中国政府透明度年度报告以政府网站信息公开为视角文档格式.docx
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政府信息公开目录的设置情况（满分20分）、政府信息公开指南的设置情况（满分15分）、依申请公开平台的运行情况（满分20分）、政府信息公开年度报告的形式和内容（满分15分）、房屋拆迁信息的公开情况（满分15分）、食品安全信息的公开情况（满分15分）。
在设计国务院部门的调研指标时，调研组将预算信息的公开作为验证的个案。
其调研指标包括5部分，总分100分，分别是政府信息公开目录的设置情况（满分20分）、政府信息公开指南的设置情况（满分20分）、依申请公开平台的运行情况（满分20分）、政府信息公开年度报告的形式和内容（满分20分）、预算信息的公开情况（满分20分）。
调研组自2010年10月22日至12月15日，对43个较大的市、59个国务院部门的政府网站进行了调研，其中电话咨询、邮件咨询、政府信息公开申请的提交均在11月10日前完成，并预留了多于法定回复时限的时间，等待各政府机关的答复。
调研中除了采取观察的方法对相关政府网站的栏目和信息进行浏览外，还对有关的信息链接、检索系统、政府信息公开申请平台、咨询电话、咨询邮件的有效性进行了实际验证。
为了慎重起见，凡是调查人员无法找到信息内容、无法打开网页的，均由其他调查人员共同再次进行确认，利用多个主要搜索引擎进行查找，采取更换电脑及上网方式、变更上网时间等方式进行验证。
在电话验证过程中，凡电话占线、无人接听的，均要求在同一天内间隔30分钟以上再次拨打，仍无法接通的，则在一周内另择工作时间进行再次验证。
二调研结果的总体情况
经过调研，国务院部门和地方政府在贯彻实施《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）、推进政府管理透明度方面所做的工作，有如下方面值得肯定。
1.政府网站已成为公开政府信息的重要渠道
与2009年的调研情况类似，无论是地方政府，还是国务院部门，均通过各自网站公开了大量的信息，对于满足公众的信息需求有重要作用。
2.政府信息公开制度的实施继续向前发展
绝大多数政府网站已经按照《条例》以及国务院有关规定，设置了政府信息公开目录、政府信息公开指南、信息公开的在线申请平台，按时公开了政府信息公开年度报告。
地方政府2010年推行公开的情况好于2009年。
3.比较重视公众获取信息的便利性和与公众的沟通互动
很多政府网站都设置了互动栏目、政府信息公开目录的检索栏目等，以方便公众快捷地获取信息，并重视利用电子政务平台与公众进行沟通。
4.政府信息公开工作人员的公开意识与业务熟练程度值得肯定
一些国务院部门和地方政府主管信息公开的工作人员对于调研组通过电话、电子邮件提出的咨询和申请，认真负责、主动、及时地作出解答与回应，并以和气的态度细致地讲解。
调研和测评结果显示，国务院部门总分排名前几位的依次是：
科学技术部、国家人口和计划生育委员会、国家林业局、农业部、交通运输部、商务部、中国气象局、国家安全生产监督管理总局（见表1，其中得分相同的按照汉字笔画排序）。
地方政府总分排名前几位的城市依次是：
宁波、福州、大连、青岛、珠海、贵阳、杭州、南京、无锡、成都、西安、厦门（见表2，其中得分相同的按照汉字笔画排序）。
需要指出的是，由于国务院部门和地方政府的测评指标板块以及权重设置不一致，且具体每个板块的细项指标设计不同，国务院部门与地方政府在总体得分与具体板块得分上并不具有可比性。
在调研过程中也发现了以下几个方面的问题。
表1国务院部门透明度观察总体测评结果（满分：
100分）
续表1
表2地方政府透明度观察总体测评结果（满分：
1.部分网站的运行状况不佳
部分国务院部门和地方政府的网站运行慢、不稳定、间歇性无法访问。
有的政府网站运行速度极慢，长时间无法打开网页。
有的政府网站运行不稳定，有时可以打开，有时则不能打开，甚至有个别网站出现过平时可以打开而周末打不开的现象。
特别是，个别国务院所属部门，如住房和城乡建设部的网站在长达2个月的调研时间内一直处于系统建设状态，无法获取相关信息。
应当说，网站运行的状况与各级政府建设电子政务的资金、人力投入是不成比例的。
这与通过推行电子政务打造“永不下班的政府”的目标相去甚远。
2.电子政务重复建设的问题不容忽视
有的地方政府，如大同、广州、长春市政府仍旧存在同时运行2个官方网站的情况，这些网站均为gov后缀，且均在更新。
另外，有的地方政府所属部门的网站也存在类似情况。
这既给公众获取信息带来不便，也造成了政府资源的浪费。
3.个别政府部门执行《条例》的情况不好
《条例》及国务院办公厅《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》（国办发〔2007〕54号）、国务院办公厅在2008年4月29日发布的《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发〔2008〕36号）已经对政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开年度报告等提出了明确要求，还强调要充分发挥政府网站公开政府信息的平台作用。
但是，时至调研结束，未依法编制和公开政府信息公开目录（以下简称“目录”）、未提供政府信息公开指南（以下简称“指南”）、未按时公开政府信息公开年度报告（以下简称“年度报告”）的情况依然存在。
个别地方政府提供的目录和指南仅仅涉及所属部门、下属区县，而不涉及本级政府。
根据《条例》，一级政府机关也是信息公开的主体，同样应当编制目录和指南，其信息公开义务不能因为所属部门和下属区县乃至公众企事业单位履行了信息公开义务而被免除。
调研组在根据指南提供的电话进行咨询时，仍有个别政府机关的工作人员以不熟悉情况、不分管工作为由进行推脱。
而且，有的地方政府和国务院部门未提供具备信息链接的目录，使公众难以直接便捷地获取主动公开的信息。
某些地方政府和国务院部门不提供在线提交政府信息公开申请的专门系统，只允许通过电子邮件提交或者当面提交，增加了公众获取公开信息的难度。
4.部分政府网站的政府信息公开流于形式，有的功能沦为摆设
绝大多数网站在主页上设置了“政务公开”或者“政府信息公开”的栏目，但部分网站栏目标识不醒目、栏目位置隐蔽，有的甚至被放置在网页的第二屏以下，不方便公众查找。
有不少网站上提供的信息多是关于领导活动的新闻类信息，涉及民众切身利益或者部门管理方面的信息比较少。
有的政府机关虽然有官方网站，网站运行也基本正常，且具备有关信息栏目的分类，但是，相关的栏目要么链接无法打开，要么打开后没有信息，或者提供的检索、在线申请等功能无法使用。
有的网站虽然有依申请公开方面的动态信息，但是，一年来的动态信息没有任何变化。
还有的网站信息编排混乱，在有关栏目中找不到相关信息，甚至有的政府信息只可以通过搜索引擎查找到，而且有些通过搜索引擎查找到的信息却隐藏在网站的其他栏目中。
在验证依申请公开时，有的政府机关设计的政府信息公开申请的在线提交系统不够人性化，有些在线填写的表格项目宽度不够、对电话号码的填写格式有特殊要求但未作明确说明或者不能明确向申请人提示哪些地方填写有误，容易造成申请人无法正常提交申请。
5.信息更新不及时
部分网站信息滞后，几个月甚至一两年前的信息还列在最新信息一栏中，网站部分栏目乃至整个网站基本处于休眠状态。
地方政府的拆迁主管部门的网站、食品安全监管部门的网站明显存在此类问题。
有些地方的食品安全信息网上的信息更新时间还停留在2007年或者2008年。
6.一些政府网站为公众获取信息增加了难度和成本
2009年调研时，调研组就已经发现极个别地方政府要求公众必须实名注册后方可申请获取信息。
2010年度，此类做法仍然大行其道，无论地方政府还是一些国务院部门的网站中均有此类要求。
政府机关提供在线申请平台的初衷本是方便公众申请，但有的政府机关核查申请人提供的身份证号码的真实性，有的政府机关要求申请人以特定格式在线上传身份证复印件，有的政府机关还要求申请人必须打印申请表亲笔签名再扫描后以照片格式作为附件发送申请，有的甚至要求上传证明其申请用途的文件，有的则要求申请人签署不滥用信息的保证。
要达到这些要求，申请人必须拥有打印机、扫描仪、数码相机等设备，并熟悉相应的信息处理技术，其成本与难度不亚于甚至远远高于当面申请，这背离了《条例》的本意。
7.一些地方政府实施政府信息公开制度存在一定波动
与2009年的调研结果相比较，地方政府存在四种情况：
第一种是一些地方政府连续2年都在总体上做得不错；
第二种是有的地方政府2009年测评结果不够理想，但2010年度在某些板块或者总体上有所改观，进步较为明显；
第三种是有的地方政府在政府网站建设和政府信息公开方面，连续2年均没有任何明显起色，调研组花费数倍于其他地方政府的时间和人力，均不能检索到需要查找的信息；
第四种则是有的地方政府总体测评结果或者部分板块的测评结果不如2009年理想，出现退步的情况。
这主要表现为其政府网站运行不稳定，有的栏目或者有关部门（如拆迁、食品安全监管部门）的网站运行不好，有的栏目或者网站改版后信息获取的便利性不如2009年，还有个别网站的相关栏目在调研时正处于改版过程中。
三政府信息公开目录的设置情况
沿袭2009年关于政府信息公开目录的考察项目，2010年度，调研组对地方政府官方网站本级政府、所属政府部门、下级政府机关、公用企事业单位的目录编制情况以及目录栏目、目录内容链接、目录检索功能的有效性和便利性进行了测评。
调研组参照地方政府的指标，对国务院部门的目录栏目、目录内容链接、目录检索功能的有效性与便利性进行了测评。
考虑到国办发〔2007〕54号文件明确要求“凡属于应当公开的必须按规定纳入公开目录”，2010年度的两套指标均增加了一项新的测评内容，即评价目录所包含信息的全面性，调研组选取网站主页中一些重要信息（如政府文件、公文等）确认是否包含于目录中（国务院部门与地方政府的测评结果分别见表3、表4）。
调研显示，地方政府官方网站提供市政府目录栏目、所属部门目录栏目、下级政府目录栏目、公用企事业单位目录栏目的分别有41家（占95.3%）、42家（占97.7%）、40家（93%）、31家（72.1%），均高于2009年调研情况（见图1）。
国务院部门中，有55家网站提供了目录栏目，所占比例为93.2%。
表3国务院部门“政府信息公开目录完善状况”测评结果（满分：
20分）
表4地方政府“政府信息公开目录完善状况”测评结果（满分：
图12009年与2010年地方政府网站设置政府信息公开目录栏目的情况
在地方政府网站中，调研组分别在本级政府目录、所属部门目录、下级政府目录、公用企事业单位目录随机选取10条、10条、9条、6条信息，对信息链接的有效性进行了验证。
还在卫生局、农业局、质量技术监督局、工商行政管理局、食品药品监督管理局5个负有食品安全监管职责的部门所提供的目录中随机选取2条信息链接进行了验证。
所属区县方面依旧随机选择3个区县，并分别随机选取3条信息链接进行了验证。
公用企事业单位则随机选择3家，分别随机选取2条信息链接进行了验证。
总体而言，地方政府本级政府目录的有效性略高于2009年，下级政府目录的有效性与2009年持平，但所属部门及公用企事业单位目录的有效性略差于2009年（见图2）。
图22009年与2010年地方政府政府信息公开目录链接全部有效的情况
在国务院部门中，调研组随机对其目录选取10条链接进行了验证。
验证结果见图3。
其中，4～6条链接有效的部门数为0。
图32010年国务院部门政府信息公开目录链接的有效性
2010年调研中，有17家地方政府网站在目录中同时按照体裁、主题、对象、机构等方式提供了多种归类，方便不同需求的公众查阅信息，而2009年则仅有3家。
国务院部门中，提供该种归类的共有20家。
在政府信息公开目录的检索功能方面，地方政府网站2010年检索功能的情况差于2009年。
2010年有23家网站提供了简单检索功能，但只有18家网站的检索功能有效；
而2009年有21家网站提供该功能，且均能有效检索。
2010年，能够按照标题关键词、正文关键词、发文单位、文号等提供多种检索功能的有15家，其中有10家可以有效使用该功能；
2009年则有18家有效提供该功能。
2010年，提供组合检索功能的网站有12家，可有效检索的为9家；
2009年则分别为13家和12家。
国务院部门检索功能的情况明显好于地方政府（见图4）。
在国务院部门中，提供简单检索功能的有36家，有32家可以有效检索；
提供多种检索功能的有28家，其中全部检索方式均有效的有24家；
提供组合检索功能的有30家，能够有效使用的为26家。
图42010年国务院部门与地方政府目录检索功能对比示意图
在调研政府网站主页的信息是否包含于目录中时，调研组发现，国务院部门明显差于地方政府。
在目录中随机检索网站主页的主要信息，有20家地方政府的网站未能查到主页中的某些政府文件方面的信息，占全部被调研地方政府网站的46.5%。
有42家国务院部门的网站存在上述问题，占全部被调研国务院部门网站的71.2%。
总的来说，无论是地方政府，还是国务院部门，都在目录的设置方面存在一些问题。
首先，目录设置不健全。
一些网站没有依照《条例》及有关文件要求公开本机关目录，更没有设置有关栏目。
有的网站虽然提供了目录，但没有配备链接，公众无法通过链接直接获取相关信息。
有的网址仅仅提供全网的检索功能，而不提供针对目录的检索功能，公众无法针对目录内容进行有效检索。
其次，目录不全面。
个别地方政府的网站不提供本级政府的目录。
相当一部分网站的目录仅仅包含了该部门的部分信息，公众不能通过目录最大限度地检索到该部门的所有信息，还需要去检索该网站的其他栏目，加大了公众检索的难度。
此外，部分地方政府的下属部门、所属区县或者公用企事业单位无链接的情况依然比较突出。
再次，目录不稳定。
一些网站仍然存在目录中的链接无效或者链接所指向的内容与链接标题不相符合的情况。
最后，目录所提供的一些功能无效。
这主要体现在检索功能上，有的网站虽然提供了简单检索和组合检索功能，但是完全无法进行信息检索，相关功能成为摆设。
四政府信息公开指南的设置情况
2010年，调研组继续就政府信息公开指南的有效性进行了调研，主要考察是否提供指南文本，是否说明主动公开形式、依申请公开提出条件和办理流程、政府信息公开监督机构的有关信息和监督救济方式，并就指南所提供的政府信息公开工作机构的电话和电子邮件进行了验证（国务院部门和地方政府的测评结果分别参见表5、表6）。
需要说明的是，2010年调研的尺度略严格于2009年，比如，凡指南中没有列明但在其他地方提供政府信息公开工作机构或者申请受理机构的联系电话的，本年度均视作指南未提供联系电话。
调研组考察了国务院部门和地方政府网站所提供的指南全文。
其中，地方政府网站提供指南全文或者利用搜索引擎等可以获取指南全文的有39家网站（在43家网站中占90.7%），比2009年的31家有所上升。
国务院部门中，提供指南全文或者利用搜索引擎等可以获取指南全文的有53家网站（在59家网站中占89.8%）。
表5国务院部门“政府信息公开指南的有效性”测评结果（满分：
表6地方政府“政府信息公开指南的有效性”测评结果（满分：
15分）
2010年调研中，列明了政府信息公开工作机构或者申请受理机构的地址的，地方政府有28家网站（2009年为30家），国务院部门有51家；
国务院部门中仅有2家提供了本单位方位示意图或者行车路线等，而地方政府都未提供上述信息；
详细说明了工作时间的，地方政府有23家（与2009年持平），国务院部门有47家。
2010年调研中，有36家地方政府网站在指南中提供了政府信息公开工作机构或者申请受理机构的联系电话（在43个城市中占83.7%），2009年仅有29家。
国务院部门中，有46家部门网站在指南中列明了上述联系电话（在59家部门中占78%）。
从2010年对指南提供的电话进行验证的情况看，地方政府的情况略好于2009年，接听电话的工作人员多数能够热情、详细地解答咨询，但国务院部门的一些电话长时间无人接听、有的工作人员态度傲慢。
为了保证验证的客观性，调研组以普通公众身份，在周一至周五上午9时至11时30分以及下午2时至4时30分的时间段内，对国务院部门和地方政府的工作机构进行了电话验证。
对国务院部门是请求告知如何获取该部门预算方面的信息以及申请公开信息的条件，对地方政府则是请求告知如何获取食品安全方面的信息及申请公开信息的条件。
验证主要关注电话号码是否有效、电话是否存在长期占线或者无人接听情况、接听电话人员是否分管政府信息公开业务、接听电话人员是否能够回答咨询。
考虑到一些国务院部门和地方分管政府信息公开工作的人员较少，为了确保电话验证的公正性，调研组对每个被验证的机构均给予1周的验证周期，一周内电话接通的不再验证，因占线或者无人接听未能接通的，则采取一周内最多拨打6次、每次间隔30分钟以上的验证方式。
在政府信息公开工作机构或者申请受理机构的电子邮件信息方面，2010年，27家地方政府网站在指南中提供了电子邮件地址，高于2009年的23家，在43家地方政府中占62.8%；
36家国务院部门在指南中提供了电子邮件地址，占全部被调研部门的61%，略低于地方政府。
为了考察电子邮件的有效性、邮件是否得到回复以及回复的时间，调研组向国务院部门咨询如何获取该部门预算方面的信息以及申请公开信息的条件，向地方政府咨询如何获取食品安全方面的信息及申请公开信息的条件。
对于主动公开的形式，2010年，有37家地方政府在其指南中作了说明（占被调研地方政府的86%），高于2009年的31家；
国务院部门中，有51家做了说明（占被调研国务院部门的86.4%）。
关于主动公开与依申请公开的关系，2009年调研时发现，有不少地方政府混淆了主动公开与依申请公开的关系，要求依申请公开只能适用于主动公开的信息之外的信息，这种状况在2010年调研中没有实质变化，而且，国务院部门也存在相同的问题，有的部门还提出“主动公开为主，依申请公开为有效补充”，对政府信息公开制度的认识存在根本性错误。
2010年，有35家地方政府对依申请公开的流程作了说明（占全部被调研地方政府的81.4%），略高于2009年的33家，但是仅有9家同时在指南中附加了流程图（占20.9%），另有8家在依申请公开部分提供了流程图（占18.6%），2009年在指南或者依申请公开部分提供流程图的有20家。
2010年与2009年存在一定差别的主要原因是，2009年统计尺度较宽，并不要求必须在指南中提供流程图，同时，2010年调研时，一些网站在指南中提供的流程图链接无法打开。
国务院部门中，有42家提供了流程的文字说明（占全部被调研国务院部门的71.2%），但指南内提供流程图的仅3家，指南未提供而在依申请公开部分提供的仅为4家，分别占全部被调研国务院部门的5.1%和6.8%。
在监督机制方面，17家地方政府在指南中列明了政府信息公开监督机构的地址，2009年仅有4家提供。
与2009年调研结果相同，2010年仍旧没有地方政府提供监督机构的公交换乘方式或者方位示意图。
国务院部门中有18家提供了监督机构地址，同样没有提供公交换乘方式或者方位示意图。
地方政府中，有22家提供了监督机构的联系电话，6家提供了电子邮件地址，2009年则分别为20家和5家；
国务院部门中，有19家提供了监督机构的联系电话，9家提供了电子邮件地址。
关于救济方式，地方政府有27家进行了说明；
与2009年一致，国务院部门则仅有26家。
所有地方政府网站均未明确说明应向什么机构申请行政复议或者向哪一级法院提起行政诉讼；
国务院部门中，仅交通运输部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局在指南中明确了复议申请方式。
总的来说，指南部分存在如下问题。
第一，从指南编制情况看，有的政府机关对政府信息公开制度及指南制度的认识有欠缺。
有的地方政府不编制本级政府指南，而是以办公厅（办公室）的指南予以替代。
第二，指南编制不够细致。
有的机关所提供的指南流于形式，信息量不大，不能简明扼要地对政府信息公开制度及公开政府信息的流程等作出准确说明。
比如，不能详细说明工作机构的地址、救济方式等。
值得指出的是，地方政府指南编制的细致程度好于国务院部门，但个别方面（如前述政府信息公开救济方式）国务院部门好于地方政府。
第三，指南的更新情况不够理想。
从调研情况看，2009年出现所列电话号码为空号的几个地方政府已经更新了电话号码，且电话能够打通，说明一些政府机关对指南进行了更新。
但是，总体而言，大部分政府机关的指南处于休眠状态。
很多指南都是2008年编制上传至网站的，2年间未进行修改更新，尤其是有的主管机构电话号码、电子邮件地址变更后，没有及时对指南文字进行修改，甚至有的网站由于网站维护等原因存在指南无法获取、无法打开等问题。
可以说，上述问题基本都是2009年调研时就已发现了的，但改进的情况不够理想。
五依申请公开平台的运行情况
对于依申请公开平台的运行情况，调研组依旧对是否在网站上提供依申请公开栏目，是否提供申请表格，是否提供信息公开申请在线提交系统（以下简称“在线提交系统”）及其运行情况，在线提交系统执行《条例》规定的情况（如是否过度收集信息、是否要求申请人说明申请信息的用途或者附加其他限制），申请进度、结果的查询功能进行了调查。
此外，还对政府机关回复申请的时限及回复内容进行了测评。
从调研结果看，地方政府依申请公开平台，尤其是在线提交系统的建设好于国务院部门，大部分地方政府网站支持公众直接通过网络平台发送申请，而大部分国务院部门还限于通过电子邮件提交，有的甚至只允许采用邮寄或者当面提交的方式提出申请（国务院部门和地方政府的测评结果分别参见表7、表8）。
有40家地方政府网站设置了依申请公开栏目，占全部地方政府被调研网站的93%，与2009年相同。
2009年，上述40家网站中有
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