中国财政支农政策与体系的演变历程Word格式.docx
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一、国民经济恢复过渡期的财政支农政策（1949-1952年）
我国财政管理体制的形成与新中国成立一样，在经历了由革命战争年代的分散经营到1950年的高度集中，再由高度集中过渡到在中央统一领导下的统一分级管理。
新中国成立后，国家财政由战时财政过渡到建设财政，财政管理体制分设为中央、大区、省（市、自治区）三级财政。
1953年后撤掉大区，增设县级财政。
尽管各级财政集中管理的形式、集中和分散的程度有所不同，但却始终是沿着“统一领导，分级管理”的方向前进的。
当时财政主要任务就是帮助各个部门恢复正常生产，首先满足人民生活的基本需要，为国民经济走上健康发展轨道创造条件，奠定基础。
由于国内战争刚刚结束，国家建设百废待兴，中央和地方财政十分困难，国家对农业的投人并不多，这期间，财政支农支出仅占财政总支出的4.36%，财政支出项目主要是满足机构正常运转所需的农林水气象部门事业费和用于农村的救济费，对农业生产领域没有资金投人，农业生产与农业增长主要依靠农户自身的投人来实现。
农户的投入源于建国初期在全国范围内进行的土地改革，土地改革不仅使得无地少地农民分到了土地和部分生产资料，也调动了广大农民的生产积极性，使国内农业生产得到迅速恢复。
这个时期财政支农政策目标和任务不明确，加之财力有限，因而财政支农体系也无从建立。
动了广大农民的生产积极性，使国内农业生产得到迅速恢复。
二、计划经济时期的财政支农政策（1953-1978年）
这个时期是我国由传统农业社会向工业社会迈进的起步阶段，经过国民经济的恢复和社会主义改造的完成，以及人民公社“一大二公”和农村集体所有制度确立几个重要时期。
据统计，1952年，我国人均GDP仅有119.4元（约50美元），农业占GDP比重为51%，第一产业就业比重已达83.5％。
这个时期，农业在国民经济总量中占有绝对的比重。
为了尽快摆脱“一穷二白”的落后局面，实现由农业国向工业国的转变，国家选择并实行了重工业优先和向城市倾斜的发展战略。
为实现这个战略，国家实行了高度集中的计划经济体制，财政则在高度集中的计划经济体制下，实行的是统收统支的财政管理体制，这种体制的最大优势可以动员一切力量，在短时期内筹集工业化所需大量资金。
在这种背景下，财政支农政策必然要服从服务于重工业优先发展国家战略的大局，由于当时国内经济社会发展落后，国家财政不仅对农业没有更多投人和支持，反而，要求农业为工业化提供积累和大量的资金支持。
此时，作为国民经济基础产业或者说主导产业的农业，既肩负着为社会提供农产品、满足对粮食的消费需求的重任，又肩负着为工业化体系建设积累筹集大量资金的重要职责。
因此，从上世纪50年代中期开始，国家对农业采取了“自力更生为主，国家支援为辅”的方针，在财政支农政策方面，国家采取了“多取、少予”的财政政策，体现在税收上主要是通过低价农产品汲取农业积累促进工业化加速发展，1958年国家出台了《农业税征收条例》，并开始对农产品实行统购统销制度，国家通过征收较重的农业税和工农业产品价格“剪刀差”的形式，将大量农业资源、资金和原料等集聚到工业和城市建设上，使工农业成品的贸易环境向着工业严重倾斜，最大限度地汲取农业资金来用于工业化建设。
据国内学者测算，这一时期农产品价格剪刀差使国家从农业中汲取的积累大约在6000亿元用于工业化建设。
1952-1997年，我国农民通过工农业产品价格“剪刀差”为工业化提供资本原始积累、为非农产业提供充裕廉价的劳动力和土地资源这三种方式为国家建设积累的资金高达17.3万亿元。
这期间国家在农业上取得的收人要远远大于财政对农业的支出。
尽管这一期间国家对农业也有一定的投人，财政安排了一部分资金支持人民公社改善农业生产条件，发展农业生产，但只是基于国内农业生产力水平较低，食品供给紧张，粮食短缺一直没有得到有效解决而采取的必要措施。
这个时期财政支农重点和主要目标，就是追求农产品数量，以解决吃饭和温饱问题。
由于财政收支渠道较少，支农的资金来源和投向单一，且财政支农基本建设投资严格按指令性计划管理，采取无偿拨款，建设单位无偿使用的方式，支农资金主要用于农田水利基本建设，改善农业生产条件，发展农业生产。
中央和地方财政支出主要用于农业基础设施建设和恢复农业生产，修建了不少大中型水利设施，除了正常机构运转所需经费外，用于农村教育、卫生、文化等农村社会事业支出很少，这也形成了这个时期财政支农体系。
不可否认，这一时期，国家利用体制所具有的政治动员力量，以“农业学大寨”等政治运动的形式，靠大量的农民义务工投人，来弥补财政对农业投人的不足。
虽然，这种在全国范围内进行大规模的兴修水利和农田基本建设工程，在一定程度上，对于促进农业增长、改善农业生产条件，提高粮食产量起到了促进作用。
但长期形成的农业农村的事务靠农村集体和农民自身投人的机制并没发生根本性改变，且有些做法通过各种制度被固化下来，长期以往就形成了国家与农民“多取、少予”的财政支农格局和体系。
尽管财政支农支出占财政总支出的总量和比例也逐年上升，但农业、农村资金流向工业和城市的政策并没有改变，农业增长依然还是依靠农村集体和农民自身投人来实现的，农业农村资金的过度流出，不仅大大削弱了农业自身发展的能力，而且导致我国农业基础设施建设、农业科研教育投人严重不足，农业发展长期处于落后的状态。
客观历史地看，在一定时期，实行重工业和城市优先发展战略是必要的，实践证明也是有效的，这也是世界上所有实现工业化国家所必经的发展道路。
但如果这种以工业和城市发展为导向的国家战略延续时间过长，就会导致本来就相对落后的农业生产的物质技术条件长期得不到相应的改善，从而导致农业发展滞后、社会两极分化、城乡和区域差距持续拉大等一系列新的社会矛盾和问题，并且使国家发展落人崩溃边缘。
事实上，建国30年我国工业化体系的确立与形成就是以牺牲农业和农民利益为代价、汲取农业剩余而取得的，农业为工业化提供的积累已经远超出自身承受能力，农业、农民为我国工业化做出了巨大贡献。
但由于我国户籍制度藩篱，阻碍了人口等要素的流动，工业化与城镇化没能同步进行，“重城轻乡、重工抑农”战略实施与“多取、少予”的财政支农反向政策的长期共同作用，形成当今中国的城乡差距和城乡二元结构。
三、改革开放初期的财政支农政策（1979-1993年）
长期实行的计划经济体制和重工业与城市优先发展战略，使得我国的国民经济结构处于严重的失衡状态，第一、第二、第三产业之间比例极不协调，工农之间、城乡之间严重失衡，国民收人分配结构极不合理，“重生产、轻生活”，片面追求“高积累、低消费”的模式，由于没有处理好工业与农业、城市与农村之间的关系，使得我国农业发展处于停滞不前的状态，粮食和农产品生产始终处于短缺状态，难以满足人口的日益增长和经济社会发展的需要。
加之，持久的大规模政治运动，使得整个国民经济处于崩溃边缘，国家经济社会发展形势倒逼国家进行改革开放。
党的十一届三中全会后，我国率先从农业农村拉开了改革开放的序幕。
为了增加农民收人，改变工农业产品交换不平等和国民收人分配不利于农业发展的状况，国家分配政策和财政支农政策也开始进行了重大调整，国家大幅度地提高了农产品收购价格，1979年国家大幅度地提高了18种主要农副产品的收购价格，提价幅度为21%,1980年再次提价7.1%，以后还多次调整了农产品收购价格。
特别是推行农产品“双轨制”的价格体系改革，使得农民出售的农产品因价格上升而增加的收人非常可观。
除粮食和油料等主要农产品价格由国家控制外，其余农产品的价格部分放开或全部放开，随行就市，这也使得过去对农业“多取、少予”政策发生了松动。
据统计，1993与1978年相比，农产品收购价格总指数上升了214.7%，年递增幅度为8.19%，相当于1953-1978年农产品收购价格平均增幅的3.17倍。
而在这一时期国家在提高农产品收购价格的同时，对城市居民销售的农产品价格变动较小，由此引起的价格倒挂差额由财政承担。
1978-1993年仅国家承担粮棉油价格补贴累计为2855亿元，平均每年为1903亿元。
在农村改革取得巨大成就的同时，国家把改革重心转向城市，以搞活国有企业为突破口的城市经济体制改革也随之展开，为调动地方加快经济发展的积极J性，国家采取了“放权让利”的政策，以利改税改革为突破口，这让“分灶吃饭”的财政包干体制替代过去实行财政高度集中的统收统支管理体制，财政支农政策和支出也相应进人了转折调整时期。
随着“划分收支，分级包干”财政体制的实行，国家财政在支援农村生产支出中，除特大抗旱防汛补助费和支援不发达地区资金外，全部下放到地方财政，列人地方包干基数，由地方管理使用。
中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助支出。
地方财政农业支出主要是支援农村人民公社支出、农业事业费等。
但随着国家向企业和地方放权让利的各项政策措施的陆续出台，财政包干体制的负面效应也随之产生，即中央财政收人占GDP的比重和全国财政收人的比重不断下降，中央财政日益困难，中央财政收人占GDP的比重由1978年的30.9％下降到1993年的14.7％。
且财政赤字规模不断扩大，1993年已达199亿元，使得国家财政始终处于紧运行状态。
有限的财政收人，不仅满足不了国企改革和城市其他改革成本支出，更难以满足农业对资金的需求。
加之，地方也把工作重心放在城市和国有企业改革上，对农业重视和支持力度不够，财政支农资金投人出现了整体下降，农业基本建设投资长时期出现锐减，1978-1980年农业基本建设投资额分别为51.14亿元、62.41亿元、48.59亿元，而1981-1989年连续9年从绝对值占基建总投资的比重都出现下降。
“五五”时期农业基建支出238.03亿元，平均每年47.6亿元；
“六五”时期下降为158.57亿元，平均每年31.7亿元；
“七五”时期也仅为247.67亿元，平均每年49.5亿元。
从而导致上世纪80年代中后期全国粮食生产和农业发展出现了停滞不前、徘徊下降、农业发展后劲不足的局面。
为改变这种状况，国家及时调整了财政支农政策，采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投人。
1．开辟财政支持农业的新资金渠道。
为拓宽财政支农的投资渠道和范围，国家开征了耕地占用税，以此设立农业发展基金，并实施了大规模的以土地治理为主要内容、以增加农产品产出为目标的农业综合开发。
重点通过山水林田路综合治理，进行大面积中低产田改造，确保主要农产品产量稳定增长。
1988-1993年中央对农业综合开发的累计投人达到78.1亿元，地方财政投人65.8亿元，改造中低产田14348万亩，开垦宜农荒地1823万亩，这对于提高全国农业和粮食的综合生产能力，缓解农产品供求矛盾，产生了积极作用。
2．实行农业生产资料补贴政策。
为支持农业生产，减轻农民负担，国家对化肥、农药、农用塑料薄膜、小农具、农机、柴油以及农业用电等农业生产资料按优惠价供应，致使这些产品的生产长期处于微利、保本或亏损状态，企业亏损由国家补贴，1978-1993年累计补贴额为607.3亿元。
3．继续对农民实行轻税政策。
为了调动农民的生产积极性，在农业税征收上坚持采取“稳定负担、增产不增税”的政策，把增产的好处留给农民。
1979-1982年期间还采取起征点办法；
1983年后又实行对贫困山区照顾等政策；
再加上其它各种灾情减免、社会减免，1978-1990年累计向农民减免税收46亿元。
农业税税负进一步降低，由1978年的4.4％降为1993年的2.4％。
4．建立了中央财政对地方财政支农工作的激励和约束机制。
随着财政体制的改革，逐步明确了中央财政和地方财政在农业农村方面的事权划分和支出重点，这一期间将农业基础设施建设的小型农田水利资金包干给地方，农村教育、卫生等支出责任也主要由地方财政承担。
与此同时，为了调动地方财政支农的积极性，中央财政的相关农业专款大多要求地方进行资金配套，这对于扩大地方财政对农业投人具有一定的刺激作用，同时也形成了“地方包干基数内支出＋中央专项拨款补助”体制。
5．改革财政支农资金管理使用分配办法。
为克服农业基本建设投资管理中不讲经济责任，缺乏提高投资效益的压力和动力的弊端，从1985年开始，规定凡由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改成建设银行贷款的办法，即“拨改贷”。
并对缺乏应有还款能力的财政支农项目，规定了相应的部分或全部豁免贷款本金和利息的办法。
其中财政支农项目占有较大比重，1986年国家又对规定豁免本息的建设项目不再实行财政投资贷款而恢复拨款。
1988年国家对投资管理体制进行了改革，用经济办法对投资进行管理，中央和各省分别成立农业、林业等六个国有专业公司，负责管理和经营本行业的中央投资的经营性项目，其中：
农业和林业投资公司投资涉及农业农村发展的许多领域，包括对农业、水利等一些涉及关系国民经济发展大局、投资大、建设周期长的基础设施项目。
尽管这个阶段我国农业发展出现了一些波动，但国家财政对农业支持方面，无论在资金投人的总量、渠道和结构，还是在政策内容、政策作用的方式，以及政策覆盖范围上，都比过去有较大增加。
特别是1993年全国人大颁布实施《农业法》为财政支农政策提供了法律保障，《农业法》第四十二条规定：
“国家逐年提高农业投人的总体水平，国家每年对农业总投人应高于国家财政经常性收人的增长和幅度”。
这为财政支农政策和制度建立提供了第一部法律依据。
据统计，1979-1993年，由国家财政预算直接安排用于农业的资金投人为289832亿元，平均每年192.22亿元，比1979年前29年的平均数44.1亿元增加了149.12亿元，增长了2.4倍。
国家财政支农政策的调整和对农业的投人，不仅极大地调动了广大农民群众的积极性、创造性，而且确保了国家粮食安全，促进我国农业和农村全面发展，为推进城市各项改革提供了保障。
1993与1978年比较，农业产值增长了114%,年均递增5.3%：
农民收人增长了246%，年均递增9.5%；
农村恩格尔系数由67.7％下降到58.1%,下降了9.6个百分点。
这个阶段虽是农民收人增长最快、城乡差距最小的阶段，但国家对农业采取的“多取、少予”的政策格局依然没有改变。
直到1994年分税制改革前，财政支持农村生产支出在预算管理上，实际上采取的是“地方包干基数内支出＋中央专项拨款补助”体制，构成了“分灶吃饭”的财政包干体制下的财政支农政策。
四、“分税制”改革时期的财政支农政策（1994-2003年）
这一时期，不仅是我国确立社会主义市场经济体制改革目标并付诸实施的重要历史阶段，也是实行“分税制”改革，调整中央与地方分配关系的关键时期。
按照党的十四大报告和十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中提出“建立社会主义市场经济体制”要求，1994年，国家实施了以分税制为核心，对财税体制进行了一系列的重大改革。
财政体制改革方向和任务，就是要建设以公共财政制度框架为主的现代财政体制，在财政预算管理与收支上逐步向公共财政的方向调整。
在此基础上，中央提出了将“三农”、教育、社保等公共服务领域支出作为今后财政支出的重点。
1994年实行的“分税制”改革，划分了中央与地方的事权和收支范围。
在上述改革大的环境和背景下，国家财政支农政策不仅进行了重大调整，而且财政支农支出规模和结构，以及支农资金管理机制和方式也发生了重大变化。
具体表现在：
1．财政支农资金进入快速增长时期
这个时期是国家财政支农资金增长最快的时期，一方面，国家通过发行特别建设国债，支持包括重要水利工程设施建设在内的农业基础设施建设。
国家加大了对生态建设的支持，大幅度地加大了对林业的投人，重点支持天保工程、退耕还林（草）工程、京津风沙源治理等林业重点工程建设，取得了较为显著的成效。
另一方面，在预算内增加对支援农村生产支出、农林水气象等部门事业费、财政扶贫支出、农业综合开发支出。
在增加财政对农业投人的同时，国家财政还相继设立了水利建设基金，粮食、棉花主要农产品风险基金。
1994年财政支农资金首次突破100亿元，达到107亿元，1994-1997年平均增长超过16％。
特别是1998年以来，为应对亚洲金融危机，国家开始实施积极的财政政策，财政支农资金总量较大幅度提高，农业基本建设投资出现了超常规增长，1998年为460亿元，比上年增长了1.89倍，1999-2002年分别为357亿元、414亿元、450亿元和423亿元。
整个“九五”时期，财政用于农业的支出达到5186.6亿元，是“八五”期间的3倍，是“五五”时期的8.4倍。
2000年财政对农业支出已超过2090亿元，占当年财政总支出的13％。
这对于加强农业基础地位，增强农业发展后劲，改善农民生产生活条件发挥了积极作用。
2．财政支农资金市场化取向开始显现
随着社会主义市场经济体制的建立和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、粮食安全和主要农产品有效供给、农业科技进步、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾、农村扶贫开发和生态建设等体现公共财政性质方面。
中央在加大对上述领域支持的同时，利用发行建设国债资金对农业进行投人。
1988-2002年累计发行长期建设国债6600亿元，其中安排1860亿元，用于改善农村生产生活条件，包括：
节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等（农村“六小工程”）。
不仅如此，国债用于西部大开发、教育、卫生、生态等方面的投人，也有一定比重直接或间接用于“三农”方面。
上述资金投向的调整，不仅改善和优化了政府财政的支农结构，而且促进城乡社会经济的协调发展。
3．财政支农管理体制和机制发生积极变化
在财政支农改革方面，国家对财政支农支出管理体制也进行相应的改革，重点是规范预算的编制和支出的管理，针对过去财政预算管理重收人、轻支出、资金管理粗放、支农资金损失浪费严重、资金使用效率低等问题。
国家在财政扶贫领域和农业综合开发领域，引人了世行项目管理办法，如报账制、项目库制、专家评审制、绩效评估制度等，且效果十分明显。
从1999年开始，首次开始进行部门预算改革试点，然后又逐步扩展到所有部门及在全国普遍推开。
部门预算通过细化预算和建立将预算外、预算内并人一本账册的综合预算，通过对财政支农资金管理体制和机制的改革，提高了财政支农资金使用效率。
4．农村税费改革试点工作全面推开
20世纪90年代，既是我国社会主义市场经济发展起步阶段，也是农民税费负担增长最快、最重的时期。
在政府主导经济发展模式和以追求“GDP”为干部考核政绩观的引导，以及财税体制改革不完善、财权与事权不对应等诸多因素的作用下，导致农民负担在1998年前后达到了顶峰。
农民不仅向国家和集体缴纳包括农业税、农业特产税和屠宰税在内的各种税费等，也要按照土地承包合同缴纳的三提五统费，以及土地承包合同以外负担的各种摊派、集资等。
据统计：
1990-1998年，我国农民税费负担总额从469亿元增加到1399亿元，农民人均税费负担从55.8元增加到161元，分别翻了一番半。
但同一时期，农业各税占农民税费负担总额的比重均不超过35%，这反映出农村“三乱”问题之严重程度，“乱收费、乱摊派、乱罚款”已成为当时农民负担急剧膨胀的最主要因素。
不仅如此，这一时期国内的农业生产成本上升速度大大快于农产品价格的上涨速度，种粮效益出现整体下降，农民种粮收人抵不上成本支出，一些地方出现了弃耕撂荒的现象。
尽管中央三令五申，采取了多种措施，但农民负担过重的问题仍没有从根本上解决，各种名目的非税负担种类繁多，有增无减，各种费用增长远远高于农民收人增长速度，因税费征收和税费负担过重而引起干群冲突和伤亡事件不断发生，千群关系紧张的矛盾问题十分突出，农民因负担过重上访已成当时农村社会最突出的问题，严重影响农村基层政权和社会的稳定。
资料显示，2000年与1990年比较，农民承担的税费总额（不含“三乱”）由469亿元增加到1359亿元，其中：
农业“四税”由88亿元增加到465亿元，村级提留由216亿元增加到352亿元，乡统筹费由117亿元增加到268亿元，其它收费由48亿元增加到274亿元，农民人均承担的税费额由55.8元增加到168.4元。
“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，轰动一时。
农村税费负担过重而引发的农村社会各种矛盾和问题，引起中央对“三农”问题的高度关注。
针对这一现状。
2000年，中央决定在全国范围开展农村税费改革试点，为启动和推开农村税费改革试点工作，弥补基层财政因降低农业税而减少的财政收人，国家加大对农村税费改革的支持力度，中央通过财政转移支付，支持试点省进行农村税费改革，其中2000年为19.7亿元，2001年为99.35亿元，2002年为334.63亿元，这些资金的投人不仅减轻了农民负担，而且确保了农村税费改革的顺利推进和农村基层政权的平稳运转，稳定了农业、稳定了民心。
同时，农村税费改革使国家与农民的“取”、“予”分配关系发生了新的变化，在一定程度上促进了财政支农政策转变，“多予、少取、放活”的方针在财政支农政策层面上得到了体现。
尽管这十年国家财政支农资金投人的增长幅度较大，但也存在着较为明显的问题。
与我国农业的基础地位和发展要求相比，一是财政支农总量仍然是低水平的。
与发达国家平均水平的30%-50%、发展中国家的10%-20%仍有较大差距。
二是财政支农结构也不合理。
有3/4以上用于支持农业生产和农产品流通，而用到农村教育医疗卫生和社会福利领域的支出不到1/4。
有60%-70%用于行政人员的供养和行政开支，真正用到建设上的并不多。
扣除农林水气象部门事业费支出后，财政支援农业生产支出占财政支农支出的比重还不到40%，占财政总支出的比重仅为3%左右；
三是财政支农资金投人机制也尚未建立健全。
由于这个时期是经济体制转换的关键时期，以国企改革攻坚为代表的城市经济体制改革的全面铺开，国家的工作重心基本放在城市和市场化改革，“三农”问题又曾一度被忽视，受资源
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