吉林土地利用总体规划.docx

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吉林土地利用总体规划

吉林市土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

吉林市人民政府

二〇一一年八月

目录

前言1

第一章规划背景3

第一节吉林市基本情况3

第二节土地利用现状3

第三节土地利用特点4

第四节土地利用存在的问题5

第五节上轮规划实施评价7

第二章土地利用战略与目标10

第一节土地利用面临的形势10

第二节土地利用战略功能定位11

第三节土地利用规划目标12

第四节土地利用规划重点与任务13

第三章土地利用结构调整16

第一节各类土地的开发利用16

第二节农用地结构调整17

第三节建设用地结构调整19

第四章土地利用空间布局优化21

第一节构建生态良好的土地利用格局21

第二节加强基本农田的集中管理21

第三节加强城乡建设用地空间管制22

第四节协调安排基础设施用地24

第五节合理安排一般农用地空间25

第五章区域土地利用调控27

第一节土地利用综合分区及主要用地目标27

第二节土地利用功能分区及调控政策32

第三节加强县级土地利用调控35

第六章合理保护和利用农用地37

第一节全面提升耕地质量37

第二节严格落实基本农田保护目标38

第三节保护和利用园林牧草地39

第七章建设用地节约集约利用40

第一节城乡建设用地安排40

第二节协调安排基础设施用地41

第三节严格划定城乡建设用地管制边界43

第四节落实建设用地空间管制制度45

第八章中心城区土地利用47

第一节中心城区建设用地规模47

第二节中心城区发展方向和形态48

第三节中心城区建设用地空间管制49

第九章土地利用重大工程和重点项目安排52

第一节土地利用重大工程52

第二节土地利用重点建设项目56

第十章规划实施保障措施59

第一节加强规划对土地利用的引导与控制59

第二节严格规划实施管理制度59

第三节提高规划的科学水平62

第四节强化规划实施的经济手段62

第五节加强规划实施的基础建设63

附表65

附表1土地利用主要调控指标表65

附表2土地利用现状表（2005年）66

附表3土地利用结构调整表67

附表4耕地保有量、基本农田面积指标分解表68

附表5土地整治规划表69

附表6建设用地控制指标分解表70

附表7新增建设用地补充耕地规模指标分解表71

附表8园地、林地、牧草地指标分解表72

附表9各县（市）中心城区建设用地管制分区表72

附表10-1土地综合整治——重点工程73

附表10-2土地综合整治——重点项目74

附表11重点建设项目用地规划表76

附图89

附图1吉林市区位图89

附图2吉林市土地利用现状图90

附图3吉林市土地利用总体规划图91

附图4吉林市基本农田保护规划图92

附图5吉林市建设用地管制分区图93

附图6吉林市土地整治规划图94

附图7吉林市重点建设项目用地布局图95

附图8吉林市中心城区土地利用现状图96

附图9吉林市中心城区土地利用规划图97

前言

吉林市位于吉林省中东部，地处东经125°40′-127°56′，北纬42°31′-44°40′之间，东接延边朝鲜族自治州，西临长春市、四平市，北与黑龙江省接壤，南与白山市、通化市毗邻。

土地总面积为27659.79平方公里，辖四区（船营区、丰满区、昌邑区、龙潭区）、四市（舒兰市、蛟河市、磐石市、桦甸市）和一县（永吉县）。

吉林市是吉林省第二大城市，东北地区重要的中心城市和以化工为主的新型工业基地之一，是具有中国北方特色的旅游城市，国家历史文化名城。

为落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，更好地统筹吉林市土地资源的开发、利用和保护，增强土地资源对经济社会全面发展的保障能力，实现土地资源的科学配置和高效利用，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，编制《吉林市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》编制依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用方针、政策，按照《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》、《吉林省土地利用总体规划（2006-2020年）》和《吉林市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》要求，贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，坚持保障发展和保护资源相统一，统筹生产、生活、生态建设和环境保护用地，优化城乡建设用地结构和布局，协调区域土地利用关系，促进经济社会全面协调可持续发展。

《规划》是指导吉林市土地利用和管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制制度、规划城乡建设的重要依据。

《规划》范围为吉林市行政辖区内的全部土地。

中心城区规划控制范围为1617平方公里，包括市区四区所辖社区所在的13个乡镇。

《规划》以2005年为基期，以2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

第一章规划背景

第一节吉林市基本情况

吉林市地处东北腹地长白山脉向松嫩平原过渡地带的松花江畔。

地貌由东南向西北逐次为中山山区、低山丘陵区、峡谷湖泊区、河套平原区。

自然条件优越，农林牧副渔各业土地资源丰富。

矿产资源丰富，铁、钼、镍、金、石灰岩、硅灰石、饰面用花岗岩、耐火粘土和隐晶质石墨等重要矿产资源储量优势明显；境内水系发达，松花江水体质量储量相对较好，流域面积占全市水系总面积的84%；森林资源丰富，森林覆盖率达57%。

生态环境较好，野生动植物资源丰富，具有发展现代医药工业、特色农业、畜牧业和旅游业的独特资源条件。

2005年末，全市总人口为429.45万人，城镇化率达到49.13%，高于全国平均水平；全市生产总值达到630亿元，人均GDP达14498元，高于全国平均水平；三次产业结构比例为16.0:

44.9:

39.1。

第二节土地利用现状

吉林市土地总面积2765979公顷，其中：

农用地2429370公顷，占土地总面积的87.83%；建设用地166420公顷，占土地总面积的6.01%；其他土地170189公顷，占土地总面积的6.15%。

农用地中，耕地面积661851公顷，占农用地的27.24%，主要分布在西北部平原，永吉县、舒兰市、磐石市、蛟河市和桦甸市的丘陵河谷地带也有广泛分布；园地面积25490公顷，占农用地的1.05%，主要分布在蛟河市的北部、永吉县和丰满区；林地面积1689356公顷，占农用地的69.54%，主要分布在吉林市的东部、南部以及中部；牧草地面积2410公顷，占农用地的0.11%；其他农用地面积为50263公顷，占农用地的2.07%，主要分布在桦甸市的北部。

建设用地中，城乡建设用地面积119918公顷，占建设用地的72.05%；交通水利用地37106公顷，占建设用地的22.30%；其他建设用地9396公顷，占建设用地的5.65%。

其他土地中，水域面积76934公顷，自然保留地面积93255公顷，分别占其他土地的45.20%和54.80%。

第三节土地利用特点

（一）土地利用类型齐全

吉林市地形地貌、气候、土壤、植被等自然条件的多样性，使得土地利用类型比较齐全，农林牧副渔各业土地资源丰富，有利于多种经济综合发展。

（二）土地用途以农用地为主

吉林市是东北地区重要的商品粮基地和吉林省重要的木材、中药材基地，农用地占土地总面积的87.83%，形成了以农用地为主体的用地格局。

其中林地占土地总面积的61.08%，分布较为集中，适宜规模化生产。

（三）矿业生产用地分布广泛

吉林市是矿产资源大市，矿业用地面积5908公顷，在各县（市）和城区都有一定面积的分布，闭坑矿山、采煤塌陷、挖损压占等废弃土地大量闲置，土地复垦潜力较大。

（四）耕地后备资源有限

吉林市土地利用率为93.85%，高于全省平均水平。

集中连片、土地利用条件较好的荒草地大部分已由农民自发开垦成为耕地。

尚未开发利用的土地主要分布在水源不足的低山丘陵区，部分土地有效土层厚度和土壤质地不适宜农作物生长，土地开发制约因素较多。

第四节土地利用存在的问题

（一）新增建设用地增长较快，优质耕地保护形势严峻

吉林市已进入经济社会加速发展的时期，用地需求大幅增加，2005-2007年平均每年新增建设用地1023公顷，年均建设占用耕地754公顷，分别是1997-2004年年均新增建设用地和建设占用耕地的1.61倍和1.67倍，建设占用耕地主要位于城镇村周边，其中87%是优质耕地。

新增建设较快增长的同时，优质耕地保护难度逐渐加大。

随着城镇化、工业化的快速推进，不可避免地占用优质耕地，保护优质耕地和发展经济的矛盾比较突出。

（二）农村居民点用地比例大，建设用地粗放利用现象突出

吉林市农村居民点用地90142公顷，占建设用地总面积的54.17%，人均农村居民点用地438平方米，远远超出《村镇规划标准》村镇人均建设用地指标。

近年来，吉林市对节约集约利用土地的认识逐步提升，但是土地节约集约利用的措施，主要依靠建设项目用地指标控制，缺乏引导土地集约高效利用的综合机制。

（三）违法违规用地屡禁不止，土地执法监察任务繁重

近年来，通过开展土地市场整顿和“双保行动”，加大卫片遥感监督检查力度，土地市场秩序明显好转。

但随着吉林市经济社会的快速发展，项目建设进度明显加快，受工期要求和季节影响，一些项目急于开工，违法违规用地屡禁不止。

部分违法用地行为查处、执行难度较大，土地执法形势依然严峻。

（四）局部地区土地破坏严重，生态功能恢复难度较大

吉林市传统粗放型经济增长方式还没有得到根本转变，生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾较为突出。

个别区域和流域的主要污染物排放量已超过环境承载和自净能力，污染物排放达标形势不容乐观。

桦甸市、磐石市的部分矿区土地仍存在生态环境“边治理、边破坏”的现象，水土流失较为严重，土地生态功能降低，生态环境治理难度较大。

第五节上轮规划实施评价

《吉林市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，土地规划宏观调控作用得到充分发挥。

严格控制新增建设用地总量，充分利用闲置土地和低效用地，提前完成了规划确定的土地利用挖潜目标，提高了单位新增建设用地的产出水平，促进了土地集约利用。

（一）耕地资源特别是基本农田的保护效果明显

建立了行之有效的耕地保护制度，划定基本农田保护区，实施土地用途分区管制，1997-2005年，全市共补充耕地5671公顷，落实了耕地占补平衡；全市基本农田面积始终保持在588700公顷以上。

基本农田保持了数量稳定、质量提高，粮食产量大幅度提高，为国家粮食安全做出了积极贡献。

（二）规划的可操作性和权威性逐步增强

与城市总体规划和其他行业规划的衔接有了技术保证，土地利用总体规划确定的城乡建设规模和范围，为城市总体规划的用地安排提供了依据。

同时，规划对违规用地行为进行了及时、有效、严格的查处，保证了规划用地指标不突破，维护了规划地位的权威性，增强了依法管地和用地的意识。

（三）土地利用强度和社会效益得到大幅提高

单位面积土地固定资产投资增长幅度较大，新增建设用地集约利用程度相对较高。

1996年单位建设用地固定资产投资为6.09万元/公顷，2005年上升到26.64万元/公顷；每增加1公顷建设用地GDP产出增加756.7万元，高于全国和全省的平均水平。

（四）国家、省、市级重点建设项目得到较好实施，为吉林市经济社会快速平稳发展提供了基础保障

城镇发展得到用地支持，城镇化进程较快，城镇化率由1996年的47.45%提高到2005年的49.13%；新增农村居民点用地985公顷，占新增建设用地的15.89%，为改善农民生产生活条件提供了重要支撑；交通水利等基础设施用地得到有力保障，到2005年末，全市公路新增建设用地2251公顷，占全部新增建设用地的35.39%。

（五）土地资源保护与生态环境改善取得明显进展

严格控制松花湖保护区范围内的建设用地，实施“蓝天工程”和松花湖污染防治工程，为新建城市垃圾、污水处理厂等基础设施提供土地保障，增强了吉林市处理污染废弃物的能力，土地利用生态效益得到提高，有效改善了农村人居环境和矿山生态环境。

规划实施期间，林地面积增加3943公顷，森林覆盖率达57%，水土流失得到一定程度的控制。

水源地、湿地、自然和人文风景区得到有效保护，促进了人与自然和谐发展。

第二章土地利用战略与目标

第一节土地利用面临的形势

未来十五年是吉林市实现全面振兴的重要战略机遇期：

一是国家出台了《进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，随着新的政策措施的制定与实施，综合配套改革的逐步深入，吉林市在产业升级、技术创新和基础设施等领域有望得到倾斜和支持。

二是国家批准“长吉图”开发开放先导区，吉林市将在开放合作、先行先试方面迎来新的机遇，整合土地、资本、技术、人才、信息、基础设施等生产要素，形成协调互动的对外开放新格局，提升地区整体竞争能力。

三是吉林市拥有得天独厚的旅游资源、丰富的矿产资源和雄厚的工业基础，为加快全面振兴提供了有力的支撑和保障。

特别是吉林市石油化工、汽车、冶金等主导产业，经过技术改造和体制改革，呈现出良好的发展态势。

四是吉林市建设用地利用总体粗放，节约集约用地空间较大，为统筹城乡发展和保护耕地资源提供了基础条件。

科学发展观深入贯彻落实，吉林市综合实力不断增强，各级政府对土地管理高度重视，有利于促进土地管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

同时，吉林市土地利用和管理也面临诸多挑战：

吉林市正处于城镇化、工业化快速发展阶段，城镇工矿、基础设施和社会主义新农村等各项建设对土地的需求将在相当长时期内保持较高水平，土地资源保护和保障难度不断加大；统筹协调城乡土地利用的任务依然艰巨，长期形成的外延粗放的土地利用方式尚未从根本上得到解决，提高节约集约用地水平还需要付出长期艰苦的努力。

第二节土地利用战略功能定位

（一）生产价值功能

发挥吉林市土地利用类型齐全、各业土地资源丰富的优势，加大耕地管护力度，合理调整农用地结构和布局，稳步提高农用地综合生产能力；适应吉林市加快全面振兴的需要，提高建设用地保障能力，推进工业经济提速增效，促进产业结构优化升级，推进节约集约用地，实现土地资源的可持续利用。

（二）生活服务功能

统筹各类建设用地，加快城镇化步伐，优先保证基础设施、公共服务设施、棚户区和危旧房改造、廉租住房建设用地；积极支持新农村建设，保障农村道路、农村饮水安全工程建设；保障教育、科学、文化、卫生等社会事业发展用地，促进经济与社会事业均衡发展。

（三）生态景观功能

充分发挥吉林市以农用地为主体用地格局的优势，建设以集中连片的林地和基本农田为主体的国土生态安全屏障；积极支持建立自然保护区（风景名胜区），加强保护区内的土地利用调控；推进矿山生态环境治理，逐步恢复工矿废弃地生态功能，通过协调土地利用与生态建设和环境保护，建立环境友好型的土地利用模式。

第三节土地利用规划目标

（一）土地利用总体目标

严格保护耕地特别是基本农田，确保基本农田总量不减少，用途不改变、质量有提高；合理调整和优化土地利用结构，统筹城乡建设用地，促进区域协调发展，为实现吉林市全面振兴提供土地资源保障；积极引导产业项目集中布局，提高土地节约集约利用水平；加强国土资源综合整治，保护和改善生态环境，构建资源节约、环境友好和可持续的土地利用模式。

（二）土地利用阶段目标

1、近期目标

到2010年，全市耕地保有量保持在659400公顷（989.10万亩）以上，基本农田保护面积不少于585400公顷（878.10万亩）；建设用地总规模控制在171940公顷以内，其中，城乡建设用地不超过122649公顷，城镇工矿用地控制在33147公顷以内；新增建设用地规模不超过6970公顷，其中占用耕地不超过4300公顷；土地整治补充耕地规模不少于8900公顷；森林覆盖率提高到58%以上；人均城镇工矿用地面积不超过121平方米；单位建设用地二三产业产值达85.61万元/公顷。

2、远期目标

到2020年，全市耕地保有量保持在655000公顷（982.50万亩）以上，基本农田保护面积不少于585400公顷（878.10万亩）；建设用地总规模控制在185247公顷以内，其中，城乡建设用地控制在128649公顷以内，城镇工矿用地控制在39446公顷以内；新增建设用地规模不超过22200公顷，其中占用耕地不超过14220公顷；土地整治补充耕地规模不少于15280公顷；森林覆盖率达到60%；50%的中低产田得到改造，粮食自给率保持在100%以上；人均城镇工矿用地面积不超过116平方米；单位建设用地二三产业产值达到271.17万元/公顷。

第四节土地利用规划重点与任务

围绕土地利用战略功能定位和规划目标，确定以下主要任务：

（一）严格保护耕地特别是基本农田

加大农田基础设施建设投入，实行耕地数量、质量和生态全面管护。

根据区域自然及经济特点，平原地区重点对水田等优质耕地实行特殊保护，积极推进基本农田建设，提高现有耕地质量；丘陵地区重点加强坡耕地水土保持工程建设，加大中低产田改造力度，提高耕地综合生产能力；严格控制非农建设占用耕地和退耕还林，加大补充耕地力度，在保证经济建设和生态建设用地需求的同时，保持耕地和基本农田数量不减少，质量有提高，布局总体稳定。

（二）促进建设用地节约集约利用

严格控制新增建设用地总量，积极盘活存量建设用地，完善市场配置资源机制，不断提高建设用地节约集约利用水平。

积极引导产业项目向吉林市北部工业新区、特色产业园区和各级开发区、工业集中区集聚，加快形成园区化、集群化用地格局，鼓励城市内用地低效、污染较严重的企业搬迁，将城镇规划区内的闲置和低效利用的土地纳入到土地储备库；加大农村居民点整理力度，引导人口向城镇、中心村集中，实现产业集聚、布局集中、用地集约的建设用地新格局。

（三）优化城乡用地结构和布局

科学划定土地利用功能区，制定和实施差别化的土地利用政策，加强区域土地利用调控和引导，优先保障“长吉图”开发开放先导区建设用地；强化县级土地利用调控，落实土地利用规划目标和空间管制措施；合理确定城区和磐石市、桦甸市、蛟河市、舒兰市城市发展定位和用地规模；探索实施城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩政策，提高村镇建设用地利用效率。

（四）大力推进土地整治

按照补充耕地数量、质量并重的原则，科学安排土地整治重点工程。

大力加强农村土地整理，积极稳妥开展田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积；立足矿区生态环境恢复，积极开展工矿废弃地复垦；充分利用低坡、缓坡与耕地连片、土地利用条件较好的其他土地，适度开发耕地后备资源。

（五）协调土地利用与生态建设和环境保护

统筹土地利用与生态建设和环境保护，积极推进矿山环境综合治理，实施矿山废弃地植被恢复工程，强化矿区生态保护与建设监督。

开展松花江流域治理，严格保护松花湖水源地，加强自然保护区内的土地利用调控，因地制宜改善土地生态环境，促进环境友好型社会建设。

加强水土流失综合治理和生态清洁小流域建设，严格依法执行水土保持方案审批制度，有效控制人为水土流失和面源污染。

第三章土地利用结构调整

第一节各类土地的开发利用

（一）农用地面积稳步增加

按照稳定粮食生产的要求，严格保护农用地特别是耕地，完善农田水利基础设施建设，统筹国有农场各业发展用地需求，发挥农用地生产、生态等多重效益，促进现代化农业发展。

到2010年，吉林市农用地面积为2450304公顷，占土地总面积的比例为88.59%，比2005年提高0.76%；到2020年，农用地面积为2487476公顷，比例达到89.93%，比2005年提高2.10%。

（二）建设用地总量控制

严格控制建设用地总量，到2010年，全市建设用地总规模不突破171940公顷，占土地总面积的比例为6.22%，比2005年提高0.2%；到2020年，全市建设用地总规模不突破185247公顷，占土地总面积的比例为6.70%，比2005年提高0.68%。

严格控制新增建设用地特别是建设占用耕地规模，强化规划、计划对新增建设用地规模、结构、布局和时序的调控。

到2010年，全市新增建设用地规模控制在6970公顷以内，建设占用耕地控制在4300公顷以内；到2020年，全市新增建设用地规模控制在22200公顷，建设占用耕地控制在14220公顷以内。

（三）其他土地适度开发

保护具有生态功能的水域、滩涂、沼泽等用地，适度开发荒草地。

到2010年，其他土地规模为143735公顷，占土地总面积的5.2%；到2020年，其他土地规模为93256公顷，占土地总面积的3.37%。

第二节农用地结构调整

（一）确保耕地保有量目标实现

加大耕地管护力度，稳定耕地数量，逐步提高耕地质量。

到2010年，全市耕地保有量不低于659400公顷（989万亩），占农用地的26.91%；到2020年，耕地保有量不低于655000公顷（982万亩），占农用地的26.33%。

1、控制耕地减少

到2010年，非农建设占用耕地控制在4300公顷以内，农业结构调整减少耕地6750公顷，灾毁减少耕地300公顷，总计11350公顷；到2020年，非农建设占用耕地控制在14220公顷以内，农业结构调整减少耕地7150公顷，灾毁减少耕地760公顷，总计22130公顷。

2、加大补充耕地力度

加大土地整理力度。

到2010年，通过农用地整理可增加有效耕地面积6950公顷，通过农村居民点整理，增加耕地100公顷，共计7050公顷；到2020年，通过农用地整理增加有效耕地面积9860公顷，通过农村居民点整理，增加耕地890公顷。

土地整理增加耕地共计10750公顷。

积极推进土地复垦。

通过对因生产建设挖损、塌陷和压占等工矿废弃土地的复垦，到2010年，增加耕地面积750公顷；到2020年，增加耕地面积2500公顷。

适度开发其他土地。

主要是对与耕地连片、条件较好的荒草地进行适度开发。

到2010年，增加耕地面积1100公顷；到2020年，增加耕地面积2030公顷。

通过土地整治，到2010年，增加耕地面积8900公顷；到2020年，增加耕地面积15280公顷。

（二）合理扩大园地和林地规模

适应城乡居民消费变化趋势，充分利用荒山、荒坡和荒滩地，扩大园地和林地规模，提高农民创收能力。

到2010年和2020年，园地面积分别提高到26101公顷和26501公顷，占农用地的10.65%，比2005年提高1.04%。

到2010年，林地面积增加20944公顷，提高到1710300公顷，占农用地的69.8%，比2005年提高2.6%；至2020年，林地面积增加59344公顷，提高到1748700公顷，占农用地的70.3%，比2005年提高7.60%。

（三）基本稳定牧草地规模

合理利用牧草地资源，加强建设占用牧草地审批管理，严禁滥挖、滥采、滥垦等随意占用或开垦牧草地行为；加强天然草地的保护和改良，提高牧草地生产力。

规划期内，牧草地稳定在2400公顷。

（四）合理安排其他农用地

合理确定畜禽饲养用地、设施农业用地和养殖水面用地规模。

利用废弃地和荒山、荒坡，适当增加畜禽养殖用地规模，积极支持规模养殖场和牧业小区建设，鼓励规模化、集约化畜禽养殖。

第三节建设用地结构调整

（一）保持城乡建设用地理性增长

优化城乡建设用地内部结构，整合规范农村建设用地，实现城乡建设用地规模合理增长、比例有所降低。

到2010年，城乡建设用地增量不超过2731公顷，总规模控制在122649公顷以内，占建设用地的71.33%，比2005年降低0.73%；到2