税制改革三十年及94分税改革.docx

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税制改革三十年及94分税改革

税制改革三十年（1978-2008）

1978年的十一届三中全会，拉开了改革开放的序幕……认真分析改革开放三十年来税制发展变迁，探讨如何推进新一轮税制改革，具有重要的现实与实践意义。

一、简要回顾我国税制改革三十年历程三十年税制改革经历两大时期、六大变革，实现税收收入总额由1978年的591亿元上升至2007年的49449亿元，年均增幅达2.79倍创世界奇迹，并深刻影响经济生活的方方面面。

第一个时期是1978年改革开放到1993年，适应改革开放需要，国营企业全面实行利改税和工商税制改革。

1992年邓小平南巡讲话之后，确立了社会主义市场经济体制。

为适应新时期市场经济的需要，1994年进行改革开放后第二次大规模税制改革。

1978－2007年税收总收入增长变化图

（一）个人所得税改革。

随着改革开发带来的经济发展，需要通过税收调节来缓解社会收入分配不均的状况，我国第一部个人所得税法于1980年9月公布实施。

之后，涉及个人利益分配的税收法规相继出台：

1985年先后发布了国营企业奖金税暂行规定、国营企业工资调节税暂行规定、集体企业奖金税暂行规定、事业单位奖金税暂行规定；1986年至1988年先后发布了城乡个体工商业户所得税暂行条例、个人收入调节暂行条例、关于征收私营企业投资者个人收入调节税的规定。

1994年修改后的《个人所得税法》施行，将个人所得税、个人收入调节税、个体工商业户所得税合并为个人所得税；1999年《个人所得税法》再次修订，对储蓄存款征收利息税；第三次修订将起征点调整为1600元；2008年3月起将起征点调整为2000元。

（实际理出了一条极为简要的发展脉络，把这条脉络扩充细致些，就是篇论文）

（二）涉外税制初步建立。

1980年9月公布了中外合资经营企业所得税法，与1981年出台的外国企业所得税法，极大促进了涉外经济的发展。

1980年到1990年，外资从无到有，引资成效初显。

十年间我国实际利用外商直接投资206.92亿美元，涉外税收收入1980年仅有100万元，1990年达到49.15亿元。

1991年7月起施行的外商投资企业和外国企业所得税法，对中外合资企业、合作企业以及外国企业实施统一的所得税法。

由于所得税负担水平普遍降低，极大地鼓舞了外商的投资热情，吸引大量的外商投资。

1991年到1993年外资由少变多渐成规模，不仅带来建设资金，还带来先进技术经验，对我国经济快速增长、提高技术水平和企业管理水平起到促进作用。

但一个内外有别的税收双轨制，形成对国民的歧视和对外籍人士的超国民待遇，致使税收不公平。

（三）利改税及工商税制改革。

在认真总结国内流转税制发展经验的基础上，1980年在柳州、长沙、青岛、上海等城市进行增值税试点，1983年起实施增值税暂行办法，并对国营企业实行第一步利改税，国营企业所得税和国营企业调节税形成雏形；1984年对国营企业实行第二步利改税，把现行工商税按照性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税等4个税种；对国营企业征收所得税；开征资源税和利润调节税；将国营企业缴纳的固定资产占用费改为固定资产税；恢复征收城市房地产税、车船使用牌照税、印花税、特种消费行为税和集市交易税，开征土地使用税和城市建设税，建立起多种税多环节多层次的复合税制，我国税制建设开始步入新轨道。

并相继发布了烧油特别税、牲畜交易税、建筑税、建筑税、国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税、国家能源交通重点建设基金、国家预算调节基金、城市维护建设税、进出口关税、车船使用税、房产税、筵席税、印花税、特别消费税、教育附加、固定资产投资方向调节税、农业税、耕地占用税等税收法规，合理调节各方面经济利益，正确处理国家、企业、个人之间利益关系，中央与地方关系，充分发挥税收作用，促进国民经济发展。

（四）分税制改革。

九十年代初中央政府面临的财力薄弱，使那些需要国家财政投入的国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，引发1994年具有深远影响的分税制改革，搭建市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本框架。

当年中央财政收入比上一年增加200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至56%。

期间全面推行增值税，1993年12月发布了增值税、消费税和营业税三个暂行条例，形成以增值税为主的流转税制度，改革后的流转税由增值税、消费税、营业税组成，适用于内外资企业，取消对外资企业征收工商统一税的规定；统一内资企业所得税制，1993年12月发布企业所得税暂行条例，把原有国营企业所得税、国营企业调节税、集体企业所得税、私营企业所得税，统一为企业所得税；1993年12月发布土地增值税暂行条例，开征土地增值税；将盐税并入资源税，将特别消费税、烧油特别税并入消费税，取消产品税、盐税、集市贸易税、牲畜交易税、三个奖金税、工资调节税、两个基金；将屠宰税、筵席税继续征收或停征下放给各省市区人民政府；明确外资企业和外籍个人适用税种问题；1997年10月实施契税暂行条例，开征契税；2000年10月实施车辆购置税暂行条例，开征车辆购置税；2002年起对生产企业自营或委托出口货物全面推行免抵退税管理办法，2005年进一步完善出口退税负担机制；2004年7月起在东北地区部分行业实行增值税由生产型转为消费型的改革试点，逐步调整完善了增值税相关制度，2005年又进一步完善试点方案，在中西部部分老工业城市和汶川地震灾区推行消费型增值税，为下一步增值税转型的全面推开积累经验；2006年5月起实施烟叶暂行条例，征收烟叶税；2007年起实施车船税暂行条例，征收车船税，并废止原车辆使用牌照税暂行条例和车船使用税暂行条例；修改城镇土地使用税暂行条例，初步建立符合市场经济发展要求的税制框架，强化税收作为经济杠杆所具有的宏观调控功能，促进国民经济的持续快速健康发展。

分税制运行十余年发挥出一系列正面效应的同时，也逐渐显露和积累一些问题。

比如国、地税两套征管机构的税源和运行成本矛盾在逐日堆积，特别是企业所得税征管划分障碍。

（增值税在这一时期内变化巨大，基本脉络已经理出）

（五）取消农业税。

从1983年开始，除农业税外，国务院还根据农业税条例的规定，决定开征农林特产农业税，1994年改为农业特产农业税；牧区省份则根据授权开征牧业税。

至2005年底农业税制实际上包括了农业税、农业特产税和牧业税等三种形式。

早在2004年政府开始实行减征或免征农业税的惠农政策，到2005年底已有近8亿农民直接受益。

自2006年起全国全面取消农业税，农业税条例废止，我国有9亿农民依法彻底告别延续2600年的“皇粮国税”农业税，标志着社会主义新农村建设取得新突破，国家和农民的传统分配关系发生根本性变革，扭转长期以来农民负担过重的局面，迈出统筹城乡发展的新步伐，农村税费改革取得重要阶段性成果。

体现在与农村税费改革前的1999年相比，2006年全国农民共减轻负担约1250亿元，人均减负约140元。

（农业大国为什么取消农业税?

背后的税收基础是什么？

还有什么其他考虑？

）

（六）两税合并。

2008年起实施的企业所得税法及其实施条例实现四个统一，即内外资企业适用同一的企业所得税法，统一并降低企业所得税税率为25%，统一和规范税前扣除办法和标准，统一税收优惠政策，建立产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠体系，为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的财税环境。

税收优惠主要锁定促进技术创新和科技进步、鼓励基础设施建设、鼓励农业发展及环境保护与节能、支持安全生产、促进公益事业和照顾弱势群体，以及自然灾害专项免税优惠政策等方面，体现国家发展政策的转移，即从出口导向转为更重视内需的经济体制，同时也体现了国家推动科技加速发展、加大治理环境的力度，更加符合法律规范，更加适应我国税制现代化建设的需要。

（三）税制改革相对滞后，税种设计不尽合理，存在大税种改革不到位、小税种长期排不上位、新税种迟迟不到位现象，税制结构有待完善。

一是增值税与营业税并存影响增值税抵扣链条的完整性，生产型增值税并未彻底消除重复征税弊端,与国际上广泛使用的消费型增值税比较,土建及机器设备等固定资产购置不能抵扣,增加企业税收负担，不有利于企业技术改造和生产增长方式转变,也不有利于企业产品升级和推动经济发展。

二是流转税与所得税的比例失调，流转税占税收总收入的比重远高于世界大多数国家。

2007年流转税、所得税类收入分别为30583.87亿元和12859.91亿元，在税收总收入中所占比重分别为61.85%和26%。

流转税所占比重过大，造成流转税与所得税的双主体税制模式名不符实，形成企业无论盈利与否都要负担税收，影响企业竞争能力，增加出口退税负担，不利于充分发挥直接税的宏观调控作用。

三是消费税征收范围过小，调节力度不足。

2007年消费税收入仅为2206.82亿元，占税收总收入的4.46%，占流转税收入的7.22%，远低于世界大多数国家消费税占流转类收入的比重都在40%以上。

应增强选择性流转税对资源性产品、高档奢侈品及烟酒等嗜好品征收，才能够起到调节社会收入分配、促进资源合理利用的目的。

四是采用分项计征模式的个人所得税的税率和费用扣除方法不尽合理，导致在所得类税收中个人所得税所占比重过低，占税收总收入的比重一直维持在6.5%～7%的水平，与世界大多数国家逐步放缓企业所得税、注重加强个人所得税的格局不相适应，将不利于发挥税收的收入调节功能。

五是资源税税负过轻，环境税、物业税等对经济可持续发展和调节社会收入分配意义重大的税种缺乏。

目前资源税费体系存在着税费关系不协调、资源税体系不规范、税权过于集中、税收调节效率低下等问题，资源税制本身也存在着收入规模过小、征税范围较窄、计税依据不合理、税收负担过轻等诸多问题，税收调节广度和深度不够，资源利用率较低。

2007年资源税收入仅为261.25亿元，占税收总收入的0.53%。

资源税收入比重过低不利于促进资源综合利用，实现经济可持续发展。

而环境税、物业税等对社会经济发展意义重大的税种没有开征，导致税收政策在引导资源配置、调节收入分配等方面的功能没有得到很好的发挥。

六是社会保障未实行费改税，对社会保障收入筹集有一定的负面影响。

在发达国家的税收收入中社会保障税占到30%左右，与个人所得税、流转类税收的比重基本相当，是财政收入重要来源。

随着我国人口老龄化趋势的加快，社会保障支出迅速增加。

适时开征社会保障税，将现行社会保障费改为税，加大征收力度，增加社会保障收支透明度，有利于社会保障事业发展。

七是地方税体系建设滞后，缺少主体税种，不利于地方政府强化支出责任和履行职能的需要；现行税制的宏观调控能力不强，不利于促进高新技术企业和中小企业发展。

三、深化我国新一轮税制改革的若干思考（改革建议）在落实科学发展观和构建和谐社会的大环境下，深化我国新一轮税制改革，既要保持经济平稳较快地增长，防止税收收入出现较大的滑波，又要坚持好中求快，注重优化税制结构，努力提升税收质量和效益；既要关注经济增长速度，又要关注资源能源消耗问题，关注税制改革成本问题。

（一）改革增值税制度，构建有利于长期保持国家整体经济活力的税收机制。

建议在东北三省、中西部老工业城市和汶川地震灾区成功试点的基础上，从2009年起在全国范围内将生产型增值税全面改为消费型增值税，并将交通运输、建筑业等部分营业税项目改为征收增值税，进一步扩大增值税征税范围；同时，要进一步整合增值税各环节的减免税优惠，适当降低一般纳税人认定门槛和小规模纳税人征收率，以公平税负，减少征管漏洞，保证增值税链条的完整性，避免增值税制对经济发展的扭曲作用。

（二）进行消费税调整，构建有利于促进发展方式转变、优化经济结构、提升经济实力的税收机制。

建议对消费税征收范围进行有增有减的结构性调整，适时调整消费税税目与税率，将普通化妆品、低档白酒等普通消费品逐步从税目中剔除，将别墅、桑拿、赛马、高档皮革制品、高档古玩、高级字画、高级KTV等高档奢侈消费品、资源消费品、不利于身心健康和环境保护的消费品、消费行为纳入消费税征税范围，并适当提高级游艇、高尔夫、高级烟酒等高档产品的消费税率。

同时要将消费税改在零售环节征收，由价内税改为价外税，进一步增强消费税的收入比重，实现收入分配调节。

（三）实施个人所得税改革，构建有利于合理调节收入分配、扩大中等收入人群和提高低收入者生活水平的税收机制。

针对经济转型期收入分配秩序不够规范，仍有各种各样灰色收入，存在大量不易监管的现金交易，社会信用程度还有待于进一步提高，要建立分类与综合征收相结合的个人所得税制模式，进一步规范税前各种费用扣除和免税项目，并将遗产继承收入、大额财产捐赠收入纳入个人所得税的偶然所得征税范围，调节过高收入，防止收入分配差距过分扩大，鼓励勤劳致富。

……（四）推进资源税制改革，构建有利于促进资源节约、环境保护的税收机制。

良好的资源税制有利于建立合理的资源补偿机制。

针对资源补偿费征收弹性过大的弊病，应考虑提高资源税的标准，以缓解因资源开采和生产机会不公平所带的收入分配不均的矛盾，有助于我国对外贸易方式的科学转变。

……（五）实行社会保障税费改革。

建议尽快将社会保障收费改为征收社会保障税，建立起规范和稳定可靠的覆盖全社会的社会保障资金供给系统……（六）深化分税制改革。

在确保中央财政收入占全部财政收入比重的基础上，建议重新划分地方与中央的税收分配关系，将增值税分成比例由现行的25%：

75%调整各占一半，并规定增量部分作为专项资金用于提高公共服务能力和解决民生事业等一系列保障；将出口退税分担比例改为由中央财政全额负担；将企业所得税分成比例调整为中央收入，并由国税部门负责统一管征。

（七）在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权，增强地方税的调节功能。

新一轮税制改革不仅要强调地方政府在税制改革中的作用，还要在合理确定事权和财权的基础上，合理划分税权，赋予地方收入自主权。

对中央统一制定税收条例的地方税种，要考虑允许省级人民政府制定地方税种的实施细则；对非全国统一开征的地方税，其立法权、解释权和征收管理权应完全下放给地方；在确保中央和其他地区利益基础上，允许省级人民政府通过立法程序，并经中央批准，开征新的区域性税种；在中央集中管理中央税、共享税及对宏观调控影响较大的地方税的立法权的基础上，进一步明确地方税主体税种，赋予省级人民政府对地方主体税种税目、税率调整、减免税等税收管理权限。

1994年分税制改革

我国现行税制体系——税收立法在税收立法和税收政策制定方面，我国强调税权集中，税政统一。

目前有权制定税法或者税收政策的国家机关主要有：

全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等。

1.税收的基本制度由法律规定。

税收法律由全国人民代表大会制定，如《中华人民共和国个人所得税法》；或者由全国人民代表大会常务委员会制定，如《中华人民共和国税收征收管理法》。

2.有关税收的行政法规由国务院根据有关法律的规定制定，如《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》；或者根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例》。

3.有关税收的部门规章由财政部、国家税务总局、海关总署、国务院关税税则委员会等部门根据有关法律、行政法规制定，如《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》、《个人所得税自行申报纳税暂行办法》。

其中，有些重要规章要经国务院批准以后发布，如《中华人民共和国发票管理办法》。

税收法律的制定要经过提出立法议案、审议、表决通过和公布4道程序，税收行政法规和规章的制定要经过规划、起草、审定和发布4道程序。

上述程序都应当按照法律、法规和制度进行。

此外，根据我国法律的规定，省、自治区、直辖市和某些较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与法律、行政法规相抵触的前提下，按照规定制定某些地方性的税收法规。

省、自治区、直辖市和某些较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定税收规章。

香港特别行政区和澳门特别行政区实行独立的税收制度，中央政府不在这两个特别行政区征税。

中国现行税收法规体系详见图表2-2.图表2-2中国现行税法规体系总览表

一、《中华人民共和国增值税暂行条例》，1993年12月13日国务院发布，自1994年1月1日起施行1993年12月25日，财政部发布《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》

二、《中华人民共和国消费税暂行条例》，1993年12月13日国务院发布，自1994年1月1日起施行1993年12月25日，财政部发布《中华人民共和国消费税暂行条例实施细则》

三、《中华人民共和国营业税暂行条例》，1993年12月13日国务院发布，自1994年1月1日起施行1993年12月25日，财政部发布《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》

四、《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，1993年12月13日国务院发布，自1994年1月1日起施行1994年2月4日，财政部发布《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》

五、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，1991年4月9日第七届全国人民代表大会第四次会议通过并公布，自同年7月1日起施行1991年6月30日，国务院发布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》

六、《中华人民共和国个人所得税法》，1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过并公布，即日起施行。

1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议第一次修正，1999年8月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议第二次修正1994年1月28日，国务院发布《中华人民共和国个人所得税法实施条例》1999年9月30日，国务院发布《对储蓄存款利息征收个人所得税的实施办法》

七、《中华人民共和国资源税暂行条例》，1993年12月25日国务院发布，自1994年1月1日起施行1993年12月30日，财政部发布《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》

八、《中华人民共和国城镇土使用税暂行条例》，1988年9月27日国务院发布，自同年11月1日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

九、《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》，1985年2月8日国务院发布，自1985年度起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

十、《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，1987年4月1日国务院发布，即日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

十一、《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》，1991年4月16日国务院发布，自1991年度起施行1991年6月18日，国家税务局发布《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例实施细则》根据中共中央、国务院的决定，此税从2000年起暂停征收

十二、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，1993年12月13日国务院发布，自1994年1月1日起施行1995年1月27日，财政部发布《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》

十三、《中华人民共和国车辆购置税暂行条例》，2000年10月22日国务院发布，自2001年1月1日起施行

十四、燃油税（法规待制定）

十五、《中华人民共和国房产税暂行条例》，1986年9月15日国务院发布，自同年10月1日起施行。

实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

十六、《城市房地产税暂行条例》，1951年8月8日中央人民政府下务院发布即日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

十七、遗产税（法规待制定）

十八、《中华人民共和国车船使用税暂行条例》，1986年9月15日国务院发布，自同年10月1日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

十九、《车船使用牌照税暂行条例》，1951年9月20日中央人民政府政务院发布，即日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

二十、《船舶吨税暂行办法》，1952年9月16日政务院财政经济委员会批准，同年9月29日海关总署发布实施。

经政务院财政经济委员会、国务院批准，1954年11月30日、1974年8月2日对外贸易部修正

二十一、《中华人民共和国印花税暂行条例》，1988年8月6日国务院发布，自同年10月1日起施行1988年9月29日，财政部发布《中华人民共和国印花税暂行条例施行细则》

二十二、《中华人民共和国契税暂行条例》，1997年7月7日国务院发布，自同看10月1日起施行1997年10月28日，财政部发布《中华人民共和国契税暂行条例细则》

二十三、证券交易税（法规待制定）

二十四、《屠宰税暂行条例》，1950年12月19日中央人民政府政务院发布。

此税现由地方管理

二十五、《中华人民共和国筵席税暂行条例》，1988年9月22日国务院发布。

此税现由地方管理

二十六、《中华人民共和国农业税条例》，1958年6月3日第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议通过并公布，即日起施行实施细则由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

二十七、《国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定》，1994年1月30日国务院发布，即日起施行实施办法由各省、自治区、直辖市人民政府自行制定

二十八、牧业税，无全国性法规，征收办法由开征此税的省、自治区人民政府根据国务院的有关规定自行制定

二十九、《中华人民共和国进出口关税条例》，1985年3月7日国务院公布，自同年3月10日起施行。

1987年9月12日国务院第一次修订发布，1992年3月18日国务院第二次修订发布

三十、《关于入境旅客行李物品和个人邮递物品征收进口税办法》，1994年5月18日国务院关税税则委员会发布，自同年7月1日起施行

三十一、《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》，1993年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过并公布，即日起实施

三十二、《国务院关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例有关问题的通知》，1994年2月22日国务院发布，自1994年1月1日起施行

三十三、《中华人民共和国税收征收管理法》，1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过并公布，自1993年1月1日起施行。

1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修正，2001年4月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议修订1993年8月4日，国务院发布《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》

三十四、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》，1992年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过并公布，自1993年1月1日起施行

三十五、《中华人民共和国发票管理办法》，1993年12月12日国务院批准，同年12月23日财政部发布，即日起施行1993年12月28日，国家税务总局发布《中华人民共和国发票管理办法实施细则》

三十六、《全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定》，1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过并公布，即日起施行

三十七、《税务行政复议规则（试行）》，1999年9月23日国家税务总局发布，自同年10月1日起施行注：

税收征收管理法，全国人民代表大会常务委员会关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定，全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票的决定中有关刑事责任的规定，均已经纳入修正以后的《中华人民共和国刑法》。