心得体会治理现代化视角下的职业教育政策供给分析Word文档下载推荐.docx
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从教育治理的视角而言，我国职业教育政策供给方面存在政策边界模糊、政策主体职责不清、政策过程的科学性、民主性不足等问题。
（一）政策边界模糊
政策边界，指政策指涉的问题域。
即政府在职业教育发展中到底起什么作用？
哪些问题是政府的政策应该且能够解决的？
哪些问题应由市场、社会组织、学校解决？
要求政策既不缺位，也不越位。
但长期以来，政府对政策应该且能够解决的问题域不明晰，对职业教育问题大包大揽，政策边界无限放大，陷入“无限责任”政府、政策“万能论”误区。
受此影响：
1.市场在职业教育资源配置方面的作用没有得到重视
政府习惯对职业教育问题作计划性安排，排斥市场机制，不仅影响了资源配置效率，而且影响了教育公平。
如有些地方政府对技工学校、中等专业学校、职业高中采用不同的拨款方式，有的差额拨款、有的全额拨款，而不是引入市场机制，让各类学校适度竞争，不仅影响了资源配置效能，而且造成各类别学校间的不公平；
有些地方政府不顾学校、专业发展实际和趋势，基于学校（专业）已有发展水平配置资源，在各类项目申报方面向国家示范（重点）校、示范（重点）专业倾斜，而不是引入市场机制，让各学校（专业）适度竞争，导致有些“优秀”学校、“优秀”专业资源过于集中，而“薄弱”学校、“薄弱”专业进一步弱化，不仅影响了职业教育优质均衡发展，且不利于提高资源的使用效益（其实有些原本发展基础好的学校已不适应职业教育新一轮改革发展要求，有些服务于传统产业的优势专业已经不适应新的产业发展要求，而一些后发型的学校，与产业结构调整要求高度对接的新兴专业发展势头良好，但却缺乏资源投入）。
2.社会组织对职业教育的参与不足，既缺乏参与能力，也缺乏参与机制
一方面，社会组织发展滞后，尚未建立成熟的、有社会担当、能参与指导职业教育改革发展的社会组织体系。
如当前我国教育治理方面积极推进管、办、评分离改革，鼓励社会第三方开展教育质量监测与评估，但社会上真正有资质的、独立的第三方机构非常少，对推动职业教育质量持续改进的作用不突出。
另一方面，社会组织参与职业教育改革发展的机制不畅，独立性不足，对政策影响有限，尚未成为推动职业教育改革发展的重要力量。
3.学校的办学自主权不足，对政策的依赖性过大，办学积极性、自主性和创新性不足
学校组织人事权不足，机构设置、岗位设置、干部任免、人才引进、职称评定、职数核定、职工薪酬等方面自主裁量权非常有限甚至没有，导致人与事不匹配、人与岗不匹配、事与岗不匹配等问题；
学校经费使用与支配权不足，所有经费，不论是经常性经费、基本建设费、专项经费（如科研经费），还是学费、创收经费均需按政府规定的条条框框执行，导致结构性经费短缺问题严重，大量经费因不合理的规约难以支出，经费使用效率低下（有些地方甚至取消中职学校的财务部门，设立区域统一结算中心，学校任何经费的使用均须通过结算中心），而有些急需资金的项目或工作却没有经费；
学校人才培养自主权不足，从专业与课程设置，到招生、学籍管理（如有些地方设立统一的学籍管理系统，学生休学创业或开展工学交替的学徒制培养等，均需要履行非常复杂的手续才能在学籍系统进行变更）、学时安排、实习管理等各方面，学校的自主作为的空间非常有限。
显然，在缺乏人才引进与管理权、经费使用与支配权、人才培养自主权的情况下，职业院校不可能有办学活力和创造力。
（二）政策主体职责不清
政策主体是指政策制定或颁布的机构。
受条块分割的职业教育管理体制的影响，我国职业教育政策主体非常复杂。
纵向上，根据行政权限及政策的重要程度和所涉及的事项范围划分，政策主体包括中央政府及相关职能部委、省级政府及相关职能厅委、市级政府及相关职能局委、县级政府及相关部门；
横向上，根据业务范围、学校隶属关系划分，政策主体包括教育行政部门、人力资源和社会保障部门、其他业务部门（如卫生部门、财政部门）、具有行政职能的群体性组织（如工会、科协）等。
长期以来，各级各类政策主体在发展职业教育方面的职责边界不清、政策衔接不畅、政策间价值冲突等问题比较突出。
1.各级各类政策主体发展职业教育的职责不清，权限不明，政策边界不清晰
纵向上，虽然我国职业教育以地方管理为主，但管理权限不明，所谓“为主”主要体现在经费保障方面，中央政府尤其是教育行政部门对职业教育管得过多、过细，地方政府可调控的空间有限，受此影响，地方政府只能将政策的触角伸入更微观的领域，而这些领域有些原本应属于学校自主范围。
横向上，也是如此，同级政府，不同部门的职责不清，政策边界不明。
有些方面会受到多个部门的“重视”，政出多门，导致职业院校无所适从、疲于应付；
有些方面则成为政策的盲点，未能引起任何部门的关注。
2.各级各类政策主体出台的政策间缺乏有效衔接
受业务分割的影响，职业教育的不同业务由不同的行政部门负责，涉及“人”的事项（如职称、编制、人才引进与聘用、工资福利、继续教育等等）主要由人社部门负责；
涉及“钱”的事项（如拨款方式、资金使用）主要由财政部门负责，重大资金、重大改革事项由发改部门负责；
人才培养的具体事务（如招生与就业、师资队伍建设、专业与课程建设、教育质量监测与评估等）主要由教育部门负责，若涉及特殊领域（如卫生、国防、公安）则还要受相关部门的政策约束。
实践中，不同业务部门的政策之间缺乏有效衔接，财政政策、人事政策与职业教育发展要求不适应的问题非常突出。
3.各级各类政策主体出台的政策间存在价值冲突
政策始终是一个价值命题，其反映了政策主体的价值选择。
因政策主体过多，政出多门，政策间价值冲突问题比较普遍，影响了政策的有效性。
如国家政策提倡大力发展职业教育，把职业教育摆在突出位置，但一些地方政策却反其道而行之，将职业教育置于可有可无的地位，形式上重视，实质上不重视；
国家政策将职业教育视为一种不同于普通教育的类型，但各地政策却将职业教育视为一个低层次，在招生上先普通高中，后中职学校，先本科，后高职；
虽然国家要求普职比大体相当，但各地在资源投入上，不论是人力、物力投入还是财力投入均没有体现“大体相当”，对普通高中教育的投入和重视程度远高于职业教育；
在职业教育办学方向上，国家政策提倡“以就业为导向”，但各地政策始终允许“就业”与“升学”并存，甚至鼓励“升学”；
在现代职业教育体系构建上，国家政策鼓励普职融通，但各地的普通教育与职业教育依然“老死不相往来”。
（三）政策制定机制不足
近年来，随着我国教育治理现代化的推进，职业教育政策科学化、民主化程度有较大提升。
如国家层面和部分地方政府成立了教育决策咨询委员会，建立了重大教育政策专家咨询制度；
重要职业教育政策出台前的意见征求、信息公开已常态化、制度化。
但从政策制定主体、政策出台过程而言，政策的科学性、民主性仍需加强。
1.政策制定主体的专业性不足
目前，我国职业教育政策制定的主体主要包括教育行政人员、高校的教育理论工作者、专业教育机构的教育理论工作者三类。
这三类人都存在一定的专业局限性。
（1）教育行政人员虽然对政策意图、政策目标以及政策技术层面的问题（如政策颁布实施的流程、条件）比较熟悉，但缺乏充裕的时间开展调查研究，对教育实践了解不足，对政策的理性思考有限，行政思维过强，导致政策缺乏问题针对性、系统性。
（2）高校的教育理论工作者虽然具有较强的理论基础、视野比较开阔、研究实力强等优势，但受考核机制的影响，他们主要是学术取向的，承担高水平科研项目、发表高水平学术成果是其安身立命之本，更多是出于经济利益考虑才承接政府尤其是地方政府委托的政策研究项目，所以研究精力投入不足。
另外，政府为了增强政策的权威性，在选择项目专家时很看重“名气”，如此一来国内或当地能做职业教育政策研究的专家群体非常有限，有些研究人员同时承接了大量政策研究任务，但并没有精力开展深入研究，加之政策研究项目没有严格的质量评价、考核验收标准且研究时间要求比较短，所以有些研究人员会“应付”了事，把项目交给研究生负责，影响了政策质量。
（3）专业教育机构尤其是教育行政部门直属的教科研机构的教育理论工作者（如各地教育科学研究所或院）与教育行政部门的关系密切，对政策的意图、政策目标比较了解，对当地教育问题的把握比较准确，与教育决策者的沟通交流机制比较顺畅，但独立性不足，容易受行政的影响，且多以基础教育研究为重点，职业教育政策研究队伍的数量不足，高水平领军人才稀缺。
2.政策过程的科学性、民主性不足
当前教育政策出台一般包括六个环节：
问题研判（即针对教育中出现的问题，研讨出台相关政策的必要性和可能性）、政策研制（即组建政策研制团队开展政策方案研制，一些重要政策还会成立跨部门的工作领导小组或协调小组）、意见征求（根据政策重要性、保密性程度在一定范围内征求意见）、专家论证（一些重大政策会组织专家对政策方案的科学性、可行性等进行论证）、风险评估（一些重大政策出台前，还会组织专家或委托有资质的专门机构进行风险评估）、政策颁布（报有关部门和领导审批，并根据政策的重要性确定颁发的部门）。
从政策过程的环节来看，较好地体现了科学化、民主化要求，但当前一些政策环节做得并不到位，形式化倾向明显。
（1）问题研判时，参与主体的民主化程度不足。
对职业教育问题的精准把握是政策有效性的重要前提，在政策制定前必须充分吸纳各个层面的人员对问题进行研判，包括职业教育理论工作者、职业院校的实践工作者、行政人员，行业企业的专家、学生等。
但实践中，决策者有时过于信任行政判断。
有的政策问题，直接根据相关行政人员的主观判断确立；
有时则会组织小范围的研讨会（一般主要由相关行政人员和职业教育理论工作者参加），研讨会上有些行政人员会先入为主地将自己的观点抛出来，而理论工作者则围绕其规制好的框架进行讨论。
显然，这两种问题确立方式都缺乏科学性、民主性，影响了政策问题的精准把握。
（2）在政策研制阶段，既受到如上文所说的研制者专业局限性的影响，也深受行政意志的影响，有些政策方案更多的是行政意图的表述或诠释。
（3）在意见征求时，走过场的情况比较突出。
一项政策出台前虽然会面向有关单位、专家甚至进行社会征求意见，但不论是单位、专家还是社会人士，一般只关心与自己利益相关的内容，加之对政策背景、政策研制思路、政策目标等问题并不十分了解，因此，许多意见建议对完善政策文本的作用有限。
（4）专家论证、风险评估也存在形式化、走过场的问题。
论证专家、风险评估专家一般由教育行政部门或政策研制团队聘请，他们与决策者和研制者有着千丝万缕的利益关系，难以表达真实意见，做出的论证、评估意见缺乏独立性。
二、职业教育政策有效供给的策略分析
（一）厘清政策边界，正确处理政府、市场、社会和学校的关系
厘清政策边界是职业教育政策有效供给，做到不缺位也不越位的重要前提。
为此，须处理好政府、市场、社会和学校间的关系，明确各自的职责和作用。
1.做“有限责任”政府，发挥政府的主导作用
随着职业教育由要素驱动向创新驱动转变，政府大包大揽的政策取向已经难以奏效。
如在经费使用上管得过多过死，则不利于发挥经费的使用效益；
在人才培养细节上管得过多，则不利于发挥学校主动作为的积极性和创造性；
在办学资源配置上管得过多，则不利于发挥市场机制在资源配置中的重要作用，提高资源配置效率。
因此，在职业教育办学条件逐步得到改善、办学经费逐步得到保证、办学活动逐步规范的情况下，政府应简政放权，着重做好宏观调控（包括结构、布局、体系、办学方向等），并提供经费等条件保障，改变“控制”“制约”的政策取向，将那些能够且应该由市场、社会组织、学校解决的问题（包括具体的办学活动、人才培养活动、资源配置与使用）交给市场、社会组织、学校去解决。
2.发挥市场在职业教育发展方面，尤其是资源配置方面的重要作用
随着职业教育内外环境的变化，尤其是社会主义市场经济体制改革的不断深入，政府及其规制下的政策的局限性越来越明显，职业教育的某些方面、某些问题存在政府、政策失灵的现象。
因此，有必要发挥市场在职业教育发展，尤其是资源配置方面的重要作用。
中共十八大报告提出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须尊重市场规律，更好发挥政府作用”。
十八届三中全会再次强调，“要让市场在资源配置中起决定作用，更好地发挥政府的作用”。
经济学家吴敬琏提出，“提高供给质量，提高效率，靠市场，不靠政府”[5]（P5）。
随着供给侧改革的推进，政府和市场已成为现代经济健康运行的重要组成部分，两者都不能越位、缺位，而应发挥其各自应有的作用[6]（P2-3）。
对于与经济社会联系最密切的一种教育类型——职业教育而言，也是如此。
因为受有限理性的影响，政府及其代理人掌握的信息是有限的，其处理信息的能力也是有限的，因此，规制下的政策必然具有一定的局限性。
如在校企合作、集团化办学、混合所有制等方面，虽然从教育部到地方教育行政部门出台了不少相关政策，但在这些方面的改革探索并没有取得应有的成效：
虽然职业院校都积极寻求与企业的合作，但校企合作的长效机制仍未建立；
虽然全国各地成立了众多职业教育集团，但运行良好、效果明显的集团并不多见；
虽然国家及有些地方政策鼓励探索混合所有制办学，但这方面的成功案例凤毛麟角。
事实上，不论是校企合作、集团化办学还是混合所有制，都是利益主体间的“合作”，这种“合作”是建立在利益交换基础上的，是一种“交易”。
根据新制度经济学理论，“交易”双方都有利益最大化动机，当“交易”成本大于利益所得，“交易”则难以发生，合作亦难以发生，若“交易”成本小于利益所得，“交易”则较易发生，进而合作亦能发生并可能持续深入开展。
3.重视社会组织建设，发挥社会组织的独特作用
2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》指出，社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量，改革社会组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制，有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理。
可见，“社会组织”对于推进社会治理现代化非常重要。
同样，在推进职业教育治理现代化方面，社会组织具有极其重要的作用。
当前，教育领域正在开展的管、办、评分离，放、管、服改革的一项重要内容就是转变政府职能，建立行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织，依法参与和监督教育公共治理的新格局。
对于与经济社会联系非常密切的职业教育而言，社会组织的参与、指导尤其重要，其作用是政府难以替代的。
如在人才培养方面，行业协会的指导和参与是职业院校能否培养出高素质技术技能人才的关键，专业教学标准、课程标准的制定与实施，实训基地建设、双师型教师培养、学生实习实训等几乎每个人才培养环节都离不开行业协会的指导和参与。
当然，在这方面应认识到社会组织发展不成熟的社会现实。
虽然鼓励支持社会组织参与职业教育改革发展是必然趋势，也是职业教育治理现代化的重要方面，但应该认识到我国社会组织发展不成熟，专业的教育服务机构不健全，社会组织参与指导职业教育发展的能力薄弱的社会现实。
因此，政府在转变职能、简政放权，赋予社会组织更多责权的过程中，应把握节奏，避免操之过急。
即在政策边界上，要逐步将属于社会组织的职责交其处理，改变过去政府大包大揽的做法，同时确保社会组织有能力承接政府赋予的职责和权力。
如果社会组织短期内不能承接政府赋予的职责和权力，则不应过早下放，否则对职业教育的发展可能会产生负面影响。
与此同时，应加强社会组织的建设，加强社会组织的管理和监督，提升社会组织参与职业教育发展的能力。
4.扩大学校的办学自主权，激发办学活力
扩大学校办学自主权一直是我国教育改革的重要议题，但学校办学自主权不足的问题，始终没能得到改善甚至有不断弱化的趋势，成为制约教育发展的重要因素。
学校的行政依附性、政策的依赖性越来越强，教育发展中的问题往往都有赖政府解决，有赖政策支持。
政府通过强制性的行政手段，通过资源要素的大力投入，推行了一系列以资源要素分配为主的政策措施，在很大程度上促进了职业教育的快速发展。
但职业教育发展的内生性不足、学校办学活力不足，创新性不足。
在职业教育由要素驱动转向创新驱动发展的新阶段，应按照管、办、评分离、放、管、服改革的要求，扩大学校在岗位设置、人才招聘、干部任用、职称评审、经费使用、专业和课程设置等方面的权限，充分发挥学校的内生性作用，激发学校的办学活力和创造性。
（二）明晰政策主体责任，做好政策间的有效衔接
明确复杂多样、纵横交错的职业教育政策主体的责任，确保政策间有效衔接是提高政策有效性的重要方面。
为此，必须树立专业思维，赋予教育行政部门更大的统筹权；
重心下移，赋予地方政府更大的自主权；
重视政策间的有效衔接，提高政策的价值认同和合法性基础。
1.赋予教育行政部门更大的统筹权，处理好“人”“财”“事”的关系
当前，我国教育体制的一大特点是“人”“财”“事”管理权限分割。
受此影响，一方面，教育行政部门的政策缺乏相应的财政、人事保障，影响了政策的力度和效果；
另一方面，三方面的政策不匹配，如财政政策对教育事务的特殊性缺乏考虑，影响了财政资源配置和使用效益；
人事政策与教育事业发展要求不适应（如编制政策、人才引进政策、收入分配政策），影响甚至阻碍了教育事业的发展。
因此，须进一步改革教育体制，以专业思维、专业意识、专业能力推进教育事业发展，将涉及教育的事务，包括人事、财务均交给教育部门统筹管理，人事部门、财政部门仅提供相应的服务，具体的教育人事制度、教育财政制度由教育部门在国家相关法律法规框架下，根据教育发展规律和发展要求制定。
另外，统筹协调各教育行政部门与各主办方、特殊行业管理部门的关系，将涉及教育的事务完全交由教育部门负责，主办方提供相应的经费保障，特殊行业（如卫生）则发挥专家指导作用，使特殊行业的人才培养符合该行业的资质要求。
2.管理重心下移，赋予地方政府更大的自主权
在职业教育发展初级阶段，教育部管得多些、细些有利于促进职业教育规范发展，保证基本的办学质量，但随着经济社会的发展，各地经济发展水平、职业教育需求的差异越来越大。
在此背景下，如果教育部管得过多、过细，就会阻碍职业教育的多样特色发展，使职业教育难以适应地方经济社会发展的多样化需求。
因此，做好政策的有效供给，应改革教育管理体制，加大简政放权的力度，管理重心下移，将更多职业教育事务交由属地负责，落实属地管理，使政策更好地切合地方实际，增强政策的针对性、适应性，促进职业教育多样特色发展。
3.加大职业教育统筹力度，做好各级各类政策的衔接，减少甚至避免价值冲突
一是职业教育具有“跨界性”，涉及的领域和范畴较多。
如当前职业教育改革面临的绩效工资问题，教师队伍建设面临编制不足、人才引进政策瓶颈问题，校企合作面临行业企业积极性不足的问题，职业教育毕业证书与职业资格证书、技能等级证书对接的问题。
这些问题均是“跨界”问题，需要跨部门协同，需要系统性政策来解决。
为此，需要成立跨部门的统筹协调机构，加强不同部门间的沟通、协调，避免政策不衔接、不配套甚至冲突的问题。
二是随着职业教育改革与发展的不断深入，面临的问题越来越复杂，需要提高政策的系统性，不能顾此失彼，“头痛医头、脚痛医脚”，应针对综合性、全局性问题，加强跨部门的综合性、系统性政策的研制。
三是重视政策的价值分析，尽量保证各级各类政策价值取向甚至是概念表述的一致性，从而提高政策的价值认同、合法性基础。
（三）推进新型教育智库建设，提高政策的科学化、民主化水平
党的十八大以来，推进中国特色新型智库建设成为国家的重要战略。
2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确指出，中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家软实力的重要组成部分。
新型教育智库是中国特色新型智库的重要组成部分，是教育决策科学化、民主化，教育治理现代化的重要推动力。
因此，要提高职业教育政策供给的有效性，必须强化新型教育智库建设，包括高校教育智库、专门的教育智库、民间教育智库等。
1.加强职业教育政策研究队伍建设，提高政策研究水平、决策服务能力
要提高职业教育政策的理性水平、科学水平，离不开一支政治立场坚定、富于创新精神的高水平职业教育政策研究队伍。
虽然近年来我国职业教育理论研究队伍不断壮大，研究水平显著提升，但职业教育政策研究队伍建设仍显滞后，难以适应职业教育改革发展要求，难以为职业教育科学决策提供支撑。
因此，在推进新型教育智库建设进程中，应加强教育政策尤其是职业教育政策研究队伍建设（因为相对于基础教育而言，职业教育政策研究队伍更加薄弱，其数量和水平与职业教育体量不匹配），提高政策研究水平，提升决策咨询与服务能力。
2.加强职业教育数据库建设，为科学决策提供“大数据”支持
基于证据是决策科学化的重要前提。
当前，我国已建立了高职院校人才培养工作状态数据采集平台，并积极推进中等职业学校人才培养工作数据平台建设。
除继续加强两个平台的建设之外，还应做好以下工作：
一是做好两个平台数据的挖掘工作，发挥其决策服务功能，为科学决策提供基础参数；
二是针对职业教育改革发展的重大问题做好长期的、持续的专门调查，建立专门数据库，为科学决策提供专门参数；
三是跟踪国际先进国家（地区）的职业教育改革发展趋势，建立比较数据库，为科学决策提供国际参数；
四是做好现行政策实施情况的评估，建立政策运行数据库，为科学决策提供政策参数；
五是建立技术技能人才需求与预测数据库，为科学决策提供市场参数。
通过不同数据库的建设，为职业教育决策提供不同的数据参数，从而增强政策的科学性。
3.完善职业教育决策机制，增强政策过程的科学性和民主性
正如前文所述，从职业教育政策制定主体到政策过程均存在一定的局限性，影响了政策的科学性、民主性。
为此，一是学习国际先进智库的经验，建立“旋转门”机制，职业教育决策者与理论工作者之间自由流动，发挥各自的优势，弥补各自的短板；
二是建立政策研制的民主参与机制，在政策研制前组织多方参与的研讨，做好政策前的调研，精准把握政策问题，确立政策目标；
三是建立职业教育政策研制的招投标制度，通过竞争的方式确立研究团队，甚至可允许同时有若干个中标团队，
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