武当之道 中国第一个旅游经济特区发展模式研究Word文档下载推荐.docx

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除美丽壮观的自然人文景观不断冲击着我们的视野和心灵之外，景区（包括我们下榻的宾馆）井然的秩序、清洁的环境、贴心的服务，工作人员务实高效的态度更给我们带来深深的震撼。

它不仅使我们进一步理解了这次考察的价值，更为有意义的，它还使我们开始思考一系列对武当山未来发展至关重要的、对中国文化遗产管理和景区开发具有普遍意义的问题。

当然，这次考察的最大收获还是对武当山管理体制的认识。

武当山现行的管理体制，就其系统性、可操作性、创新性、有效性而言，在我国景区中有其独到特点，甚至将其视为榜首亦不为过。

因此，对这样一种全新模式的梳理，既可以填补学术空白，为更好的理解“政府在旅游资源保护、开发和社会调控中的作用”提供一个有力的分析工具，又能引导实践，为今后景区管理体制的改革提供可资借鉴的方向，从政府高端发力的高度进行一场助推我国旅游产业与社会经济迅速腾飞的理念创新。

由于该模式最大的贡献是用武当山旅游经济特区这样一个强力组织统领整个区域的所有事务，破解了传统景区发展管理模式的制约性瓶颈因素，吻合了社会经济发展规律，故本报告将其称为“武当之道”，以区别于黄山模式、焦作现象、泰宁路径等固有提法，并从武当山道教圣地的文化脉络出发，继承和发扬中国道家思想的哲学精华。

武当之道不仅是今天的总结，也将是明天提升的序曲，这需要更大范围、更广领域、更深层次的大胆改革，锐意创新！

一、分析框架：

制度创新理论的视角

任何理论都有其适用范围。

作为新制度经济学重要组成部分的制度创新理论也不例外。

如果要运用制度创新理论来研究我国旅游管理体制的变化，必须回答的一个问题是：

制度创新理论是不是一个恰当的理论视角？

回答是肯定的。

新制度经济学是用主流经济学的方法来分析制度的一门经济学。

迄今为止，新制度经济学的发展初具规模，已形成交易费用经济学、产权经济学、委托—代理理论、公共选择理论、新经济史学等几个支流。

制度经济学家在研究方法上带有具体化的特点，他们着重研究微观经济制度，并更多地从现象上和形式上进行分析。

所以其理论核心总是围绕着制度的内涵和构成、制度变迁和创新、产权制度和国家理论这些具体的制度范畴。

在制度的内涵与构成分析上，使用“制度安排”将制度内涵具体化，认为制度安排是约束特定经济行为和关系的一整套行为规则。

在制度变迁的研究中，具体涉及制度变迁的成本与收益分析。

在产权制度的研究中，以具体的产权制度为典型、分析了产权制度的起源和功能以及产权制度的演进。

在产权制度的激励问题研究中，从具体的经济目标出发，去研究如何制定具体的制度和规则以保证行为主体进行创新活动。

制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容。

制度变迁理论的代表人物是诺斯，他强调，技术的革新固然为经济增长注入了活力，但人们如果没有制度创新和制度变迁的冲动，并通过一系列制度（包括产权制度、法律制度等）构建把技术创新的成果巩固下来，那么人类社会长期经济增长和社会发展是不可设想的。

换句话说，在决定一个国家经济增长和社会发展方面，制度具有决定性的作用。

V.W.担坦在《诱致性制度变迁理论》一文中认为：

制度变迁包含三层涵义：

一种是特定组织的行为的变化；

这一组织与其环境之间相互关系的变化；

在这一组织的环境中支配行为与相互关系的规划的变化。

制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。

所以，制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。

产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。

制度变迁理论涉及制度变迁的原因或制度的起源问题、制度变迁的动力、制度变迁的过程、制度变迁的形式、制度移植、路径依赖等等。

制度创新是制度变迁的前提，制度创新是创造性的破坏，即实现旧制度的瓦解，并建立起新制度的安排，制度创新的任务就是设计并锁定制度变迁的目标模式。

诺斯（1990）认为，制度是一种社会的游戏规则，规范地说，它们是为决定人们之间的关系而认为设定的一些制度规范。

L·

戴维斯和D·

诺斯认为，制度创新需要有一个相当长的时间过程。

因为制度创新存在着一定的时滞问题。

造成这种时滞的原因是：

制度上的创新是一个复杂而艰难的过程，因而需要一定的时间来产生；

新旧制度的替换需要有一个磨合和适应的过程；

一种新制度的出现要受现存法律规定的活动范围的制约。

如果现存法律不容许某种新制度的出现，就只有等修改法律制度之后才能实行制度变革。

影响制度创新的因素有：

产权机制、动力机制、治理机制和协调机制。

诺斯进一步把制度创新的全过程划分为五个阶段：

（1）形成“第一行动集团”阶段。

所谓“第一行动集团”是指那些能预见到潜在市场经济利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。

他们是制度创新的决策者、首创者和推动人，他们中至少有一个成员是J?

熊彼特所说的那种敢于冒风险的，有锐敏观察力和组织能力的从事全新的“企业家”。

（2）“第一行动集团”提出制度创新方案的阶段。

先提出制度创新方案，再进入下一阶段的创新活动。

（3）“第一行动集团”对已提出的各种创新方案进行比较和选择的阶段。

方案的比较和选择，必须符合能获得最大利益之经济原则。

（4）形成“第二行动集团”阶段。

所谓“第二行动集团”是指在制度创新过程中帮助“第一行动集团”获得经济利益的组织和个人。

这个集团可以是政府机构，也可以是民间组织和个人。

（5）“第一行动集团”和“第二行动集团”协作努力，实施制度创新并将制度创新变成现实的阶段。

诺斯指出，担负制度创新活动职责的“第一行动集团”可以分为三种不同层次，因而在现实世界上有三种不同层次的制度创新，即由个人、团体、政府分别来担任“第一行动集团”的制度创新。

但不管是哪一层次上制度创新，其预期的制度创新收益都必须大于预期成本，否则，制度创新就缺乏经济利益动机，因而不可能实现制度创新。

至于在哪一层次上实现制度创新，则视哪一层次上可以得到的预期纯收益最大化来决定。

在有个人、团体和政府三种不同层次的制度创新推动者可供选择的条件下，一般而言，政府的制度创新是有较大优越性的。

因为某种制度创新，需要付出巨大的费用，或者获取潜在经济利益时遇到私人产权的阻碍，或者私人市场还不曾得到充分发展的情况下，往往个人或团体都难以承担“第一行动集团”的职责，这时由政府来进行制度创新则较为有利。

再者通过政府制度创新获得的潜在经济利益，将归全体社会成员共同所有，不归个别成员或集团成员所有。

当然，在政府推行制度创新的情况下，社会个别成员的自由意志有可能受到抑制，自由思想受到限制。

因为在实行制度创新之前，并不需要取得全体社会成员的一致同意，不同意的成员又没有任意退出政府制度创新安排的权利，如果要退出，就可能付出巨大的个人代价——经济的、政治的个人成本。

诺斯认为，制度创新的过程乃是制度的失衡与制度的均衡的交替变化过程，即制度的动态变化与发展过程。

在制度均衡状态下，对现存制度的改革，不会给从事改革者带来更大的利益，因此，这时不会出现制度创新的动机和力量。

但是，如果外界条件发生变化，或市场规模扩大，或生产技术发展，或一定利益集团对自己的收入预期有了改变等等，而出现了获取新的潜在利益的机会时，可能再次出现新的制度创新，然后又达到制度均衡。

在制度学派经济学家看来，制度不断完善的过程，就是这样一种周而复始的从制度的非均衡到制度均衡的动态变化与发展过程。

而制度创新是就从一个博弈均衡走向另一个博弈均衡的变化，制度变迁或制度演化是制度漂移和制度创新的总和。

二、条块分割：

中国社会经济发展的两大障碍

（一）部门利益和地方保护主义

1、部门利益化和利益部门化

部门利益化，即政府部门在行政管理中不仅是一个行政主体，而且还以独立的经济利益主体的身份出现。

另外，作为部门利益化的结果，形成利益部门化的格局，也是部门利益的又一表现形式，而且利益部门化和部门利益化是相互联系、相互影响的系统。

政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。

本来，社会生活中之所以要有政府，是为了形成公共秩序和提供公共产品，但在我国现实的社会生活中，一些利益化严重的政府部门则开始成为导致社会经济秩序紊乱的因素。

当前行政机构运行的一个明显特征就是部门利益化。

部门作为利益主体出现，争取更大的权力，创造更多的供本部门享有的利益。

部门自身利益必须与具体的行政执法行为相分离，这是政府对社会实施有效管理的一条基本原理。

部门利益化主要是由于长期以来，我国行政的突出特点是，决策与执行不分、机构设置偏多、职权交叉重叠。

在具体行政过程中，凡是能巩固、谋取部门利益的，则积极“作为”，凡是与部门利益相抵触、难以谋取部门利益的，则消极“作为”甚至“不作为”。

这使得一些能维护、增进国家利益的重大决策，如《反垄断法》、燃油税、内外企业两税并轨、数字电视标准等迟迟难以出台，而一些对国家利益有消极影响的重大决策，如教育产业化、医疗市场化、行业垄断、外企“超国民待遇”以及很大一部分出口退税等迟迟难以取消或调整，行政执法重事前审批、轻事后监督管理的现象普遍存在，这也是矿难及金融案件频发的重要原因。

部门利益化的历史形成既有公务员自身的主观原因，也有现实机制的客观基础。

应该在强化对公务员教育的同时,完善我国的政治体制、法律体系、财政制度,加强对行政权力行使的监督力度,努力遏制部门利益化的不良倾向,实现“和谐行政”。

2、地方保护主义

所谓地方保护主义，就是地方政府利用其手中的行政权力，对本地企业和外地企业在经济上实行差别待遇，对地方的企业进行保护，或者是对其违法行为诸如制假、售假行为，或者违反环保规定如污等提供保护伞。

还如，对企业间的重组、合并进行行政干预，或者只许自己的企业去兼并别人的企业，而不让别人企业进来兼并自己的企业。

地方保护主义的表现形式有多种：

（A）一些地方政府发布地方性法规、文件，强令或变相强令本地企业只能销售、购买、使用本地产品，或只能接受本地企业提供的服务，禁止或限制外地产品入境和销售，（B）有的地方政府要求外地产品办理不同于其本地产品的审批手续，（C）有的地方政府对进入本地的产品采取歧视性政策，设关置卡，额外收费或实行不同的税费标准，（D）有的在技术、质量要求上采取与本地产品不同的标准，重复检验、认证；

（E）只给本地企业某些优惠和补贴，使外地企业与本地企业的竞争不处于同一起跑线上。

地方保护主义的成因主要如下几个：

第一，经济体制改革使地方政府具有了独立的利益；

第二，具有独立利益的地方政府具有追求财政收入最大化的动机；

第三，现有的政治体制下，中央政府和地方政府之间存在信息不对称；

第四，我国行政性经济使各地在产业结构上具有高度相似性。

3、部门利益和地方保护主义的危害：

组织结构失效的内在本质

部门利益化和利益部门化是在体制内部利益分割的一种竞争结局表述，说明了部门利益的本质不利于经济效率的提升，不利于资源的优化配置，不利于区域经济的协调发展。

同样地，地方保护主义也是经济发展道路上的重要障碍，为个人利益不顾他人利益，为地方利益不顾国家利益，为局部利益不顾整体利益都是地方保护主义的具体表现。

总之，部门利益和地方保护主义是中国现代行政体制的两个阻碍性因子，容易在制度设计的组织运行过程中，产生系列矛盾和利益冲突，形成经济社会发展的一个个“坎”，最终逐渐降低组织运行的效率和生命力，最坏的结果是彻底使得组织的运行瘫痪，失去继续存在的必要，也就是组织失效。

（二）条块分割在旅游管理体制中的表现

1、多头管理制肘

条块分割在旅游管理体重的一个重要表现是多头管理，也就是一个事情的管理权力界限不鸣曲，多个政府职能部门都能“插上一脚”，而且还有理有据，出于部门利益的考虑和权衡，不同的部门都形成了管理旅游景区的冲动，希望能在其中“分一杯羹”，这种权力的交叉和重叠现象，必然导致办事效率低下，手续繁杂、部门过多，相互制肘，管理不力。

2、利益争夺激烈

与“多头管理”相映成趣的另一个管理场景就是严重的利益纷争，这是权力冲突和叠加的恶果，不同的管理部门从不同角度和法理依据，分头占有国有文物资源、风景自然资源、国家土地资源等具有稀缺性和垄断性的资源，结果资源利益争夺激烈，形成小集团，损害体制的公益性和社会的公民性，严重危害了景区的可持续发展。

3、体制协调失效

旅游管理体制也是分层级的，有纵向分级和横向分级的区别，不同管理层级有不同的管理动机和权力配置，发挥的功能也不尽相同，管理作为的动机也不相同，特别是区域旅游管理过程中，旅游体制的协调扮演了重要角色，显得十分重要，但是在条块分割的体制背景下，在地方保护主义和利益部门化的作用下，体制协调必将走向非合作的反面。

（三）中国现行旅游管理体制的典型模式

国内景区管理模式比较表

典型模式

行政建制

经营体制

旅游管理方针

内部能力建设

黄山模式

隶属黄山市黄山区，黄山管委会主要领导由黄山市主要领导兼任

黄山旅游集团和黄山旅游发展有限公司与黄山管委会是一套人马，两块牌子

严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的方针，坚持“山上游，山下住”的管理方针

采取了一系列工程、技术、管理、行政等措施，强化自身建设能力

九华山模式

九华山管理委员会属于池州市政府派出机构，中共九华山风景区工作委员会属于池州市委的派出机关。

没有人大和政协，管委会和党委是一套班子，两块牌子

集团公司是管委会下面直属机构，由原来的国资委演化而来，股份公司是集团公司下面的一个二级公司，主要是集团公司控股

遵循“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的发展方针，山上常住人口逐渐减少，让景区的文化旅游功能更突出

采取了分区建设、功能整合、竞争联动的发展建设模式

泰山模式

泰山旅游管理委员会管理景区山上旅游相关业务，但是，同时泰山旅游管理委员会又隶属于泰安市泰山区旅游局，形成双头管理

泰山旅游管理会具体负责旅游管理、运营、服务等方面的工作

实现了对泰山森林、植被及旅游景点的24小时全方位监控,在景区资源监测、森林防火、游人安全管理方面进展很大，科学合理地保护管理好泰山

在极力保护核心景区的文化、自然遗产资源的同时，加强招商因子和配套项目建设的力度

武陵源模式

武陵源管理体制比较复杂，一方面涉及的利益主体比较多，另一方面，行政主导的方向不尽相同，但是均以旅游管理委员会为主，不设行政职能

武陵源的管理运营处于张家界、索溪峪、天子山三个景区“三足鼎立”的格局，张家界国家森林公园处于龙头地位

有利于武陵源的规划建设和管理是武陵源的管理方针

在规划、设计、建设等方面强调各方利益的均衡，加强内部协调工作力度

1、模式比较

中国旅游业发展的三十年也是景区管理体制改革和创新的三十年，在这个不断演变和发展的过程中，许多著名的景区和景点为武当之道的研究提供了有价值的参考范本，为此，课题组在上期刊登的“国内景区管理模式比较表”中，从行政建制、经营体制、旅游管理方针、内部能力建设等几个方面，对国内成功的案例进行理论梳理，简要总结出一些成功的做法和经验，以黄山模式、九华山模式、泰山模式、武陵源模式为例，进行横向比较研究，得出管理体制方面的结论。

2、分析结论

通过以上分析比较，课题组认为“武当之道”践行的“武当山旅游经济特区模式”，在很多地方和国内其他开发管理方式有很多类似的之处，不失为一种成功而有效的模式，是破解部门利益和地方保护主义的法宝。

三、由景区到旅游经济特区：

武当山管理体制的嬗变

武当山从上世纪80年代初开始，就致力于管理体制的探索，到现在已经历经七次大的变革，每次变革不管在形式上还是内容上都具有高度的前瞻性和引领性，值得我们细细品味和总结。

（一）几度分合：

局镇合一管理体制的曲折走向

武当山风景区开发建设始于1980年。

1980年7月成立“武当山风景区筹备处”，省委、省政府还专门成立了“武当山风景区建设领导小组”；

1982年4月成立“武当山风景管理处”，1984年12月“武当山风景管理处”和“武当山镇”合并为“武当山管理局（镇）”，实行局镇合一管理体制。

1986年12月，武当山管理局更名为“武当山风景管理局”，为县级机构，隶属原郧阳地委、行署领导；

1987年4月，局、镇分设，武当山风景区管理局仍为正县级机构，由“丹江口市代管”；

1993年12月，武当山风景区管理局与武当山镇又一次合并，成立“武当山风景区管理局（镇）”，实行一套班子，两块牌子体制，由丹江口市代管。

纵观这上述体制改革历程，有以下现象可供评鉴：

第一，武当山管理体制的变迁是多种力量长期发展和博弈的一个过程，当武当山因旅游而成为一项重要财源时，行政建制便成为有关政府争夺武当山管辖权的通道，这种争夺既是变革的焦点，又是变革的阻力。

第二，创新性的构建了局镇合一的管理体制，较早地关注到了景区发展与当地社区的互动关系，但这种关注仍然停留在行政管辖层面，表现为局镇合一体制的形成、分解与再次重构。

第三，行政建制的约束使武当山在谋求自身发展的过程中始终处于被动服从的尴尬局面，而这正是武当山“守着金山讨饭吃”以及2003年遇真宫失火的内在原因。

（二）有名无实：

旅游经济特区新体制引发的成长阵痛

武当山保护与旅游经营均需要恰当的行政建制来支持。

1997年7月，武当山风景区管理局（镇）与省级武当山旅游经济开发区合并成为湖北武当山旅游经济特区，实行三块牌子，一套班子，即：

湖北省武当山旅游经济特区、湖北省武当山风景管理局、湖北省武当山旅游局，仍为正县级机构，由丹江口市代管。

这样，就出现了一个世界级风景名胜区却按乡、镇级政府职能模式和工作方式管理的局面。

“管景区的管不了景点，管建设的管不了规划，管山的管不了林，管庙的管不了人”，这曾是武当山管理面对的尴尬和困境。

这次体制改革，表面上扩大了武当山的管理权限，但由于没有理顺与丹江口市之间错综复杂的关系，使得景区发展仍然困难重重，旅游经济特区不但有名无实，条条块块的部门制约以及由此产生的行政摩擦时有发生，“特区不特、封闭不封，上下左右走不通”，造成丹江口市与武当山旅游经济特区之间的芥蒂和隔阂。

可以这样说，从80年代初到2003年的20多年中，因体制、交通、管理等因素的制约，武当山旅游经济发展举步维艰，其旅游发展状况与武当山所具有的品牌价值相差甚远，景区最好年份旅游人数仅20余万人，财政收入仅2000余万元，“守着金山讨饭吃”是当时武当山旅游业发展情况的真实写照。

（三）凤凰涅槃：

特区体制在烈火中新生

2003年1月，武当山遇真宫荷叶殿在一场大火中化成了一片废墟，引起了国内外的广泛关注，武当山的发展问题开始摆上省委、省政府的重要议事日程，体制改革首当其冲。

当年6月17日，省委、省政府在武当山召开建设发展现场办公会，决定在武当山设立真正意义的旅游经济特区，实施“主权不变、治权独立、事权下放”管理体制。

会议决定赋予武当山独立行使县一级政府职能，实行封闭管理，全面负责武当山风景区的保护、管理、开发、利用、规划和建设。

同时，十堰市委对武当山的领导班子予以改组和调换，将原来管理武当山的两个县级单位、一个科级单位进行整合，撤销武当山旅游经济特区党委，设立武当山旅游经济特区工委，为十堰市委的派出机构；

设立武当山旅游经济特区管委会，为十堰市政府的派出机构（正县级），与武当山风景管理局实行一个机构，两块牌子。

这一决策，使武当山实现了从山区小镇到旅游经济特区的历史性跨越。

为了研究的方便，本文将武当山旅游经济特区简称为武当山特区。

武当山管理体制变迁示意图

时任十堰市文体局局长的李发平走马上任管委会主任和工委书记。

面对新的管理体制，李发平并没有“新官上任三把火”，而是在没有裁减一人的情况下，顺利实现了管理体制的“软着陆”，同时也拉开了武当山新一轮发展的序幕。

可以毫不夸张的说，一场大火烧出了一个新体制，武当山在这场大火中如凤凰涅槃一样浴火重生。

武当山旅游经济发展

以此次会议为标志，武当山开始进入快速发展时期。

2008年旅游接待人数122万人次，旅游总收入5.6亿元，综合财政收入1.51亿元，较2002年分别增长321%、1120%、522%，2009年1-7月完成综合财政收入1.05亿元，同比增长25%；

接待旅游人数91万人次，旅游总收入3.7亿元，同比分别增长21%、71%（图2）。

武当山古建群全部被列为“全国重点文物保护单位”，武当武术、武当山宫观道乐、武当山庙会被列入“国家非物质文化遗产名录”。

武当山风景区被建设部授予“全国风景名胜区综合治理先进单位”，被中央文明办、建设部、国家旅游局授予“全国文明风景旅游区创建工作先进单位”、“国家级风景名胜区综合整治工作优秀单位”，被人事部、国家旅游局授予“全国旅游系统先进集体”，被国际旅游联合会评为“欧洲人最喜爱的中国十大景区”，被建设部评为“最受群众喜爱的中国十大风景名胜区”，被中国自驾车协会评为“首届中国自驾车旅游品牌十佳目的地”，被中国城市竞争力研究会评为“中国十大避暑名山”，在“中国最美旅游胜地排行榜”评选活动中评为中国最美的十大宗教名山之首。

尽管如此，特区政府并没有沾沾自喜，仍在孜孜不倦、高瞻远瞩、精益求精地推进更多大手笔、关系国计民生的建设项目，致力于武当山资源的保护和可持续发展、交通可进入性的提高和旅游产品的升级换代。

四、特区之特：

现有管理体制的建构与解读

武当山旅游经济特区的本质是一个“特”字，没有特殊的背景就无法诞生武当山旅游经济特区，没有特殊的体制创造不了武