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摘要：

我国大力倡导建设的和谐社会是一个注重法治、公平和人权的社会，在各种保障制度之中，完善的行政救济制度显得尤为重要，其在基本人权保障方面也发挥着重要作用。

虽然我国已经建立了行政救济制度，但是依然存在着一些不足和缺漏。

如我国现行行政救济制度受案范围太窄、审查标准和救济程序、救济渠道存在一定缺陷，其中一些规定缺乏公正性，如此诸多方面让其与我们建设和谐社会的目标相背离，因此我们应该进一步完善行政救济制度，让其发挥更大效果。

【关键词】：

行政救济信访制度依法办事有效化

浅谈行政救济的有效化

人是国家的基础、社会的细胞，一切社会活动、国家活动，都是以人为基础运作的。

当人的权益得不到保障时，社会国家都将出现问题，因而，我们需要建立一套制度来使基本人权得到保障，于是，行政救济制度产生了。

作为一种法律救济制度，行政救济正在全世界范围内迅速发展。

在我国，由于受到行政法学起步较晚的影响，我国行政救济的理论研究正在发展，行政诉讼、行政复议、行政赔偿等具体制度还处于不断完善和发展之中。

因此，探讨行政救济的基础，对于更好地构建和完善行政救济的一系列制度，显得尤为必要。

目前，我国行政救济尚存在一些不足之处，要实现行政救济的有效化，必须对之加以解决。

一、行政救济的基础

人类发展至今，完善的行政救济制度代表着一个国家法治水平的高低，为了更好地保障公民权利，以早日实现依法治国之方略。

行政救济作为一项重要的法律制度必须具备坚实的理论根基，这一理论根基即是法治理论和宪法基础，法治作为一种国家社会状态，它既包括对政府的要求：

依法行政，依法管理；

也包括对公民的要求：

人人知法，人人守法。

法治作为一种民主政治的形式，基本上只是对政府的要求，这种要求随时代的变化或国度的不同，其内容会有所不同。

目前，在我国由计划经济向市场经济转轨，由民主政治的初级阶段向较完善阶段转变的时期，法治的要求主要包括四个方面：

一是政府依法行政，依法办事；

二是控制政府滥用自由裁量权；

三是政府对违法侵权行为承担法律责任；

四是政府要维护公民的基本权利和自由。

可以说，法治是整个行政法的精髓，同样也是行政救济制度的精髓，依法治国已提到了治国方略的高度，并已载入宪法，为我国法治的发展，为我国行政救济制度的进一步完善指明了方向。

而行政救济的具体措施是以国家立法机关创设法律的形式来完成的，而任何具体法律的创设都是以我国的根本法——宪法为根据的，它不但确立了依法行政的法治原则，还明确规定了公民享有行政救济的权利，确立了人民法院独立审判的主体地位。

因此，宪法是行政救济的重要基础。

二、行政救济制度的缺陷

作为社会民主和公平的重要体现，健全有效的行政救济对切实保护公民的合法权利，实现行政法治具有特别重要的意义。

目前，我国已经颁布实施了行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、信访条例等一系列行政救济的法律、法规，使宪法规定的公民基本权利在受到行政机关侵害时能够获得基本的救济。

但是，我国现有行政救济制度存在诸多的缺陷，主要是由于我国法律的不完善、滞后的缘故，当然也有我国人治传统根深蒂固，法制传统观念不够强的原因，以及国民的法律意识不强的等等所造成的，这些与我国的依法治国的目标是不相符合的，这些不足和具体原因主要体现有以下几点：

（一）行政救济制度的受案范围太窄及其原因

目前我国《行政诉讼法》里第11、12条是列举了受理和不受理的案件类型。

这一规定比起该制定前的各个单行法的范围都是有所扩大的。

但是,在实践中仍然范围过窄，很多案件进不了诉讼渠道，公民告状无门。

这时却显得我国法律规定的行政救济制度范围过于狭窄，其主要原因有两个，第一是内部行政行为没有纳入行政复议范围，使公务员合法权益受到侵犯不能得到及时、有效的救济，因而主张将内部行政行为纳入行政复议范围的学者不断增多；

第二是，虽然复议法规定了部分抽象行政行为可纳入复议范围，但对于我国每年有大量行政法规、其他规范性文件产生这样一个现实来讲，这是远远不够的。

同时，我国复议法规定的这部分可申请复议的抽象行政行为不能单独提起，而必须与具体行政行为一起尚可申请复议，因而也极大地限制了行政复议的范围。

与行政复议相比，行政诉讼受案范围更为狭窄，抽象行政行为完全排除在受案范围之外，部分行政复议为终局的案件，还有一些单行法中规定可申请复议而未规定行政诉讼的情况。

另外，不少行政行为被明确排除在行政诉讼受案范围之外，如道路交通事故处理责任认定和伤残等级评定不服的，向人民法院提起行政或民事诉讼的，人民法院不予受理。

一位学者对我国的行政诉讼受案范围之不全面性作了很好的总结：

“抽象行政行为的司法审查制度暂时阙如，大量的特别权力关系领域还没有受到行政诉讼法的调整，政治权利的司法救济讳莫如深，以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件时有发生”。

（二）行政救济制度在程序上的不公正性问题、原因及其影响

在我国行政救济制度上，保证行政救济程序公正有个关键的原则，那就是救济机构的独立性原则，自然公正原则最基本的要求就是裁判者不能既是“裁判员又是运动员”，裁判者在裁判过程中必须保持中立。

然而正如有很多的学者所分析的那样，我国没有相对统一的行政复议机构，分属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门，各级人民政府和各行政职能部门根据情况设立主管行政复议的工作机构，主持复议的行政机构很容易听命于所属行政机关的领导，纵观《行政复议法》，尽管本法确立了复议机构和人员的明确的法律责任，但现实机制中的行政首长负责制和复议机构设立上的非独立性，使得行政复议效果圆满与否更多的取决于复议人员的职业道德和个人良心，这对于发展中的救济制度，不能不是一个缺撼。

行政诉讼程序在机构设置上当然与行政复议不同，法院本应独立于行政机关的，但我国传统上历来强大的行政权至今对法院的审判依然有着这样那样的影响，法院的经费都由当地财政部门拨款，经济上的依赖使得法院在审查行政行为时束手束脚；

另外，法院系统的人事也是受同级政府的影响，这些使其难以真正做到中立，公正当然也就难以保证。

（三）行政救济制度效率低下的问题及其原因

以一个普通的行政行为为例，如果法律法规规定需复议前置的，行政相对人或利害关系人提起行政复议，复议机关则将在两个月内作出复议决定；

如果对复议决定不服，原告可在接到复议决定书的十五日内向人民法院提起诉讼，人民法院在立案之日起三个月内作出判决；

如当事人对一审判决不服，可在接到判决书的十日内提起上诉，法院对上诉案件应在两个月内作出终审判决。

因此，走完一个普通的行政救济程序至少需八个月之久。

更为繁琐的是，按我国行政复议法和行政诉讼法的规定，如复议机关决定，责令被申请人（作出原行政行为的机关）在一定期限内重新作出具体行政行为，如果被申请人重新作出具体行政行为，那么，原告或利害关系人对重新作出的行政行为不服，仍可以再一次申请复议，对复议的决定还可再走上述诉讼程序，并且法院的一审判决也可责令行政机关重新作出行政行为或重新复议，二审法院可判决撤销一审法院判决，发回重审，从而使诉讼和复议程序循回，使救济过程延续过长的时间，使得行政救济的效率非常之低。

行政赔偿设计的标准那么低，被害人通过申诉、复议、诉讼等重重关隘寻求救济，所获得的赔偿款往往不及其为寻求救济所花费的开支（律师费、交通费、鉴定费，等等）的十之一二。

这样，许多被害人往往只得无奈放弃救济，导致行政救济效率的更加低下。

（四）通过信访寻求救济的比例仍远高于正规的救济途径及其原因

据统计，全国信访总量自1995年以来一直在持续上升。

1995年全国县以上党政机关受理信访总量为479件，而2000年全国信访总量上升到了1024万件；

而中央信访机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。

在行政诉讼和行政复议的大门已经向行政相对人敞开的情况下，为什么还有那么多人仍要固执地采用信访这种不“完善的”、“陈旧的”、“非司法的”救济方式？

而且，在浩浩荡荡的信访大军中，并不像人们通常所想象的那样基本上都是由农民组成。

实际上，农民在信访者中只占一半左右的比例。

那么，为什么相当一部分文化程度较高、现代观念较强的城里人也会在遇到问题时先诉诸于信访渠道而不是法律救济呢？

这个只能说明我国的人治传统根深蒂固，法治化高的救济环节过窄，法治化低的救济环节过宽。

根据现行法律规定，越是法治化高的环节，人为设置的障碍越多，复议比信访的门槛高，限制多，就使绝大多数行政被侵权人进不了复议机关之门，只能被迫去信访。

导致信访与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差，使得信访浪潮始终居高不下，很显然这与我国的依法治国的目标是不相符合的。

三、完善行政救济制度的社会主义民主进程的建议

由于我国现有行政救济制度存在不足，不能使人权获得充分的保障，这和法制政府的构建很不适应。

因此，我们要更新行政救济的观念、完善和健全行政救济的制度和机制

（一）完善救济立法，扩大行政救济范围

我国的行政救济程序远未达到“全面”，故扩大行政救济范围，现行法律规定的行政救济的范围过于狭窄，根据行政复议法第6条、第7条之规定，行政复议的审查范围限于具体行政行为和部分抽象行政行为。

但是行政诉讼法第12条第2项和第4项又规定：

“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”及“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，人民法院不予受理。

可见，行政诉讼法把可诉的行政行为仅限于具体行政行为，排除了抽象行政行为。

我们要力争把所有可能发生行政争议的方面都囊括在行政诉讼所覆盖的范围内。

抽象行政行为，尤其是较低级别的应纳入复议和行政诉讼的审查范围，内部行政行为也应受到司法监督和审查。

从西方一些行政救济程序比较完善的国家发展来看，行政复议和行政诉讼的受案范围都有一个不断扩大的趋势，我国应根据国情，逐步扩大救济范围。

当然，随着社会的发展，行政复议和行政诉讼的范围也会不断调整。

（二）完善救济体制，保障行政救济独立

行政救济机关的独立性是实现公正裁判和救济的必要条件及重要保障。

从行政复议救济上看，行政复议机构和人员缺乏独立性。

我国的行政复议机构主要有所属本级人民政府、上一级主管部门、上一级人民政府和原作出行政行为的机关四种类型。

行政救济机构缺乏独立性，完善救济体制，保障行政救济机构的独立性，可以从以下方面进行考虑：

第一，从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。

一是要建立法官动态管理新机制。

要根据审判机关内部各单位的案件受理数量及相关标准确定审判岗位数量，并通过严格的考试与考核，选任审判长和合议庭成员。

二是要建立制约审判权运行的内部监督机制。

三是要健全审判流程管理新机制。

通过法院内部、上下级法院之间的微机联网，保证案件流程的各个环节能够得到及时、有效的控制。

第二，强化行政复议机构和人员的独立地位。

我国现行行政复议机构分散林立，没有独立的法律地位，在实践中不能独立、公正、有效的审理行政复议案件,从而使行政复议制度形同虚设，因此必须调整思路予以重构。

应借鉴有关国家和地区的行政复议制度，统一、独立设置我国的行政复议机构；

同时在队伍建设上借鉴仲裁员制度，这样既可发挥行政复议制度的应有作用。

（三）健全救济程序，确保救济的公平性原则

我国现行法律中的有关行政救济程序缺乏公正性和公开性。

例如，我国行政复议法第22条规定：

“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

”目前这种行政复议以书面审查为原则的方式，虽然方便快捷，但是难以确保裁判的公正性。

保证公正性的最佳选择就是实现真正的独立审判。

独立审判原则的法律保障是指以实现司法公正为目的，以立法的形式确保独立审判案件的各个诉讼阶段，都能得以贯彻落实的保障措施。

要真正落实独立审判原则，需要在立法上做到：

第一，从法院外部生存环境上保证审判机关独立于其它国家机关，地方法院的人事管理、经费来源由中央直接负责；

第二，从法院内部的审判机制上保证承审案件的审判组织和法官拥有独立裁判自己所办案件的权利，从机制上保证合议庭、独任庭两种审判组织代表人民法院行使审判权，并在法律上增加“法官独立审判，只服从法律”的明确表述，大力推行主审法官制。

第三，建立防止审判权被滥用和错案追究的有关的法律制度，加强对审判权的制约，完善对滥用审判权和错案追究的有关立法，保障独立审判原则的实施。

在行政复议程序方面，要进行如下改革：

第一，改变书面审理方式为当事人双方共同参与审理方式。

第二，引入听证程序，使当事人对整个行政复议活动进行监督。

第三，建立回避制度。

明确规定复议人员自行回避和相对人申请回避两种回避的情形。

第四，规定律师代理和诉权告知制度。

（四）明确救济的标准和补偿力度，加强行政救济的效率

行政主体实施行政行为应符合行政合法性原则和行政合理性原则。

我国目前行政复议的审查标准是对行政行为“合法与合理性”审查，但在现行行政诉讼中则排除了对行政行为的合理性审查。

所以，我的建议是在行政复议或是行政诉讼中都应确立行政合法与合理的全面审查标准，真正做到程序上合法，事实上客观公正。

作为行政救济机制的行政赔偿制度，其设计上同样存在很多不合理处。

例如，行政赔偿，其设计的标准那么低，被害人通过申诉、复议、诉讼等重重关隘寻求救济，所获得的赔偿款往往不及其为寻求救济所花费的开支（律师费、交通费、鉴定费，等等）的十之一二，这样，许多被害人往往只得无奈放弃救济。

因此，我国不能仅仅停留在由于行政违法行为引起的国家赔偿层面上的研究，还应更深入地对来自政府合法行为给相对人造成损害指国家赔偿制度的研究。

（五）拓宽救济渠道，发挥行政救济功效

我国目前的行政救济渠道比较单一，主要集中在行政复议和行政诉讼两种方式上，不利于行政救济功能的发挥，不利于行政相对人。

我国行政诉讼法第37条规定：

“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或其他组织可以先向上一级行政机关或者法律法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；

也可以直接向人民法院提起诉讼。

法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的再向法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。

”这是我国有关行政复议与行政诉讼程序衔接关系最直接的法律规定。

从实证角度来看，这一制度设计本身存在着严重的缺陷，行政救济必须拓宽渠道。

第一，建立行政诉讼有限调解制度。

《中华人民共和国行政诉讼法》第7条规定：

“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，它构成了建立行政诉讼有限调解制度的法理基础。

第二，借鉴国外行政救济制度，设立行政裁判所。

从性质和程序上看，行政裁判机构独立于行政机关，裁判所独立办案，不受行政机关及其官员干预。

解决行政机关与相对人之间发生的专门性、技术性较强的行政争议，但裁判决定不具有最终法律效力，当事人对行政裁判所的裁决不服，除非法律规定相应裁决为终局裁决，可以允许上诉。

完善行政复议制度之外还必须完善信访制度。

信访制度简便、灵活，对正规的救济制度难以处理的问题，能发挥其效用，这是其独到之处。

虽然信访中有人治的因素，但它在我国发挥着重要的作用，应该把它作为正规救济的有益补充。

信访虽能为当事人寻求救济提供更多的选择机会与途径，但不能以信访来堵塞复议与诉讼的的渠道。

因此，要充分发挥信访的作用，仍需进一步完善我国的信访制度

行政救济是我国社会主义民主建设的重要组成部分，是行政民主与社会公正的重要体现。

健全有效的行政救济对切实保护公民的合法权利，实现行政法治具有特别重要的意义，也是社会稳定与发展的基础。

随着社会的发展，人们越来越认识到建立行政救济制度是一个法治国家的重要标志。

因此，只有在全面研究行政救济制度、正确把握行政救济的基础之上，才能更好地构建和进一步完善这一制度．更好地促进政府依法行政，更好地保障公民权利，以早日实现依法治国之方略。

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