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测算显示：
与不减税降费的基准情形静态比较，2017年企业减负总规模约为1.06万亿元。
关键词：
财政政策；
财政赤字；
中央赤字；
减负
1.我国财政政策的背景及意义
1.1我国财政政策的背景及内容
1.1.1我国财政政策的背景
2016年以来,受经济增速放缓、营改增减收等其他减收因素影响,全国一般公共预算收入增幅继续走低。
在财政收入增速回落、收支矛盾加大的情况下,有关部门加强支出预算执行管理,及时拨付财政资金,切实保障了稳增长、惠民生等重点支出需要。
2017年,国内外经济环境更加复杂多变,经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大,1月8日，由中国证券市场研究设计中心（SEEC）与和讯网联合主办的财经中国2016年会暨第十四届财经风云榜在北京召开，本次论坛主题为“改革新起点”。
作为“十三五”规划的开局之年，2016年中国经济已释放出企稳信号，特别是制造业连续6个月增长，复苏迹象明显。
2017年，面对中美贸易的不确定性、资本外流压力以及民间投资改善等诸多问题，中国经济较以往任何年份更加需要未雨绸缪。
展望2018年，如果预算得以完全落实，财政政策将是扩张的。
尽管广义预算赤字率仍维持在4.4%，和2017年的预算赤字率相仿，但落实程度将决定政府财政政策的实际立场[1]。
2017年的实际赤字率是3.6%，2018年预算所允许的赤字率较2017年的实际值高出多达0.8个百分点。
新年伊始，人民币汇率一改去年年底颓势，在岸、离岸人民币双双大涨，央行通过加强预期管理保持汇率稳定。
2018年上半年中国经济增长6.8%，连续12个季度稳定运行在6.7%~6.9%的中高速区间。
预计2018年中国经济增长6.6%左右，经济运行继续保持在合理区间，延续总体平稳的健康发展态势。
在经济增长面临压力的背景下，经济学家们预计未来货币政策将保持稳健，而支持经济增长的任务将更多地由更为积极的财政政策承担。
1.1.2我国财政政策的内容
赤字率保持在3%左右:
中央经济工作会议已为2017年宏观调控做出定性，既要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策要更加积极有效，货币政策要保持稳健中性。
赤字率和M2增速分别是财政政策、货币政策最重要的量化指标。
虽然量化指标尚未提出，但市场关注颇多。
本专题根据中央经济工作会议的表述及广泛采访，前瞻2018年宏观调控的量化指标。
中债资信评估公司表示，2018年赤字率可能不会进一步提高，中央出于债务风险防控考虑，可能仍然是3%。
地方政府分配到的新增债券规模会有所增加，但增长规模相对有限。
2018宏调量化指标猜想
中央经济工作会议已为2018年宏观调控做出定性，即要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策要更加积极有效，货币政策要保持稳健中性。
2017年，地方债放量发行规模超6万亿，包括1.18万亿新增债券和4.87万亿存量置换债券。
2018年地方新增债券，取决于2018年赤字率安排，以及中央和地方赤字规模分配。
据21世纪经济报道记者了解，出于风险考虑，2018年赤字率恐不会突破3%，分配上可能会向地方倾斜。
不过，具体赤字安排，还有待2018年3月份全国两会审议通过。
按照财政部三年左右窗口期，锁定的15.4万亿地方存量债将陆续置换为政府债券。
全国财政工作会议指出，2018年将加大存量置换工作。
据了解，原定于2019年8月份结束的债务置换工作，将在2018年加快推进，地方实际需要置换额度可能不会超过2017年的5万亿。
加上新增债券，2018年的地方债发债规模或仍约6万亿。
2017年9月份以来，中央收紧地方债管理信号不断。
全国财政工作会议也指出，2018年要加强地方政府性债务管理，确保财政可持续。
有西部省会城市地方城投公司负责人表示，他们预计2018年政府债务资金管理将趋紧，目前正在积极应对，包括提前准备偿债资金、投资所需资金，更多采用合规PPP模式融资等。
2017年年底中央经济工作会议表示，2018年财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。
不过，中央经济工作会议并没有明确提出，要进一步或阶段性提高2018年赤字率。
我国赤字率从2015年的2.3%提到2017年的3%，赤字规模达到2.18万亿，同比增加5600亿元。
3%赤字率是欧盟为规范成员国财政行为的一个标准，业内人士表示3%并非“红线”，国际上不少发达国家实际已经突破3%的标准[2]。
即便2018年维持3%的赤字率，随着GDP规模的增加，赤字规模也将增加。
中央明确2018年将继续加大减税力度，若赤字率维持3%，财政收支方面是否能保持平衡？
中国财政科学研究院研究员王泽彩表示，中央和地方将通过科学、合理安排收入预算，强化财政资金使用绩效监管、加大盘活存量资金力度等措施，进一步提高资金使用效率，能够有效缓解困难地区财政支出压力。
另外，随着“三去一降一补”政策效应的显现，经济活力进一步显现，一些新业态等领域将带来现实收入的增加。
1.2我国财政政策研究的意义
财政政策是指为促进就业水平提高，减轻经济波动，防止通货膨胀，实现稳定增长而对政府财政支出、税收和借债水平所进行的选择，或对政府财政收入和支出水平所作的决策。
或者说，财政政策是指政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。
变动税收是指改变税率和税率结构。
变动政府支出指改变政府对商品与劳务的购买支出以及转移支付。
它是国家干预经济的主要政策之一。
财政政策由国家制定，代表统治阶级的意志和利益，具有鲜明的阶级性，并受一定的社会生产力发展水平和相应的经济关系制约。
财政政策是国家整个经济政策的组成部分，同其他经济政策有着密切的联系。
财政政策的制定和执行，要有金融政策、产业政策、收入分配政策等其他经济政策的协调配合。
政府支出有两种形式：
其一是政府购买，指的是政府在物品和劳务上的花费——购买坦克、修建道路、支付法官的薪水、等等，其次是政府转移支付，以提高某些群体（如老人或失业者）的收入。
税收是财政政策的另一种形式，它通过两种途径影响整体经济。
首先，税收影响人们的收入。
此外，税收还能影响物品和生产要素，因而也能影响激励机制和行为方式。
因而财政政策研究的意义重大。
2.我国财政政策与发展战略现状分析
2.1我国财政政策与发展概括
2.1.1“十三五”期间我国的财政政策
“十三五”期间，中国要在天地之间寻求通道。
所谓“地”就是经济新常态。
经济新常态可以从各种角度去归结，但它的主要特征之一在于经济增速趋势性下滑，这条大家都是比较同意的。
只是在下滑的速度有多快、我们能把它控制在什么样的地步这些问题上，大家有不同意见。
所谓“天”，就是“十三五”期间必须全面建成小康社会。
这个目标不仅仅是一个文字的描述，而是有数量指标的。
比如说2010年中国GDP是41万亿元，按照2010不变价格计算，2020年GDP就要达到82万亿元。
这一目标没有回旋的空间，必须要完成。
如何在经济增速趋势性下滑的现实基础上实现这一目标，政府面临着很大压力。
第一，今后五年，中国的财政政策可能会呈现周期性扩张，而不仅仅是在2016年。
最近中央经济工作会议提出要提高赤字率，媒体也做了很多报道。
我理解这是在目标和现实之间出现巨大差距的背景条件下，不得已而做出的一个政策性的安排。
第二，需要从最广义财政口径测度赤字率和债务率。
财政口径不能局限于一般公共预算，而必须扩张到包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本运营预算、社会保险基金预算四项在内的所有政府预算。
很多人认为，2015年中国的财政政策不是扩张性的。
一般公共预算虽然有财政赤字16200亿元，但是审计署的审计结果表明，如果把政府性基金预算和一般公共预算合并，16200亿元的一般公共预算赤字就被冲销掉了，因为政府性基金预算是赢余的。
国有资本预算也是盈余的。
此外，机关事业单位握有大量的存款。
财政部门认为机关事业单位存款跟他们没有关系，机关事业单位都是独立法人，他们的存款不属于财政部门能掌握的资金。
但是这部分资金的背后都有财政的底子[3]。
机关事业单位的资金不少来自市场，但是不可忽视的一点是，有相当一部分资金来自财政存款转移。
财政的计账方法有两种：
一个是现收现付制，另外一个是权责发生制。
平时都是现收现付制，但是到年底就用权责发生制，把资金打到账户上。
大家总说年末突击花钱，其实不是突击花钱，只是突击拨款。
如果把整个公共部门作为一个整体，它的收支状况对宏观经济的影响就是十分重要的问题。
过去怎么算赤字率没关系，但现在经济增速下滑，零点几个百分点都要计较，再在这个问题上马马虎虎就说不过去。
评判当前的财政政策是扩张还是紧缩，评判当前的财政收支状况，不能再单单局限于一般公共预算的财政赤字状况。
第三，减税不容易落实。
供给侧的结构性改革主要就是两类，一类是简政放权，一类是减税。
简政放权是政府改革领域的事情，减税属于财政领域。
多少年来大家都在提减税，从上个世纪九十年代东南亚金融危机就开始讲减税。
总体来讲减税当然是对的，但是就怕落实，因为不好操作。
中国的税收有18个税种，在实施层面减税必须要落实到具体的税种，减什么税需要说清楚。
营业税跟增值税合并也是一种减税，现在动不了。
表面原因是金融部门有自己的意见，房地产部门有自己的意见，都归结到技术层面了。
实际上，最根本性的原因是财政承受不了这样的压力。
原来计划的是营改增减1万亿元，现在减到2000亿元就止步不前了。
中国当下的税制结构很失衡，70%的税属于间接税。
税改的一个方向是减间接税，同时征直接税，但是房地产税目前为止还没有踪迹。
如果没有房产税和个人所得税的增加，这个减税能走多远？
如果要通过扩大财政赤字换取减税的成功，那么对于赤字能够达到什么样的规模需要仔细量化和认真部署。
第四，地方债务仍然面临风险。
到目前为止地方政府债务究竟是多少，还有不同的统计口径。
现在大家关注的只是眼前的偿还问题，逼出了地方债的置换。
债务置换的规模如同挤牙膏，年初的时候报了1万亿，后来是2万亿，现在应该是3.2万亿，这绝对不会是最后的数字。
但是还有一个问题恐怕被忽略掉了，那就是利息。
财政部门需要注意的是，千万不能把利息支出纳入置换范围，否则债务规模就如同滚雪球般迅速扩大。
2.1.2我国财政政策发展概况
2017年,国内外经济环境更加复杂多变,经济下行压力和财政收支平衡压力进一步加大,建议我国实行更加积极的财政政策,适当扩大财政赤字规模和债券发行规模,进一步落实和完善减税降费政策,积极推进财税体制改革,有效化解地方政府债务风险,充分发挥财税政策支持实体经济发展、提升就业和民生保障水平、促进新经济新动能成长壮大的重要功能。
构建更加积极的财政政策体系
根据中央经济工作会议的部署和落实贯彻供给侧结构性改革的主线要求，2017年财政政策要坚持做到“财政政策要更加积极有效，预算安排要适应推进供给侧结构性改革、降低企业税费负担、保障民生兜底的需要。
”
1、更加积极财政政策的内涵和可能选择
从财政部门的权力范围和政策能力出发，积极财政政策大约包括三个方面：
第一，减税，特别是对生产性企业的减税安排，目标是既降低负担，又鼓励转型，还支持新模式和新产业的发展；
第二，赤字，即加大财政支出力度，通过财政支出的扩张，将更多的资源投入到生产领域之中，尽管会带来一定程度的“挤出”效应，但若考虑到“流动性陷阱”等运行风险，“挤出”效应往往可以忽略不计；
第三，国库与政府信用，这里所讲的政府信用并不是指政府债券，而是政府存量资产的证券化产品，利用产品的置换或交易，将部分政府信用输出给企业，以维护企业融资的稳定和低成本；
而国库也并非指国库资金的实际支出，而是指国库资金的再操作。
2、更加积极财政政策的政策体系与组合包
第一，保障民生兜底的财政政策组合。
民生的保障应通过一般性公共预算收入进行保障，或通过出售部分国有资产进行补充。
保障民生兜底的财政政策组合，重点是做好以下三项措施：
一是合理规范社会保障体系和民生服务体系的公共产品属性，区分社会福利和社会保险；
二是确定财政的保障水平和投入方式，按照“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的原则，采取PPP、委托运营等方式提升效率、保障效果；
三是通过政府信用的方式，为保障民生兜底的资产提供资产证券化的渠道和空间，从而加速资金滚动，降低投入压力。
第二，降低企业税费的财政政策组合。
降低企业税费主要是指降低生产性企业的税费。
间接税的减税主要体现在“营改增”的安排上，从目前的情况来看，“营改增”减税主要包括三个方面，即税率性减税，税制性减税和链条性减税（如调整生产方式，利用增值税抵扣链条的设计，有效的实现减税）。
2018年，应根据“营改增”改革的深化方案的要求，进一步确定相关的征管操作细节，合理优化预征缴制度在实践中的应用，启动制造业增值税税率下降的改革措施，将减税效应进一步向链条性减税的方向集聚。
直接税的减税主要表现为企业所得税的下降，主要政策措施包括研发费用扣除项目的增加，小型设备投资的投资抵税安排，大型生产设备的加速折旧等，2018年应进一步强化上述措施的运用，并实现结构性的拓展和扩张；
将享有加速折旧的范围进一步扩大到工艺型改革和模式型创新下的生产性固定资产，而不仅仅是设备；
将研发费用目录进一步拓展到委托研发的投入和非技术性研发费用的范围[4]。
正税清费停收政府性基金的范围进一步扩大，应属政府面向全体公众的公共服务的项目和领域的政府收费加速取消，部分功能相近、征收对象和方式相似的政府性基金和收费进行合并征收，历年结余规模较大或资金用途已不符合市场现状的基金和收费项目要予以减征或停征。
第三，推进供给侧结构性改革的财政政策组合。
从供给侧结构性改革的要求来看，应着力增加有效供给，减少无效供给，并使得供给体系能够适应需求结构的变化和调整。
这就要求财政要进一步的加大支出力度，扶持新产业、新模式、新业态的建设与发展，而这些支出属于资本性支出，可以通过政府赤字或负债的方式解决。
也即2018年可考虑进一步增加政府赤字率和赤字规模，按中央1.5万亿元，地方1.5万亿元的的规模安排赤字，赤字率维持在3.8%到4%之间。
积极推进国库管理改革，大力发展政府投资基金、政府引导基金和基础设施资产证券化改革，从而形成较为充裕的政府资产凭证，通过置换和交易的方式，换持企业债券、股票和投资基金产品等，利用政府信用来为实体经济的创新发展和有效供给提供支撑和便利。
2.2我国财政政策发展的问题
由于财政政策公共利益的价值属性，要求财政政策在资源配置、经济稳定和社会再分配三个方面发挥作用。
资源配置功能指政府通过制订政策和法律等资源运作规则，提供特定的物品和服务，合理引导资源的流动和配置，达到最佳的公共利益。
市场必须在完全竞争的条件下才能发挥作用，然而完全竞争市场只是一种理论假设，在现实经济活动中，资源稀缺程度、市场供求关系并不能通过价格有效反映出来，很难通过市场实现资源的最优配置，同时，市场内生缺陷也会影响市场对资源进行有效配置，难以达到资源配置的最优状态。
因此，为了达到资源配置最优，就需要政府通过财政政策来改变公共部门与私人部门之间的资源配置，实现最佳的配置效率。
财政经济稳定职能是指根据实际经济状况实行不同的财政政策来协调和保证经济稳定的，可以通过税收和公共支出等手段保证宏观经济的稳定增长。
市场经济中，市场自发调节难以保持经济的稳定增长，会造成经济的周期性波动，这些波动会对资源的有效配置造成一定影响，财政政策的经济稳定职能可以很好地解决这一问题，促进社会的稳定，实现经济的稳定增长。
社会再分配职能是指通过财政转移支付或税收来调整收入分配。
由于市场存在外在缺陷，即存在不公平的现象，这种不公平现象会对公共利益造成很大影响，导致社会资源分配不均，很可能出现两极分化的现象，这就需要政府适时调整财政政策，发挥财政政策促进社会公平分配的职能。
财政政策的资源配置、经济稳定、社会再分配三种功能主要表现在以下方面：
资源配置方面：
在现实经济活动中，自由竞争的市场常常会导致垄断的出现，垄断又会阻碍市场对资源的有效配置，导致市场难以发挥作用。
我国绝大多数农业小微企业规模偏小、抗风险能力较弱，与大企业竞争过程中常处于不平等和劣势地位;
另一方面，财务管理体制不健全、信息的披露与获取制度不完善，也是农业小微企业的明显特点，因此农业小微企业在金融市场上信用评级较低，融资能力明显低于大企业。
这就需要财政政策在遵重市场经济规律的基础上，围绕农业小微企业发展需求来高效合理地配置资源，维护市场公平与效率[5]。
经济稳定方面：
市场的自发调节机制难以实现经济稳定发展，导致经济出现周期性的波动，影响市场对资源配置的有效性。
小微企业提供了占主体地位的社会消费品，解决了大量就业问题。
因此，熨平经济波动就需要财政政策发挥稳定经济的作用，对农业小微企业的发展进行支持和引导。
社会收入再分配方面：
由于市场存在不公平的现象，容易造成收入的两极分化。
财政政策可以通过调整税收政策或加大对低收入者直接财政支出来实现收入再分配，促进社会稳定发展。
3.2018年我国财政政策更加积极有效
今年我国将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革，加快制定中央与地方收入划分总体方案。
在税制改革方面，全国财政工作会议明确，研究提出健全地方税体系方案；
研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革；
继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围等。
中央经济工作会议指出，2018年“财政政策要更加积极有效”。
日前召开的全国财政工作会议对今年实施积极财政政策作出了具体的部署。
“财政政策要更加积极有效，继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间。
”财政部部长肖捷表示。
显然，“更加积极有效”将成为2018年财政政策的关键词。
3.1着眼“积极有效”、减税增支并重
“2018年财政政策更加积极有效，‘积极’主要体现在适度扩大支出规模和继续推进减税降费，‘有效’则体现在预算安排保障重点、关键领域的支出，尤其是供给侧结构性改革、民生保障的支出。
同时，减税降费更突出针对性，注重精准发力。
”中国财政科学研究院副院长白景明说。
2018年的财政收入增收潜力和减收因素并存。
与财政收入增收密切相关的一些经济指标正逐步改善，如企业效益正在好转，为财政收入增长提供了有利条件，再如改革红利加快释放，将带动纳税主体和税源数量相应增加。
支出方面，各领域对财政资金需求很大。
支持稳增长、调结构，推进供给侧结构性改革，需要进一步加大支出力度。
民生保障方面支出也需要合理安排。
中央经济工作会议要求，“预算安排要适应推进供给侧结构性改革”。
在贯彻推进供给侧结构性改革部署方面，全国财政工作会议提出了一系列加强财税政策对振兴实体经济的支持措施。
比如，支持落实“三去一降一补”重点任务，继续支持做好职工分流安置工作，按照各地安置职工进度及时拨付专项奖补资金；
对职工安置困难较大和财政收支压力大的地区，加大专项奖补资金和就业专项资金倾斜力度；
安排补助资金，支持中央企业处置“僵尸企业”。
同时，今年的财政支出也将更加突出民生保障，比如实施更加积极的就业政策，着力促进重点群体就业工作，健全就业创业政策；
继续提高城乡居民基本医疗保险财政补助和个人缴费标准、基本公共卫生服务项目财政补助标准；
合理提高退休人员养老金标准；
落实和完善支持养老服务业发展的政策措施，启动个人税收递延型商业养老保险试点。
全国财政工作会议明确，要适度扩大支出规模，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。
增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要。
“当前经济形势缓中趋稳、稳中向好，产业结构调整效果将进一步显现，财政收入也将趋稳向好。
同时，考虑到支出将继续扩大，减税降费继续实施，财政收支矛盾还会比较突出。
”白景明说。
在减税增支的前提下，如何应对财政收支矛盾？
白景明认为，必须着力提高资金使用效率，尤其是要更加注重优化结构、用好增量、激活存量，找准支出切入点，大力压缩一般性支出，严格控制“三公”经费，把有限的资金用在刀刃上，并加强预算绩效管理。
3.2营改增继续落实减税效应将扩大
在刚刚过去的2017年，我国大规模减税降费，特别是全面推开营改增试点，新增试点行业全部实现总体税负只减不增的预期目标，全年降低企业税负将超过5000亿元。
同时，还采取了阶段性降低社会保险费率等措施。
“减税降费同样是积极的财政政策，2018年要在降税、降费、降低要素成本等方面立竿见影，振兴实体经济，重塑中国制造国际竞争力。
”瑞华会计师事务所管理合伙人张连起说。
全国财政工作会议明确，继续落实并完善营改增试点政策、扩大减税效应，落实好其他已出台减税降费政策，研究实施新的减税措施。
同时，进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目；
公开中央和各地收费目录清单。
作为最重要的减税政策，营改增在2018年的减税规模将进一步扩大，主要是由以下客观因素决定的：
2018年有4个月的四大行业减税翘尾因素；
按照营改增政策规定，纳税人2017年购入的不动产当年可以抵扣60%，剩余的40%将在2018年同当年购入的不动产60%可抵扣部分一起抵扣；
随着政策和征管的不断完善，特别是企业对税制适应性的不断增强、内部管理不断改进，抵扣的数额也会明显增大[6]。
对于在试点中个别纳税人出现税负不同程度上升的情况，肖捷日前表示，财税部门将继续加大政策宣传和辅导力度，进一步优化纳税服务，帮助企业将政策用好用足，使更多企业在改革中受益，享受改革红利。
企业也要创新完善自身经营管理模式，主动适应税制转换的新要求。
“营改增实现了制度设计和改革的预期目标：
一方面，通过打通抵扣链条，减轻企业不合理负担，消除重复征税；
另一方面，通过改革促进社会分工细化，为产业结构调整和产业升级创造条件。
新的一年应该继续推进实施营改增，发挥更大的改革红利。
全面推开营改增试点，是供给侧结构性改革的重头戏，也是完善增值税制度的关键一步。
下一步，财税部
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