推进信息管税战略构建新型税收管理框架.docx

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推进信息管税战略构建新型税收管理框架

推进“信息管税”战略构建新型税收管理框架

信息管税，就是充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，加强业务与技术的融合，健全税源管理体系，进而提高税法遵从度和税收征收率。

从长远来看，信息管税是税收征管工作思路的重大变革，必将对税收征管的思想观念、制度机制、业务流程、组织机构等产生重大影响。

推行信息管税战略，必然要求对现行的税收管理框架进行适应性调整，推进税收管理的创新。

一、必须创新税收管理理念

当前税收管理工作呈现出两个基本特点：

一是税收管理可支配资源与税收管理的高标准要求之间的矛盾日益突出。

简单地说，当前税收管理中存在着“一多一少”、“一高一低”两大矛盾，即纳税户多而税收管理员少、税收管理要求高而管理员平均素质偏低，造成税收管理疲于应付、浮于表面，管理广度和深度的拓展在很大程度上受制于管理资源的数量和质量。

二是粗放化的税收管理方式阻碍了管理效能的提高和管理成本的降低。

传统的税收管理方式基本上采用人海战术，依靠税收管理员“人盯人”的方式进行管理，这种全面撒网、不分轻重的“牧羊式”管理方式对税源的控管缺乏针对性，致使管理效率低下，征纳成本居高不下。

由此可见，当前一方面是税收管理资源的严重不足，另一方面则是既有的管理资源没有得到优化配置和高效使用，造成了税收管理的高成本和低效率。

在这种情况下，推行信息管税战略，必须创新税收管理理念，积极探索和推行以税收风险管理为代表的科学有效的税收管理方式。

税收风险管理是风险管理理论在税收领域的应用，通常是指纳税遵从风险管理，即税务机关以提高税法遵从度和税收征收率为目标，通过对税收风险的预测、识别和排序，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避、防范或处置税收风险的过程。

税收风险管理的理念和方法强调优化配置有限的征管资源，充分发挥信息数据的作用，通过风险分析识别，定位管理中的薄弱环节，采取与风险类别等级相适应的应对策略，实施有针对性的风险控管。

推行税收风险管理，应当针对不同纳税人制定相应的风险管理战略和对策，把有限的征管资源用于税收风险较大、管理最需要和最能增值的纳税人和领域。

实施税收风险管理，要以信息化手段为依托，建立包括战略规划、风险识别、风险排序、风险处置、风险过程监控和绩效评价等环节的税收风险管理制度和管理平台。

税收风险管理的基本流程其中战略规划包括确立税收风险管理的目标使命、管理制度和工作机制；风险识别即寻找风险点和风险源，建立税收风险管理的指标体系，通过多渠道及时、完整、准确地采集、掌握、分析税源信息，从纳税人所处行业、企业规模、经营状况、管理水平等方面识别其税收风险；风险排序即通过对不同纳税人风险严重程度的评估，对纳税人按风险从高到低进行排序；风险处置即根据风险排序情况，对不同风险程度的纳税人分别采取宣传教育、纳税辅导、税务审计（纳税评估）、税务稽查等不同的服务和管理措施；同时，开展税收风险管理实施情况的过程监控和绩效评价，并据以对税收风险管理的战略规划进行调整和优化，不断提高税收风险管理的针对性和有效性。

二、必须创新税收管理制度

当前我国税收管理的制度框架以《税收征管法》及其《实施细则》为主体，其中税收征管法自2001年修订以来，经济社会发展发生了广泛而深刻的变化，税收征管实践也出现了诸多现行税收征管法没有解决的热点、难点甚至盲点问题，税收征管法的规定与税收征管工作实际需要之间的矛盾日渐突出。

推行信息管税战略，要对税收管理制度进行创新，而创新税收管理制度的立足点在于对税收征管法适时进行修订，重点要解决以下几个问题：

（一）体现税收征管手段的规范化

重点是对纳税评估的法律地位予以明确界定。

近年来纳税评估在我国税收管理工作中的重要性与日俱增，但是纳税评估缺乏完整明确的法律依据，纳税评估本身方法不科学、程序不规范、结果处理随意性大，同时纳税评估与日常检查、税务稽查的职责没有清晰定位，三者的关系没有科学理顺，导致实践中出现了“以评代查”、“以补代罚”等问题，不仅纳税人无法得到公平公正的对待，而且加大了税务人员的执法风险。

因此，在税收征管法的修订中，一是要确立纳税评估的法律地位，健全纳税评估制度，统一规范纳税评估的方法、程序和结果处理，明确纳税评估是对纳税人纳税申报质量即申报真实性和准确性的审核，将纳税评估作为税源监控的一项重要内容。

二是要科学定位纳税评估与日常检查、税务稽查的职责，有两种处理方法：

（1）将纳税评估限定于案头审核和税务约谈两个环节，强化税务约谈的刚性，摒弃实地评估，凡是经案头审核和税务约谈认为有疑点需要下户进行调查核实的，一律移交税务检查环节处理；

（2）取消日常检查，将日常检查的职能并入纳税评估，强化纳税评估的职能。

根据我国税收征管实践，笔者倾向于赞同第一种方法，即保留日常检查这个传统征管手段，同时取消纳税评估的实地核查环节，从而形成纳税评估、日常检查、税务稽查三位一体的税源监控格局。

（二）适应税收征管工作的信息化

重点是解决电子申报资料的法律效力问题。

随着税收信息化建设的迅猛发展，网上申报纳税方式因其方便快捷的特点被纳税人普遍接受使用，但现行税收征管法规定“纳税人采取电子方式办理纳税申报的，应当按照税务机关规定的期限和要求保存有关资料，并定期书面报送主管税务机关”，这实际上否认了电子申报资料的法律效力，给征纳双方都增加了成本。

因此，在税收征管法的修订中，应对电子申报资料的法律效力问题进行明确，在从技术方面保证电子申报纳税的唯一性和不可更改性的前提下，规定根据电子签名法或征纳双方认可的方式，使用电子化签名报送的各类电子申报资料具有与纸质资料同等的法律效力。

（三）提高税收征管措施的操作性

重点是解决第三方信息报告制度的可操作性，建立完善的税务行政协助制度。

在当前以纳税人自行申报为主的税收征管模式下，税务机关对纳税人申报纳税情况进行审核监督和风险管理的主要依据来源于税务机关内部的纳税人涉税信息，而对于与纳税人应税行为有关的第三方信息，尽管在现行征管法中也规定了第三方信息报告制度，但此规定原则性较强，缺乏实际操作性，而且相应的责任追究条款缺失，导致税务机关缺少第三方实质配合，实践中获取第三方信息难度极大，直接影响到税源监控能力的提高。

因此，在税收征管法的修订中，应提高第三方信息报告制度的可操作性，明确第三方的税务行政协助义务，对应向税务机关提供涉税信息的主体、内容、时间、方式、法律责任等做出明确规定，建立较为完善的税务行政协助制度。

（四）彰显税收征管执法的人性化

与构建社会主义和谐社会、建设服务型政府的要求相适应，在税收征管执法中应突出以人为本，彰显人性化。

重点可以从以下方面入手：

一是引入申报修正制度，即纳税人进行纳税申报后，在规定期限内发现申报有误的，应允许纳税人进行更正申报或补充申报。

二是降低税收滞纳金负担，可以考虑对滞纳金设定一个上限，即滞纳金达到一定数额或者达到所欠税款一定的倍数时，不再加收滞纳金，解决现行征管法纳税人因滞纳金负担过重而采取软抗税、税务机关清缴滞纳金难度大的问题。

三是要明确区分逃税、漏税，降低处罚标准。

对于客观存在的纳税人非主观故意造成的未缴少缴税款的行为，界定为漏税，明确划分其与逃避缴纳税款行为的界限，并承担不同的法律责任。

三、必须创新税收管理方式

作为强化税源管理的载体，2005年我国开始推行税收管理员制度，通过对以往税收征管模式的扬弃，批判地吸收了传统的“一员进厂、各税统管、征管查集于一身、上门收税”的专管员管户制度的优点，着力解决过去征管模式下全面以管事替代管户带来的税源管理“疏于管理、淡化责任”的问题。

从实施效果来看，总体上说，税收管理员制度并没有完全达到预期的目标：

一是“疏于管理、淡化责任”的问题并没有得到根本性解决。

经济迅速发展带来纳税户数量急剧增加，同时以电子商务为代表的经营方式创新、以金融创新为代表的经营业务创新和以母子公司、总分机构、连锁经营、总部经济为代表的企业组织形式创新等新兴经济活动层出不穷，给税收管理工作提出了严峻的挑战，仅靠税收管理员传统的单一管户制度已不堪重负。

二是税收管理员制度在继承专管员管户制度优点的同时，也在一定程度上保留了其权力过于集中、缺乏监督制约的弊端，不利于从制度上预防腐败和保护干部。

尽管税收管理员制度设定了双人上岗、定期轮换等条款，同时明确规定“税收管理员不直接从事税款征收、税务稽查、审批减免缓抵退税和违章处罚等工作”，但实践中在税务系统简并审批环节、下放审批权限的过程中，很多涉税事项的审批实际上完全依赖税收管理员的初审意见，后续的审批环节基本上流于形式，税收管理员在日常税源管理中存在较大的利用职权进行谋取个人私利的操作空间。

因此，推行信息管税战略，必须对税收征管模式进行完善，创新税收管理方式，提高税收管理的效能。

（一）针对“疏于管理、淡化责任”的问题，应创新税收管理员管户方式，积极推行以专业化管理为主的分类管理

从经济学上讲，专业化是社会分工的必然结果，也是提高生产效率的必然要求。

运用到税收上，专业化管理就是税务机关根据纳税人的实际情况、管理特点和管理要求进行分类，通过建立一支高素质的税源专业化管理人才队伍，优化人力资源配置，探索实施以分行业、分规模和分职责管理为重点的税源分类管理，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。

在专业化管理的条件下，每个管理员都能专注于某一类纳税人的管理，从而能够更细致、更深入的了解纳税人的基本情况，掌握更加全面的信息，提高管理的效率。

在专业化管理的方式上，可以分行业或分规模管理，即在一定范围内打破地区界限，按照行业系统或经营规模，设置税收专业管理岗位，明确税收管理员进行税收管理；也可以是分职责管理，即按照税收管理的不同事项，划分税收专业管理职责进行税收管理。

在管理机构设置上，重点税源管理部门和一般税源管理部门根据业务事项和工作量设置综合事务岗、日常管理岗、纳税评估岗。

综合事务岗主要承担宣传辅导、催报催缴、档案管理等职责；日常管理岗主要承担户籍管理、发票管理、信息采集、巡查巡管、欠税管理、任务执行等职责；纳税评估岗主要承担分析比对、约谈核实、结果处理等职责。

小型税源管理部门根据业务事项和工作量设置综合事务岗、日常管理岗。

综合事务岗主要承担宣传辅导、催报催缴、档案管理等职责；日常管理岗主要承担户籍管理、发票管理、典型调查、定额管理、任务执行等职责。

（二）针对税收管理员权限过于集中的问题，应着力完善税收管理员的监督制约机制

可以从三个方面入手：

一是完善制度办法。

规范税收管理员的工作规程，按照“谁审批谁负责”的原则，落实审批责任制，上一环节对下一环节负责，处于流程某环节的部门和人员的工作质量和效率由后续部门和人员监督考核，打造“无缝式”业务运营机制，合理界定申请、审批、检查各环节的责权，建立责任追究考核制度。

二是事前风险预警。

围绕税收执法权中的廉政风险，按照不同的涉税审批类别查找全局的执法风险点。

根据自由裁量权大小、易造成危害程度等风险因素，把查找出的执法风险点划分成若干个风险等级，按照“高风险岗位，高等级防范，高标准要求”的原则，对各岗位的执法风险采取动态跟踪预警管理，对风险系数高的岗位进行重点监控，实行执法风险管理和岗位预警，提高内控机制的科学性、严密性和可操作性，最大限度地减少腐败行为的发生。

三是事后监督检查。

开展税收执法检查和执法监察，对各种执法不规范行为，根据情况做出相应的处理。

四、必须创新税收管理手段

信息管税的主线是强化信息的采集、分析和应用。

推行信息管税战略，应当依托信息技术对税收管理手段进行创新：

（一）应用信息技术加强税务登记管理

税务登记是税收征管的初始环节，加强税务登记管理是做好税收征管工作的前提和基础。

当前税务登记管理环节的瓶颈就是信息共享问题，要以推进信息共享和应用为重点加强税务登记管理。

一是开展国地税联合办理税务登记，通过国、地税部门间信息传递，实现纳税人办理税务登记“一地一次一证两章”，即纳税人在税务或地税一方可以一次性办结包含税务、地税两个部门印章的一张税务登记证。

二是推进部门间的信息共享，充分采集和应用工商、质监、经济普查等部门的户籍信息，通过开展数据比对，及时发现漏征漏管户。

三是加强税务登记环节的制约，如通过税务系统内部共享非正常户信息，可以防止欠税走逃的非正常户法定代表人在异地重新办理税务登记；通过利用公安部门的公民身份信息查询系统，可以核对税务登记法人身份信息，防止不法分子利用虚假身份、证件从事涉税违法活动。

（二）应用信息技术加强普通发票管理

近年来，少数不法分子有票不开、虚开代开、大头小尾、不按规定开票、制售假发票等违法犯罪活动猖獗，严重扰乱了税收管理和社会主义市场经济秩序。

造成这一问题的原因可以部分归结为消费者在商品购销活动中索取和使用发票的观念不强、企业逐笔开具发票的制度要求难以落到实处，但更为重要的原因是，现实中仍然存在大量手工发票，税务机关及时准确地获取开票信息难度很大，致使发票验旧售新流于形式，发票查询和票表比对工作无法开展，没有形成普通发票管理的“闭环”，从而给不法分子提供了可乘之机。

实践证明，“以票控税”这种传统的税收管理方式存在严重弊端，但是在我国信用制度和支付体系尚不完善的情况下，又不可能完全摒弃发票这种管理手段，那么唯一的出路就是将“以票控税”的重心逐渐转移到“信息管税”上来，以推行包括网络发票和税控收款机在内的机器开票方式为突破，及时存储和收集开票信息，深入开展票表比对和发票查询，形成普通发票管理的“闭环”，从而有效遏制制售假发票、大头小尾发票和非法代开发票行为的蔓延，同时税务部门也可从中获取税收分析、纳税评估工作所需的基础数据。

（三）应用信息技术提高纳税评估质量

目前纳税评估主要还是采用以税负率为主的指标分析方法，对行业不同、规模不同、效益不同、技术先进程度不同的纳税人采用笼统的一个税负率指标显然是不科学的，容易变成以征收率征税。

从纳税评估的资料来源来看，纳税评估工作所必须的庞大数据源不够完整，数据的真实性、准确性也无法得到保证。

在税务系统内部，由于征收、管理、稽查各部门之间协调不够，信息系统分块割据，数据不能统一共享，造成评估资源浪费。

在税务系统外部，信息传递渠道不畅，许多必要的资料特别是有用的第三方信息不能及时获取。

因此，推行信息管税战略，应当以建立行业纳税评估模型为突破口，应用信息技术创新纳税评估方法，使税源控管更具针对性，解决不同企业间的税收公平问题，实现强化税源管理、降低涉税风险、实现税收公平的目的。

五、必须创新税收管理机制

推行信息管税战略，应当创新税收管理机制，大力推行税源一体化管理。

税源一体化管理，就是通过明确界定税收征管各层级、各部门、各环节的工作职责，建立和完善各部门之间横向的综合协调机制和各层级之间纵向的任务分配机制，加强税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查各环节之间的联动，逐步构建职责明确、信息共享、协调互动、统一高效的税源一体化管理工作联动机制，不断提高税收征管的整体效能，切实解决多头管理体制带来的基层税务机关和纳税人负担过重的问题。

推行税源一体化管理，重点是建立两个机制：

一是要建立横向的税收征管各环节、各部门之间的协调联动机制。

包括：

（1）各环节之间的联动机制。

通过税收分析为纳税评估确定疑点、指明方向；通过纳税评估引导纳税人税法遵从，为税务稽查提供稽查案源；通过税务稽查查处案件，打击涉税违法犯罪，并向管理环节反馈查处结果；税源监控通过对分析、评估、稽查反映问题的汇总归纳，进一步改进和加强日常管理，从而形成各环节之间相互联动、相互配合、相互制约的税源管理工作机制。

（2）各部门之间的协调机制。

应加强综合征管部门与专业管理部门之间的协调，发挥综合征管部门的综合协调作用，协同开展税源管理工作。

二是要建立纵向的各层级税务机关之间的任务分配机制。

上级税务机关对各部门拟下达的分税种税源管理工作任务，应区分轻重缓急，合并重复项目，进行综合平衡，逐步实现管理员工作任务下达和结果反馈渠道的统一。

基层税务机关应对需要管理员下户进行调查、核查、检查的事项进行清理和整合，对上级部署和自行确定的税源管理工作任务进行科学归并，综合考虑各个税种的管理要求，力求一次下户解决多个问题，避免涉税信息重复采集和税收管理员重复下户，提高税收管理的效能。