总规层面三区四线的划定方法探讨可编辑文档格式.docx
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“三区四线”规划尺度较大,难以确定具体边界,无法切实有效发挥对城市建设的控制和
管理作用,应当予以取消。
但笔者认为,总规中的“三区四线”应该分两个层次来看,第
一层次为市域层面的“三区”规划,为宏观层面的政策指引,在现行的行政体制下,是规
划建设部门管控空间资源的重要手段,与主体功能区规划、生态功能区规划中的相关内容
地位等同,取消无益,未来若能建构统一框架下的“部门分工与协作”的国土和城乡空间
1
管理体系则另当别论;
第二个层次是规划区（或中心城区）层面的“三区四线”规划,其主要作用在于从全局角度确定空间管制的大体区域和控制方法,通过下位规划逐层逐级予
以深化,最终落实到对具体建设项目的规划许可上。
如果仅在控规或专项规划层面确定
“三区四线”,可能会陷入单一视角,难以切实发挥城乡规划体系的综合调控作用,因此
不应也不可取消。
2.基本问题的理解
“三区”和“四线”都是实施空间开发管制的重要手段。
作为空间管理的重要内容,
城乡规划划分“三区”和“四线”的出发点是立足于区域整体与长远发展的要求,通过划
分不同类型的地域空间,提出不同类型空间的开发建设和保护要求,实现优化空间资源配
置、加强自然生态环境和不可再生资源的保护、引导城乡建设活动的规划目标。
对于总规
层面的“三区四线”问题的讨论,首先应厘清“三区”、“四线”之间的关系,划定深度
等基本问题。
2.1三区四线的关系问题
市域层面的“三区”是从事权出发明确空间管制要求,其出发点是对本底条件不同的
发展区域中管制主体对空间资源的管理责权、发展策略、乃至绩效考核办法的划分。
规划
区（中心城区）层面的“三区”和“四线”则是从空间特征出发明确某一类型空间的管制要
2
求,是实施空间管理的基础。
这一层次的“三区”调控的重点是禁止建设区和限制建设
区。
“四线”则是绿地、水体、历史文化遗产等某一类型禁止建设区或限制建设区的规划
控制线（黄线略有不同）。
可以通过“四线”的划定,明确禁建和限建区域中不同类型地块
的空间管制主体和责权,如绿线范围内的管制主体是城市绿化行政主管部门,蓝线范围内
的管制主体是城市水利主管部门等,以更好地指导下位规划。
因此,规划区（中心城区）层
面的“三区”和“四线”其实是一脉相承的,只有通过“三区”与“四线”的相互衔接和
逐级落实,才能提高空间开发管制的可操作性。
2.2三区四线的深度问题
市域层面的“三区”规划是宏观层面的政策指引,强调管制主体对空间资源的管理责
权范围,主要应按照行政界限来确定区划边界。
由于尺度较大,在图纸上主要为示意性表
达。
规划区层面的“三区”和“四线”则要求具有更高一些的精度。
由于总体规划原本就
是“指导性”和“示意性”的规划,不能直接用于实施,因此在总规层面在地理坐标上清
晰地界定控制界线基本是不可能的。
本次规划认为,总规层面的“三区四线”主要应做到
确定划定准则、界线的相对位置、控制要求等,为下位规划提供有力依据。
重要的是做到
下位规划与总规之间的有效衔接,将重要控制线进行定桩放线,并将界线坐标转换为统一
的地理坐标,建立统一和共享的数据库,作为地方政府日常管理的依据,这样才能保证
“三区四线”的真正落实,实现刚性控制目标。
3.荆门的发展情况和现状问题
荆门市是中部地区传统工业城市。
先有企业,后有城市。
1970年焦枝铁路通车并在荆
门设站后,一批中央、省、地区大中型企业陆续落户荆门,极大地推动了荆门城市建设的
发展,奠定了东、西两城区分立的基本格局。
城市功能也主要围绕大中企业的需求展开。
图1中心城区用地现状图
随着城镇化的快速推进,近年来荆门进入了快速发展时期,主要存在以下几个问题:
一是城市建设用地拓展速度较快,已经逐渐与周边的山水环境融入一体,重要的生态斑块
如西宝山、东宝山、漳河水库周边都有一定的城市建设,如何协调好城市拓展与生态环境
保护的矛盾已成为迫在眉睫的问题;
二是由于早期城市布局对城市长远发展考虑不足,呈粗放型发展态势,发展到一定规模之后许多问题逐渐凸显,如部分私搭乱建的建筑建在采
空区和陡坡区上,漳河镇区的用地已进入漳河水库（水源地）的准保护区内、城市中高压走
廊较多等;
三是城市水体较多,尤其是历史上人工开凿的水库较多,但河道偏窄,且由于
周边环境建设较乱,普遍排洪容量不足,因此水体周边的控制范围需要细致考虑。
图2现状漳河镇区和漳河水库保护区关系分析图
4.结合荆门实际的“三区”划定方法研究
《城市规划编制办法》（2006）中关于空间管制内容
的要求包括在市域层面“确定生态
环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要
求,提出空间管制原则和措施”、在中心城区“划定禁建区、限建区、适建区和已建区,
并制定空间管制措施。
”本次规划认为,随着城镇化进程的快速推进,在规划区范围内、
中心城区外围区域的建设活动也应得到有效控制,这一区域往往是保障中心城区生态安全
和景观格局的重点区域。
因此,未来应逐渐将空间管制区域扩展到规划区层面。
本次规划在市域和规划区两个层面落实空间管制规划。
在市域层面,突出宏观层面政
策引导的职能,注重与主体功能区规划、生态功能区规划等衔接,不追求用地划分的细
节。
在规划区层面,刚性控制和弹性引导相结合,确定空间管制边界的相对位置,为中、
微观层面规划落实具体坐标和管制措施提供坚实依据。
4.1市域层面的“三区”划定方法
市域层面“三区”划定以整个市域作为研究范围,根据各生态功能区的自然生态条
件、资源分布与主要生态系统类型、社会经济
发展方向和土地利用方式,以及存在的主要
生态环境问题,规划生态保护分级控制性分区,提出区域生态环境保护对策,规范社会经
济活动和发展方向。
关于与其他规划的衔接问题,笔者认为,目前几大空间管制政策或定位为其他部门决
策的依据,或要求其他部门的相关政策制定与之相衔接。
然而从技术体系、部门管理等方
面来看,在目前的行政体制下,实现几大规划之间的无缝对接是不可能的,比如生态功能
区划中的空间管制区,主要以自然要素为边界划定,而主体功能区划主要以行政区划为边
界划定等等。
本次规划的处理方式是以生态功能区划的分析数据为基础,按照主体功能区
的划定方法,划定严格保护区、限制开发区、优化开发区和重点开发区。
区域边界以行政
区划为准,便于规划管理,管制策略也充分与主体功能区划对接。
图3市域空间管制规划图
4.2规划区层面“三区”划定方法
对于“三区”的划定方法,目前主要有两种:
一是将空间管制完全置于用地布局规划
之前,将其看作为用地建设适宜性判定,基本等同于传统的用地评价;
二是将空间管制置
于用地布局规划之后,甚至置于整个规划过程的最后,属于综合政策分区和判定,二者的3
共同点是空间管制仅集中于某一阶段进行,没有贯穿于整个规划过程。
本次规划认为,禁
建要素是用地布局的前提条件。
限建、适建要素有一部分应作为用地布局的前提条件,如
坡度、林地、矿山治理区、水库外围生态防护区等,有一部分应根据用地方案确定,如方
案中预留的生态廊道、规划重大基础设施周边的防护绿地等。
规划在建设用地适宜性评价和生态适宜性评价的基础上,将区域内的主要限制要素分
为三类,即:
自然生态类限制要素、资源类限制要素和安全政策类限制要素。
根据限制要
素的保护要求,进行空间区域分区,划分禁止、限制和适合建设区域。
然后,基于此分区
进行用地布局规划,结合用地规划结果和园林、水利、市政、文物等部门的管理要求,修
正限建区和适建区的范围,最后得出综合区划结果。
表1荆门规划区限制性要素分析表
要素分类限制要素禁建区限建区
山体保护区西北部山体保护区山前缓冲地带自然生态类限生态公益林西北部生态公益林地山前灌
木丛
制要素水域湿地河流、滩地、湿地滨水缓冲保护区风景名胜区特级保护区、一级保护区二级、三级保护区矿产资源矿产采空区矿产资源集中分布区
漳河水库生态旅游圈内本底条件较
水资源漳河水库饮用水一、二级保护区
好区域
资源类限制要
文物保护单位的建设控制地带,历
素
历史文化资文物保护单位的绝对保护区、地下史
街区、历史建筑的核心保护区和
源文物埋藏区建设控制地带,其他历史文化遗产的保护控制区域。
坡度大于50%区域、地震断裂带禁
地质条件坡度为50%?
10%的缓坡区域、
建区
安全政策类限
重大基础设高速公路两侧、铁路两侧、高压走
制要素施廊
农田保护基本农田保护区一般农田图4规划区空间管制规划图图
4.3对于已建区的处理
传统四区区划中的“已建区”是基于现状利用情况得出的结论,一定程度上默许了现
状已建区内不适宜建设区的合理性。
因此本次规划认为对于“已建区”不应照单全收,应
在“三区”区划的基础上对现状建成区合理性进行分析,制定相应的空间管制政策和措
施。
在荆门规划区内,“已建区”中的不适宜建设因素主要包括塌陷区、陡坡区、断裂带
和水库准保护区等。
这些因素主要是由于早期城市规划技术上的局限性,或是城市规模扩
大之后出现的新问题。
如对于“已建区”中陡坡区的处理,规划建议未来应作为限建区,
以生态建设为主。
位于山前陡坡地带的已建区,应根据建筑标准增强坡面建区稳固性,同
时建设山体工程防护,确保安全;
对于水库准保护区内的小城镇,规划提出要严格限制人
口和用地规模,并逐渐转变城镇功能,主要发
展旅游服务等功能,严禁向水库排放污水,
应采用分散式污水处理办法等管制措施。
图5规划区内已建区不适宜建设因素分析图
4.4“三区”的实施保障
在国内目前的政治经济背景下,空间管制规划成果是总规中最难以落实的规划内容。
本次规划重点抓住影响城市生态安全的两大要素?
漳河水库保护和矿产采空区,进行专
题研究,确定控制线的类型、范围（相对位置）和管制措施,在总规基础上通过下位规划的
深化、制定政策文件等方式,使空间管制内容逐步落实到规划管理操作层面,实现对生态
敏感区域的刚性控制。
漳河水库是城市重要备用水源地,规划主要通过制定专项规划的方式,落实总规中的
空间管制内容。
在总体规划划定的“漳河水体蓝线保护圈（禁建区）、漳河湿地和水土保护
圈（禁建区）和漳河水库生态旅游圈（限建区）的范围控制线”的基础上,制定了《漳河水
库“三圈”保护规划》,落实“三圈”的地理坐标,采取标示牌、界桩等形式确定其界址点
及范围线,并在规划中明确“三圈”的管理机
构及其职能范围。
其中,水体蓝线保护圈内
区域为水库水体保护区,其对应的行政管理机构为漳河工程管理局;
湿地和水土保护圈与
蓝线保护圈之间区域为湿地保护区,其对应的行政管理机构为市林业局（湿地公园管理
局）;
生态旅游圈与湿地和水土保护圈之间区域为控制建设区,其对应的行政管理机构为规
4
划漳河新区管理机构。
图6漳河水库“三圈”范围线规划图
对于矿区和采空区（主要为煤矿和石膏矿）,主要是在战略规划的基础上,划定“禁
采区”和“限采区”,通过政策文件予以落实。
市政府颁布了《市人民政府关于严格控制城
市规划区矿产资源开采的通知》,并制定了具体实施方案。
文件在规划划定的中心城区和规
划区范围的基础上,规定了禁止开采区和控制开采区的范围和管理措施,并确定了实施截
5
止日期和实施责任主体。
5.结合荆门实际的“四线”划定方法研究
本次规划认为,总体规划层面的“四线”划定深度应该要求
做到“定性”、“定位”
和“定状态”,并提出相应的控制要求。
其中,“定性”指确定该控制线所标示的具体用
地类型和功能,如在绿线划定中,“定性”是指确定该绿线所标示的绿地的类型为公园绿
地、防护绿地、附属绿地或是其他绿地;
“定位”指做到相对定位,即确定该控制线所标
示用地的大致位置,为下一层次规划落实用地坐标提供依据即可。
一般在绿线、蓝线和紫
线划定中,定位以图示及后退范围（幅度）来表示,如在紫线划定中,某文物保护单位的绝
对保护范围为该建筑周围50米,建设控制地带为该建筑周围100米;
在黄线划定中,定位
一般用图示和文字描述表达;
“定状态”指确定划定的用地或设施在规划期末的规划状
态,即该用地为新建、扩建还是改建等。
在“定性”、“定位”和“定状态”之后,还需
要对该类用地提出相应的控制要求。
结合荆门的发展实际和总体规划四线划定中的常见问题,本文主要讨论蓝线和绿线的划定,包括城市绿线与三区划定衔接、水源保护区的蓝线划定、从防洪角度划定蓝线以及
高压走廊控制线划定等问题。
紫线和黄线的划定方法比较成熟且争议较少,本文暂不讨
论。
5.1城市绿线与三区划定的衔接
以往的城市绿线一般在中心城区范围内进行划定,而随着城镇化进程的推进以及市民
对于城市自然生态环境和休闲游憩活动的需求提升,城市整体山水格局保护的重要性凸
显,在规划区范围内、中心城区外围区域的各类山体绿地的建设活动也应得到有效控制。
在规划区范围的三区划定中,将山体保护区、生态公益林、水域湿地和风景名胜区等划为
自然生态类限制要素,并据此划定禁建区和限建区范围。
因此,在城市绿线划定中,应进
一步落实禁止建设区或限制建设区的规划控制线,才能切实提高空间开发管制的可操作
性。
根据《城市绿地分类标准（CJJ/T85?
2002）》,将城市绿地分为公园绿地、生产绿地、
防护绿地、附属绿地和其他绿地。
其中“其他绿地”是指位于城市建设用地以外生态、景
观、旅游和娱乐条件较好或亟须改善的区域,
一般是植被覆盖较好、山水地貌较好或应当
改造好的区域,包括风景名胜区、水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风
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