境
（一）灵活人才管理机制。
国外发达国家公立科研机构人事管理的灵活性值得借鉴。
建议试行3-5年竞争选择性上岗，少数优秀的科研人员可以续签合同，极少数最优秀的科研人员可以转为固定人员；
开拓各类人才转移渠道，鼓励公立科研机构人才向社会流动；
实行有限聘期和长期聘用相结合的聘期制度；
严格规范各类岗位的聘任期次和聘任年限。
扩大对外招聘，注重培养和使用青年人才。
借鉴国外连续评议淘汰制度，进一步改革聘期管理，完善考核、流动制度，保障人才队伍的动态更新，同时稳定关键人才。
（二）激发青年骨干创造力。
青年学者的创造力应给予格外的重视，尤其是刚获博士学位的青年学者。
应鼓励各机构和部门建立青年研究基金、青年事业发展基金、启明星计划、奖学金项目等，促使青年学者在领域内走向学术前沿。
向国内外公开招聘急需的领军人才，有目标地聘请国外杰出人才来华开展前沿研究，同时向国际重要研究机构派送研究生和高级访问学者进行合作研究。
（三）重视评议监督体系。
借鉴国外发达国家公立科研机构的经验，引入与国际接轨的“同行评议”，代替原来定量为主的方法，这是提高我国公立科研机构科研质量与水平，提升国际化水平的必要途径。
对于科学研究的评议更多采用延时验收，使其充分得到学术界的评议，再以学术界对其真实评价作为是否通过验收的依据。
鼓励国内外著名的同行业专家、学者、成功人士参与评议，严格专家的聘请程序，杜绝评议人员与评议对象存在利益往来的现象，同时保证评议的有效性和公正性，并且严格规范评议程序，做到有章可循。
（四）建立向优秀人才和关键岗位倾斜的激励制度。
按照同工同酬、绩效优先、兼顾公平的原则，确定聘用人员的薪酬福利待遇，同时结合贡献和绩效，对优秀人才和关键岗位给予一定比例的倾斜。
建立相对稳定的科研人员收入增长机制，与其科研机构业绩考核评价挂钩，促进事业发展。
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验收的依据。
鼓励国内外著名的同行业专家、学者、成功人士参与评议，严格专
家的聘请程序，杜绝评议人员与评议对象存在利益往来的现象，同时保证评议的
有效性和公正性，并且严格规范评议程序，做到有章可循。
按照同工同酬、绩效优
先、兼顾公平的原则，确定聘用人员的薪酬福利待遇，同时结合贡献和绩效，对
优秀人才和关键岗位给予一定比例的倾斜。
建立相对稳定的科研人员收入增长机
制，与其科研机构业绩考核评价挂钩，促进事业发展。
三、公开透明—完善我国公立科研机构经费管理模式
（一）探索多元化经费来源体系。
对于从事基础研究、前沿技术研究和社会公益研究的公立科研机构，国家财政应给予相对稳定支持，并且根据科研机构的不同情况，提高人均事业经费标准，支持需要长期积累的学科建设、基础性工作和队伍建设。
同时，借鉴国外公立机构中的理事会制度，在经费来源中增加社会捐赠的内容，增大研发投入。
这种多元化的经费来源体系，对科研机构的运行也会起一定的监督作用。
（二）统筹管理“项目合同制”经费。
科研项目签订项目合同，明确各方的责任、权利和义务。
严格按合同组织实施、管理经费、监督检查和验收项目。
重大科研项目采取分期拨付，加强过程监控，发现项目实施不力、明显违反合同要求的，余款不再拨付。
（三）严查禁止重复列支预算。
国外公立科研机构，采用了在项目申请预算中要求对人员费用进行明示并接受期中检查或事后审计，同时实行岗位薪酬制度对个人收入水平进行总量控制等手段，以杜绝从项目经费中重复列支人员经费而出现某些科研人员收入过高等现象，在这方面我国公立机构都可以借鉴。
此外，可以建议引入第三方独立会计事务所，由政府委托方开展的项目审计和对科研机构财务内部外部审计制度促使科研机构必须保证各项支出合理清楚，符合预算的各项规定。
（四）健全经费支出监管。
科研经费使用是一个经手部门较多、历时较长的资金使用过程。
建立并健全经费管理监督机制十分重要。
总的来说，建议政府宏观监督，主管部门日常监督、研究机构内部控制、审计部门事后监督，各司其职、各尽其责。
这样能基本实现研究经费使用的全过程监督，提高科研经费使用的效率，保障经费使用的公正性。
（五）完善经费管理制度保障。
为了提高科研经费使用的效率和保障资金使用的公平性，许多国家都建立了相应的法规体系。
如美国颁布了《总监察长法》、《联邦会计和审计法》；
日本有《独立行政法人通则法》、《关于防止公共研究费不正当使用的共同指导方针》等规定。
2006年2月28日，我国也通过了《审计法》修正案等，随着市场经济的发展和体制改革的深入，如何将这些法规条例进一步完善，对于完善经费管理制度保障。
，都将发挥极其重要的作用。
四、前瞻谋划—制定一流战略规划
（一）加强与国家规划的衔接。
国家规划是国家战略需求的集中体现。
公立科研机构作为国家战略科技力量，必须要在国家科技规划实施中发挥骨干引领和示范带动作用，其发展战略，应符合贯彻国家规划的要求。
（二）建立战略研究体系。
建议由规划职能部门、战略研究平台和专业研究机构、科技创新基地战略研究部门、研究所战略研究部门等构成战略研究体系，加强对规划制定、执行和动态调整的支撑。
战略研究的重点要把握我国经济社会发展的战略需求，把握世纪科技发展趋势与动态，加强科学前瞻和技术预见，开展国家创新体系各单元发展态势比较分析，研究发展战略与重大政策问题，为决策提供基础、依据和建议。
（三）健全规划的组织管理机制。
加强对战略规划工作的指导，建立规划执行情况分析制度、评估机制。
在规划实施过程中，定期开展规划实施情况评估，发现问题，分析原因，动态调整完善。
中公立科研机构在国家创新体系建设中的定位与作用，已经受到各国的广泛关注。
国公立科研机构作为国家科技体系的一部分，也不再是一个封闭的知识分子的领地，它的改革有赖于整个国家科技体制的改革和完善。
科研机构国有资产的基本特点表现为:
形成方式多样,以财政拨款方式形成的比重最大;
按非经营性资产管理,没有自我补偿机制,需要国家财政不断拨款来维持运转;
范围在不断调整,非经营性国有资产与经营性资产没有严格的界限划分;
资产种类不断增多,固定资产比重大,一般不小于50%;
独具特色的是有为职工提供社会福利的功能,一是为职工提供日常福利,如住房、医疗、养老;
二是通过开办实体和企业,为机关职工服务,为精简的职工提供就业机会;
家底不清,统计数据缺失,统计口径混乱;
组织结构为“二级法人”体系,法律关系复杂,产权界定困难;
管理机构、管理制度、管理方式、管理手段没有统一模式,呈多样化;
国有资产管理中无形资产转经营管理和科研仪器设备设施效能管理难度大。
因此,研究科研机构的国有资产管理可能最复杂性,最具挑战性,研究价值也最大。
科研机构国有资产管理的主要问题
长期以来,行政事业单位的国有资产沿袭“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用
的管理体制”,使得依靠财政资金积累下来的行政事业性国有资产分散在各个部门。
虽然名义上
是国家所有,但实际上各个单位行使着资产的所有权。
在人们的潜意识里就是部门的财产,不少
资产特别是单位闲置的房产、土地、铺面被“理所当然”地用作各个行政事业单位创收的“自留
地”,由此形成了“各自所有,各自为政”的利益分配格局。
由于分散管理和监管乏力,使作为
所有者的国家产权虚置、管理失控,造成国有资产配置失衡,浪费惊人,流失严重,使用效率低
下,远远没有发挥其应有的价值。
这充分暴露出现行管理体制、机制和方式各个方面的种种弊端
和不足,现状令人担忧,存在的问题十分突出。
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置与否与单位利益、个人利益都没有关系,大量资产不能及时处置。
根据《行政事业单位国有资
产处置管理办法》,处置单位价值原值在20万元以上的资产,都要单独报批,使得处置工作变得
非常烦琐,无法操作。
“非转经”后产权归属不清,出现了实际上的所有者管理“虚位”,无人对资产经营者监管,
无人向经营者追索投资收益和所有者权益。
经营性资产的价值补偿主要通过在营运中计提折旧来
实现,但大部分“非转经”固定资产因在营运中不提或少提折旧而出现严重的补偿不足。
由于“非
转经”后的资产都在预算管理之外,财务监督滞后,大都没有按照国家规定的成本开支范围和标准
执行。
尤其是收益分配中严重向个人倾斜,背离了“非转经”以弥补行政事业经费不足的初衷。
3.管理方式和管理手段落后
缺乏法律手段和经济手段,依靠行政命令,行政领导说了算,随意性很大;
资产购置不是根
据科学的预算,而是从部门和单位利益出发,尽量多地要钱要物;
资产购置方式不符合政府采购
的规定,财务管理不到位,缺少费用管理的思想,管理效率低;
缺乏资产使用效绩评价的手段,
没有建立起评价体系,管理失当的资产得不到及时的调换或处置;
资产信息化管理手段落后,管理还停留在手工或半手工的阶段,管理过程中的信息集中程度
不够,全面影响资产的利用效率,直接影响科研机构的运转效率。
实际上,现阶段我国以科研机构为代表的事业单位国有资产盘子过大,战线过长,“包罗万
象’,,分布不合理,根本原因在于国有资产管理目标错位。
科研、教育、文化、卫生、社会服务
等我国事业单位所处的领域,基本与国外非营利组织相同。
这些单位包括四类组织:
一是提供私
人产品、追求营利的部门,如应用性技术研究所、设计院、地方性文艺剧团等,这些单位实质上
就是企业;
二是提供准公共产品,不以盈利为目的,真正意义的非营利机构,尽管这些单位的业
务活动可能会获得收入,如各类协会、学会、体育文化场馆等;
三是提供纯公共产品的部门,如
太空探索、国家情报等机构、国家博物馆等;
四是提供纯公共产品且具有某些行政管理权力的部
门,这些单位实质上就是政府行政机构。
更为复杂的现实是,大多事业单位兼有两类甚至两类以
上的组织的性质。
也就是说,科研机构和其他事业单位的国有资产管理是以国有产权为基础,同
时具有政府、企业和非营利组织的多重目标。
一方面,大量与政府社会职能无关、应作为企业存在的经营性机构存在于事业单位之中,由
政府大量投资进行经营;
另一方面,一些本应承担社会公益职能、提供公共产品的事业单位,受
经费短缺和经营利益的驱动,开始追求经济利益。
这种状况,不仅造成政府财政负担过重,无力投资发展那些真正具有社会公益性的社会事业,
而且利用特殊的地位和条件,造成了经济与市场秩序的混乱;
造成对本身的公益目标的损害,甚
至以损害社会公益目标为手段获取自身经济利益。
必然造成国有资产管理的低效率,导致经济管
理混乱。
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能进行评估无法入账,形成产权证外资产;
房地产产权证的产权人登记比较混乱,各部门各单位
管理房地产收的房租、管理费等大量流失等等。
5.管理规章、办法滞后
国有资产的管理政策明显滞后于改革形势的发展,现有国有资产管理的法规、制度之间有的
相互矛盾,对市场经济条件下中央科研机构出现的变化和改革缺乏深层次的研究,行政管理手段
与市场调节机制之间尚未形成有机结合。
日常管理中存在的弊端,暴露了中央行政事业性国有资产管理体制中的诸多问题,这些问题
的根源在于体制机制。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立和科研机构机构及管理体制改革的
深入,现行的行政事业性国有资产管理体制和管理方式己难以适应,体制上机制上许多工作急需
理顺。
3.2.3科研机构国有资产管理方式方面的主要问题
1998年国务院机构改革后,例如,整个中央行政事业性国有财产的管理工作,由国管局财务
司国有资产管理处承担,显然力量有限。
大部分科研机构撤消了国有资产管理部门,职能划给了
财务管理部门,一般都没有专人负责。
往往由于人手不够,或者人员变动太频繁,使得部门、单
位内部资产管理工作缺少连续性和系统性。
1.管理机构及其职责设置缺乏规范性和科学性
目前科研机构国有资产实行分散管理体制,资产的购建预算掌握在各单位手中,资产实际占
用权、处置权等分别在各个占用单位,要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能;
具有国
有资产管理或监督管理职能的部门有国有资产管理部门、财务部门、物资管理部门和房地产管理
部门、纪检审计部门等,但职责划分不够规范。
2.管理制度不健全、缺乏可操作性
规范化的资产形成制度缺乏。
目前,国有资产管理的主要规章制度是《行政事业单位国有资
产管理办法》,主要针对存量资产的管理,对资产形成没有任何规定,资产形成主要依靠财务预
算、基建预算和固定资产的购置计划等几个相对独立的方面,新增资产渠道多头,来源复杂,无
法控制;
对存量资产又缺乏了解;
实际上,资产形成是“长官意志”的结果,而不是科学的资产预
算管理的结果。
资产的配备办法和配备标准制度有待完善。
目前,许多资产的配备办法和标准己不能适应时
代发展的需要,与现实脱节的现象十分严重;
一些资产没有及时地制定使用办法和配备标准;
还
有配备标准不科学或不被严格执行。
缺乏责任机制和监督机制。
由于缺乏资产使用责任制度,资产得不到及时地保养、检修、维
修,影响了使用效果和寿命。
需要进一步完善处置机制。
现有的处置办法机制缺乏灵活性,缺乏激励机制和约束机制,处
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来,重复建设不可避免,既造成了单位间办公条件和福利的苦乐不均,还造成了国有资产闲置浪
费。
3、“非转经”利益驱动,影响政府的社会经济管理职能的发挥
市场经济条件下,部门单位为了多给职工发奖金、搞福利,总是将尽可能多的剩余国有资产
对外经营（曹艳杰,2004）,形成“非转经”收益,但由于“非转经”后产权归属不清,无人向
经营者追索投资收益和所有者权益,单位能直接从中得到利益。
这就使得单位争相办经营实体,
甚至把相当一部分精力用在如何创收上,这既违背了“非转经”以弥补科研机构经费不足的初衷,
也影响了政府社会管理职能的发挥。
4、经营效率低下
由于产权不清,管理制度不健全,监督乏力,使得行政性国有资产经营效率十分低下,收益
流失严重。
有的单位违反国家有关规定,擅自将单位资产作抵押担保;
有的单位缺乏市场经营意
识,盲目投资,管理不善;
有的单位擅自处置资产,改变国有资产使用性质;
还有的单位避开财
政监督,收入暗箱操作,不入账,私分国有资产收益。
3.2.2科研机构国有资产管理机制方面的主要问题
由于历史、体制、管理等诸多因素的影响,科研机构目前普遍尚未形成有效的国有资产管理
制度体系和管理机制,管理上存在着一些的漏洞和不足,突出表现在:
1.资产配置不当、资产闲置和资源浪费严重
由于缺
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