教育政策性投资一种新的教育投资模式探析.docx
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教育政策性投资一种新的教育投资模式探析
教育政策性投资：
一种新的教育投资模式探析
内容摘要：
我国的教育在不同区域的发展极不平衡，实施国家政策性投资在于推动教育的全面发展，激发地方的积极性，为经济建设服务，提高国家的竞争力。
本文从实施教育政策性投资的必要性、资金来源、实施、评估等方面入手进行可行性分析和研究。
关键词：
教育；政策性投资；模式
教育发展的平衡是一种相对的状态，绝对的平衡是不存在的。
为了促使教育的相对平衡发展，国家进行宏观统筹调控十分必要。
而宏观调控离开了国家及省级政府的宏观统筹与政策支持，不管是中西部落后地区，还是东部的落后山区都非常需要。
特别是落后地区的教育，由于历史的现实的种种原因导致他们在各方面的发展都远远落后于发达地区，这就必然难以获得较快的发展。
所以，为了逐步缩小区域间教育发展的差距，必须加强国家及省级政府的宏观统筹。
“实证研究表明，在欠发达地区，教育与经济之间往往存在着一种恶性的循环，即经济发展落后一财政收入较少一教育投入不足一教育整体水平偏低一公民素质较低一启动经济发展的动力微弱一经济发展延续落后。
显然，如果没有外力的推动，仅靠落后地区自身的力量，是很难将这种‘恶性循环’转变为有利于经济发展的‘良性循环’的”。
近年来，我国为了加强贫困地区的教育发展，实行了教育财政转移支付的政策，但这种政策的落实在实践中碰到了许多问题。
笔者基于教育财政转移支付政策的缺陷，尝试性提出一种更为有效的政策，并对其可行性进行论证和分析。
一、教育政策性投资的必要性
所谓教育投资就是指投入到教育活动中的一切人力、物力和财力的总和，也称为教育资源。
其中的财力是人力和物力的货币表现形式，如果用于教育活动的资源都用货币形式表示，教育投资可称为教育费用的投入，它根本区别于智力投资和人力资本。
教育投资是发展教育事业，提高教育质量的保障，它通过教育产品与市场经济相联系。
一国教育资源投入量的大小，增长速度的快慢，教育资源分配和投入方向是否合理，还直接关系着教育经济效能的发挥，从而影响着社会经济结构、技术结构、产业结构、财政收支等能否合理、协调、稳定地发展与增长，关系着社会生活各领域能否有效地运行。
因而正如邓小平所谈到的：
“教育投资和经济发展之间是一个循环往复的过程，必须促进其良性化发展。
”在市场经济条件下我们把握教育投资的定义、研究教育投资的目的就是要密切注视它与市场经济之间的联系，保证教育投资的数量、速度、结构、比例的合理性、协调性。
政府对教育的投入不足，这在全国各地是普遍存在的问题，尤其是贫困边远地区更是受到了忽视。
目前，我国实行的教育财政转移支付出发点就在于平衡各地区教育的发展，但是难于激发地方的积极性，教育政策性投资在于利用中央与地方的双向互动，推动教育投入的增加；保障教育经费。
我国财政性教育投入的变化
我国财政性教育经费占教育经费总量的比例在逐年下降。
从1989年的％下降到2000年的％。
见表1:
教育经费投入渠道的变化
从表2中我们看出，教育经费的主渠道——预算内教育经费占教育经费总量的比例，从1990年的％下降到2000年的％。
与此同时，教育税费所占比例也在波动中呈现下降趋势，从1990年的％下降为2000年的％。
企业办学经费也从1990年的％下降到2000年的％，勤工俭学及社会服务收入也从1992年的％下降到2000年的％。
除了上述属于财政性教育经费的渠道所占比例下降以外，社会捐资、集资的经费所占比例也从1990年的％降到2000年的％。
教育经费总量中，占比例明显增长的是学杂费，从1990年的％上升到2000年的％。
社会团体及个人办学经费所占比例虽然也在上升，但是却显得微不足道。
值得注意的是，不明原因的其他经费占比例上升很快，从1992年的％上升到2000年的％。
预算内教育经费在各级各类教育之间的分配比例变化
数据分析表明，1996-2000年，我国预算内教育经费在各级各类教育之间的分配出现了一些变化。
1.变化最明显的是普通高等教育经费所占比例大幅上升，从1996年的％上升到2000年的％，上升了个百分点。
2.基础教育经费从总体来看变动很小，在59—61％之间波动，但是其中的义务教育经费占比例呈下降趋势（从％下降到52％）;普通高中经费所占比例逐渐上升（从％上升到％）。
3.职业中学经费所占比例明显下降，从1996年的％下降到2000年的％。
4.成人教育经费也在逐渐下降。
上述变化的总体趋势是：
普通高等教育和普通高中经费所占比例上升，义务教育、职业中学和成人教育经费所占比例下降。
我国教育投资体制的缺陷
实行教育财政转移支付，坚持的是统筹区域发展的原则。
通过中央补助，使受补助地区的教育财政投入达到生均教育经费最低标准，使不同地区的居民享受大体相同的受教育机会且所受的教育质量基本相等。
这既实现了公平，也有利于引导和调动地方积极性，充分利用当地的教育资源投资教育，提高了效率，促进教育协调发展。
但这种转移不管是基础教育、中等教育，还是高等教育中央与地方往往很难顾及所有，难于发挥中央与地方的积极性，出现教育投入严重不足的现象，这不利于教育的均衡发展。
在市场经济条件下，我国教育投资体制还存在盲目性、随意性、不合理性等问题。
为此，创建一种新的投资模式，减轻中央和地方财政的负担，能够发挥社会各界的力量，更加有效地促进教育的发展成了一项重要的课题。
二、教育政策性投资的可行性
任何投资的目的都是为了取得一定效益。
在生产性投资中，由于各个投资项目追求不同种类的投资效益，就构成了不同性质的投资。
以赢利为主要目的，追求直接经济效益的生产性投资称为商业性投资；不以赢利为主要目的，追求宏观经济效益和社会效益的生产性投资称为政策性投资。
政策性投资一般是国家根据国民经济发展需要确定的急需发展的产业部门所进行的投资。
这种投资从国民经济整体需要。
出发，不以赢利为目的。
其作用在于，对制约国民经济发展的“瓶颈”实施重点突破，扶持新兴的先导产业部门，为国民经济的快速发展和高效运行创造基础条件。
我国现阶段政策性投资的范围主要包括：
能源、交通、原材料等基础设施和基础产业；以及高科技风险投资。
如对一些投资规模大、建设周期长、收益率相对较低的基础设施、部分基础产业等基础性项目，商业性投资一般不愿涉足。
政策性投资就要承担商业性投资不愿介入或无力介入，而为适应国民经济发展所必需的投资。
《教育法》第62条规定：
“国家鼓励运用金融、信贷手段，支持教育事业发展。
”教育政策性投资可以借鉴其他行业投资的方法，激发国家与地方双向互动的积极性。
他是着眼于宏观效益、间接效益、远期效益和社会效益，对于促进整个社会的有效发展将起到十分重要的作用。
以下以俄罗斯为例来说明，1992年7月颁布的《教育法》对此提出了比较完整的思路，初步形成了多渠道筹措经费的教育投入新格局。
按《教育法》，俄罗斯学校教育的经费有如下来源：
1.国家教育拨款是学校办学经费来源的主渠道。
《教育法》第一条就规定，俄罗斯联邦实行主权国家的教育政策，宣布教育领域为优先发展的领域。
又规定，国拨教育经费每年不应少于国民收入的10％，同时保证预算内的有关支出项目在通货膨胀情况下不受损失。
国家制定和批准教育拨款定额的原则是，不断地、绝对地增加每一学生的实际开支，其开支额根据通货膨胀的速度实行指数化。
2.国家鼓励社会组织、机构、企业及个人对教育投资，为吸引投资，国家将规定向教育系统投资的企业、组织或个人实行税收优惠政策。
同时鼓励社会和公民个人直接办学。
3.允许教育机构从事商业性经济活动，将其收入主要用于教育再投入。
这些活动有：
经营，校办产业，出租校舍、园地、设备，以股份形式参与各种机构、组织和企业的经济活动，购买股票、债券以及其他有价证券并从中获得收入。
《教育法》规定，教育机构所从事的商业性经济活动所获得的收入，国家在税收上给予优惠，但这些活动不得损害和影响正常的教学秩序，否则，教育管理机构有权责令其停止商业活动。
4.学校从事非商业性的经济活动所得收入。
这些活动具体包括：
学校有偿地向居民、企业、机关或组织提供教育服务，即补充教育服务，这种补充教育服务应超出国家规定的教育标准，比如超范围或程度地讲授专门课程或学科、补习教学、开设新科目等，对补充教育服务的收入，国家一律免税；招收自费生，主要在高校中实行，部分大学预科学校和文科中学也有自费生，自费学生中，有的费用由合同委托单位担负，学生毕业后回委托单位服务；有的个人承担，这多半在私立学校，这类自费生数目不大；高校参与企业产品开发或有偿转让技术成果而获得收入，等等。
此外，还将实行教育特别税，建立联邦和地方教育发展基金。
三、教育政策性投资的特点
把教育列入政策性投资的项目，有利于教育经费的多渠道筹措。
但是，许多情况下政策制定的出发点都是好的，但能否落实到位则是最为关键的，也就是政策的有效性、执行力问题。
政策性投资恰恰克服了财政转移支付的缺陷，实行专项投资，由专门的项目公司操作，保障经费的良性运作。
教育政策性投资具有以下三个特点。
1.强制性。
不管是对哪一个地区的教育投资，还是对某种类型教育的投资教育，都应列入政策制定的规划中，实行国家的强干预性，保证资金的到位，使用的到位。
2.保障性。
既然把经费列入规划中，那么就应该严格按照计划划拨资金，明确资金的使用方向，并可以由中介评估公司和专门部门加以严格监督。
3.有效性。
由于教育政策性投资经费能够及时到位，有效使用，那么必然能够促使教育的良性发展，不断提高教育质量，扩大办学规模。
培养出更多适应社会需求的人才。
4.分向性。
教育投资的分配体制是指教育经费在教育领域内部如何分配的体制。
长期以来，我国教育投资的分配极不合理，突出表现为：
小学生、中学生年平均费用偏低，而大学生年平均费用偏高，其差距在很大程度上影响着我国教育的发展。
因此，目前我国教育投资的侧重点，应增加初等教育的投入，确保九年义务教育的实施，保证国民的素质教育工程。
5.针对性。
对于许多边远、贫困地区的教育，国家应多给予“扶贫”援助，尽量避免教育的停滞和萎缩；面对许多资源充足、收入多、效益好的学校，国家可以减少或取消拨款。
市场经济条件下，教育投资分配体制在综合平衡、全面考虑的基础上，应当提高某些高等教育中应用专业、社会市场急需专业的投资，突出经济效益，而对办学效益差的学校，应压缩拨款数，或勒令其“破产”，避免资金流向“误区”。
6.稳定性。
教育政策性投资有确定性的资金来源，能够在一定时期内获得稳定的投资，保证教育经费的持续，另外一个很重要的是政策性投资有了政策的保障，特别是写进了规划中，在政策上也有连续性，有利于后续的发展。
四、教育政策性投资的作用
每个国家都存在不同的发展速度和水平，同一个国家的不同地区的发展速度也是不一样的，这与其经济、文化、科技等密切相关。
教育政策性投资目的在于用一种特殊的投资方式，有效地促进教育的发展，随着教育的发展可以在某种程度上改变原有的教育弊端。
1.有利于平衡发展。
我国实行“分级办学、分级管理”的教育体制，各级政府根据其承担的教育责任来筹措所需教育经费。
这种制度安排充分调动了地方各级的办学积极性，但由于我国各地区间自然条件；经济发展水平的不平衡，名地筹措教育经费的能力相差较大，地区间的教育发展水平出现了很大差距。
实行教育政策性投资，解决了相对滞后地区的不足，推动了区域均衡发展。
2.有利于整体发展。
在社会发展进程中，个别地区发展的相对滞后是十分正常的，如果要实现整体推进则相当有度。
但是，我们也应该看到相对落后地区的潜力，实行教政策性投资，可以解决整体推进中出现的障碍。
3.提高国际竞争力。
教育要先行，这是我国一向坚持原则，教育是经济发展的助推器，经济发展要求教育培养更多适应社会的人才。
教育从根本上为经济发展提高了才保障和智力支持，从而提高国家在国际上竞争力，最终必将提高在国际上的地位。
五、教育政策性投资的运行
在我国教育经费应由各级政府负责统一筹措，确立以财政拨款为主和多渠道筹措教育经费的新体制。
同时，也要区分各种教育类型，合理确定各类教育的投资形式，要使教育投资具有分向性、针对性、确定性、稳定性。
教育政策性投资只是一种设想，他还需要在实践中不断摸索和探讨，关键是在能够真正把政策落实到位才能有效地促进教育的发展。
广泛拓宽资金来源。
一般情况下政策性资金筹措应主要从以下几方面入手。
1.财政资金。
财政性资金始终是政策性投资的重要来源。
根据现行复式预算编制办法，财政性投资主要来自经常预算收入结余和举债收入。
2.信贷资金。
目前，银行用于支持政策性投资的借贷资金，大部分是建设银行通过储蓄——投资的内部转换完成的。
即集中储蓄存款的一定比例，用于长期投资。
这在一定程度上缓解了政策性资金的不足，但同时使信贷风险加大，不利于资金的安全经营。
因此，随着证券市场的发展，这种内部转换必须逐步走向市场，通过市场机制完成。
在这里，中央银行应发挥组织和引导作用。
可以考虑，一是由中央银行向各家专业银行和金融机构发行债券，建立重点建设信贷基金。
这具有相对强制性，各家银行和金融机构必须按其存款的一定比例认购。
中央银行所筹资金以优惠利率形式贷给长期信贷银行运用，以解决后者发放优惠贷款产生的利率倒挂问题，充分体现政策性；二是长期信贷银行扩大债券发行，逐步增大证券筹资在负债中的比重，改变短存长贷状况，支持政策性投资。
但财政要给予相应贴息，形成正利率。
3.企业证券。
这里主要指重点企业和重点建设债券。
随着证券市场的发展，企业通过股票、债券等方式直接筹措资金将逐步增加，其政策性投资的部分，财政必须给予担保、补贴，以鼓励企业增加政策性投入。
4.保险基金。
随着改革的深化和企业经营机制的转换，社会保险事业将获得较大发展，保险基金将稳步增长，从投资的有效性出发，保险公司除公司留足备付金以外，其余资金应全部购买财政或银行发行的债券，使其成为政策性资金的组成部分。
5.邮政储蓄。
由中央银行直接纳入政策性资金，交由长期信贷银行运用。
我国教育政策性投资的筹融资渠道可以有以下几种：
（1）财政性资金；
（2）政策性金融机构；商业性金融机构和非银行金融机构的贷款；（3）外资，包括世行、亚行贷款和政府转贷；（4）产权转让收入、利润留成、税收返还；（5）其他用于建设的专项资金。
基本上以财政性资金为主，相对于日益增长的基础设施和基础产业建设而言；筹融资渠道明显狭窄。
不妨借鉴国外经验，将政策性投资机构规范为一种不同于银行、信托、基金等的特殊金融机构，可向邮储机构、社会保障机构、公积金管理机构发放中长期债券，也可以向社会发行债券，融通资金，还可以通过设立产业投资基金的方式，吸引民间资本投入。
建立管理机构代理
合理选择政策性投资管理机构。
由谁承担政策性投资更为有效，目前理论界争论比较激烈的大致有两种意见：
一种意见主张引进国外经验，成立专门的政策性银行或开发银行，承担起政策性投资职能。
认为这样可以加强政策性资金的筹集与运用，解决重点建设投资不足问题。
同时促进专业银行实行彻底的企业化经营。
另一种意见则不赞同成立政策性银行，认为目前我国政策性投资中存在的问题，根源在于体制不合理。
应从改革计划投资体制，完善经营机制入手，而不应在机构上做文章。
因此主张完善长期投资信贷银行体系，认为这样符合中国国情。
为了更为有效和监督资金的使用，政策性投资一般采取项目运作的方式，成立或委托政策性投资管理公司，由政府加强政策性引导，由管理公司负责项目的运作。
实施前的充分调研
项目化运作的模式十分重视实施前的调研，教育政策性投资中，应该对教育投资项目进行充分的调研，甚至要对教育未来发展做出效益预测。
这种调研要分层次、分地区、分区域，通过各种渠道获取尽可能全面详尽的资料，并聘请有关方面的投资专家做出分析和预测。
在充分了解的基础上，才能更有把握对教育政策性投资所筹措到的资金作合理的分配。
经常性的评估管理
评估的作用在于经常性总结，在于激励和严格管理，不断规范各种制度，甚至可以引进ISO9000系列认证标准。
政策性投资由于有了专门的机构，运用项目化运作的方式，进行经常性的评估，目的在于促进资金的正确高效使用，特别是可以对在实施过程中出现的新问题进行调整，促进经费的有效运用。
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