北京市西城区全响应社会服务管理平台建设与运行的思考.docx

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北京市西城区全响应社会服务管理平台建设与运行的思考

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　　当今世界正经历着第三次工业革命即数字化革命。

在“大数据时代”背景下，社会运行的逻辑和模式都在发生深刻变化。

北京市西城区抓住这一契机，充分利用信息化手段，通过数据信息的深度整合与应用，不断丰富行政手段内涵，拓展社会服务管理新领域，积极促进公共管理服务模式转变，从“四位一体”信息化城市运行管理模式到全响应社会服务管理创新模式，走出了一条有西城特点的信息化发展之路。

　　“全响应”实质是对公众服务需求的全面感知、快速传达、积极响应，目标是通过信息化手段，实现社会服务管理的全覆盖、全感知、全时空、全参与、全联动，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，提升西城区社会服务管理能力和水平。

该模式荣获2012年中国城市管理进步奖，成为我国社会管理创新的成功尝试和有效形式之一。

　　一、“全响应”与“四位一体”管理模式比较

（一）两模式的主要共同点

　　1.实现信息资源的整合与共享。

信息化是两种管理模式的基础和手段。

通过充分运用信息技术，在划分网格单元的基础上，明确人、事、地、物、组织各类管理与服务主体信息，构建各级管理精细化、标准化、高效能的信息化系统，确保信息得以及时获取和传递顺畅。

同时，整合管理与服务等众多资源，实现条块互通和信息化管理系统各层级的信息资源共享。

　　2.由粗放型管理向精细化转变。

以网格化理念为核心，纵向到底、横向到边，加强人、地、事、物、组织的精细管理，明确各参与主体的职责权利，做到“底数清、责任明”，突出网格管理的监督并量化考核评价，摆脱了传统管理粗放、滞后的缺点，推动社会管理向精细化方向不断发展。

　　3.监管分离是共同的有效机制。

建立监督评价和指挥调度两个轴心，实现“监管分离”，既确保科学的管理闭环，优化业务流程，又避免了过去“既当运动员又当裁判员”现象，有效提升管理效能。

（二）两模式存在的主要差异

　　1.管理重点不同。

两模式都是将传统的“被动管制”变为“主动服务”，但“全响应”重在“响应”，主动响应民生需求，因此侧重于对工作结果的管理；“四位一体”重点在监督，强调作业、管理、执法和监督各管理环节的有效衔接，形成事前预测、事中处理、事后分析为一体的管理模式，主动改善城市运行环境，因此更加注重对工作过程的控制。

　　2.工作思路不同。

“全响应”强调服务，寓管理于服务之中，在服务中实施管理、在管理中体现服务；“四位一体”强调管理，督促政府职能部门做好本职工作，提高其工作效率，从而改善居民生活环境。

　　3.评价体系不同。

“全响应”要建立内部评价和外部评价相结合的体系，外部评价须征求市民和相关方面意见；“四位一体”评价体系包括系统评价、专业评价和社会评价，以内部评价为主。

　　4.参与主体不同。

“全响应”强调政府组织、社会组织、企业组织、群众均为主体共同参与社会服务和管理。

具体包含五类参与主体，分别是各级党委、各级政府部门（区政府部门、街道办事处、社区服务站）、居民委员会、居民和社会组织，这五类主体分别承担决策者、管理者、服务者和参与者四类角色。

而“四位一体”强调落实责任，明确责任主体，通过流程再造督促政府各部门和街道办事处认真履行职责，有效解决城市管理职能交叉造成的政府“缺位”、“错位”、“越位”等问题，提高行政效率。

　　5.职责范围不同。

“全响应”的管理范畴是对一切社会活动领域的管理，在区级全响应社会服务管理指挥中枢实现社会服务、行政服务、城市管理和社会管理“四位一体”的主要功能。

根据要求：

其中，以区城管监督指挥中心现有系统为基础，结合人民调解、司法调解、行政调解“三位一体”的矛盾“大调解”格局，增加综合治理、司法服务等项目，完善指挥中枢的社会管理功能；以区行政服务大厅信息系统为基础，通过梳理区行政服务和公共服务事项，规范15个街道公共服务大厅建设，将公共服务事项下沉到街道社区，实现区域内行政事务联通联办，完善指挥中枢的行政服务功能；以区社区服务中心现有的社区服务信息系统为基础，依托“五联、五会、多中心”的社会工作运行体系，整合全区便民服务资源，完善指挥中枢的社会服务功能；而指挥中枢的城市管理功能则是指“四位一体”信息化城市运行管理，即在一个指挥系统的统一领导下，将城市管理、应急指挥、政务值班、非紧急救助在内的城市运行综合性管理资源充分整合，实现常态管理与应急管理、城市管理与便民服务、城市运行监控与重点工作保障的“三结合”，形成“四个平台、一个中心、一个模型”的系统格局（“四个平台”指城市运行监测预警平台、城市运行指挥调度平台、城市运行决策支持平台、城市运行移动办公平台；“一个中心”指城市运行管理综合数据监测与处理中心；“一个模型”指领导决策模型）。

　　（三）两模式的关系是继承与发展

　　通过两种模式对比，“全响应”与“四位一体”在理念、机制、原则、体制、要点和目标方面都有相似之处，在适用领域、侧重点、主体范围等方面则有各自的特点，它们都是信息技术驱动政府变革的两种公共服务创新模式，全响应社会服务管理模式是“四位一体”信息化城市运行管理模式的继承与发扬，是西城区为迎接全球信息化大时代，顺利度过机遇与挑战并存的发展阶段，在实践“四位一体”城市运行管理模式的基础上，面对现阶段各种复杂化、多样化社会管理问题，在建设服务型政府的探索和创新过程中，推出了“全响应”社会服务管理模式。

　　二、创建全响应社会服务管理模式面临的主要问题

（一）没有建立完整的标准体系。

“全响应”的基础是信息化，通过技术手段，将管理和服务信息科学化、规范化、标准化、精细化，才能对社会需求快速响应，提高服务效能。

没有完整的标准体系做指导，全响应社会服务管理平台的系统建设也只能按照“有国标按国标，无国标依参考”的思路摸索进行。

（二）统筹条块系统资源难度大。

从20世纪80年代开始，政府信息化建设就方兴未艾。

如今，各委办局、街道、社区基本拥有独立的信息化系统，据统计，市级垂直共享应用系统28个，区级统建共享应用系统24个。

市级垂到街道的业务系统涉及人口计生、民政、组织部、武装部、社区办、综治办、民防办等，延伸到社区的有人口和计划生育系统、北京市民政社区信息系统和全国信访系统等。

这些系统彼此独立，是造成部门壁垒的主要原因。

由于研发公司、建设理念和技术水平等方面存在差异，系统数据对接和统筹整合难度较大。

　　（三）存在“工具理性”认识误区。

从以万米单元网格划分为基础的“四位一体”信息化城市管理模式到网格化全响应社会服务管理创新模式，“网格”似乎是一个“大筐”，什么都可以往里装，信息化被披上“全能”的光环。

这其实是对信息化技术的片面理解，受到了“工具理性”认识的误导。

随着社会结构、组织方式和行为规范与价值理念发生巨大变化，面对人们日益复杂的社会服务需求，需要协调越来越多跨部门协作事件，需要解决部门壁垒、法律空白、职能交叉、历史遗留难题，需要分析标准和非标准、静态与动态、定量与定性等社会因素的关联影响，社会服务管理正面临历史性挑战，单靠技术革命不能妥善、彻底解决所有社会问题。

　　三、全力做好全响应社会服务管理平台建设与运行工作

　　根据全响应社会服务管理模式的要求及与“四位一体”信息化城市运行管理模式的差异，必须克服重重困难，牢固树立以人为本、服务为先的理念，坚持资源整合、分步实施、由易到难、可扩展性的原则，依托西城区信息化城市运行管理系统，通过不断深化城市管理功能和拓展社会服务、社会管理、行政服务功能，提升以突发事件反应和应对为核心的“应急响应能力”，全力打造“五型”全响应社会服务管理平台，为搭建区级全响应社会服务管理指挥中枢打牢基础。

（一）现代技术密集应用型。

与传统管理模式不同，全响应社会服务管理模式是通过信息化手段对传统政府管理和公共服务进行改革，物联网技术、3S技术、海量数据存储技术、移动通信技术、中间件技术、网络技术（有线网、无线网）、地理编码技术、数据挖掘与共享技术、基础数据库技术、虚拟现实技术和信息安全技术等技术与办公自动化技术一起，共同组成了技术基础。

因此，全响应社会服务管理平台是现代技术的高度集中应用，并且随着信息技术的迅猛发展，新的技术还将继续加入，与新公共管理理念相结合，共同为管理实践服务。

（二）信息公开与资源共享型。

“全响应”是社会服务与管理领域的网格化管理，通过科学划分单元网格，将各网格单元内人、地、事、物、组织等各类社会管理主体信息进行精细划分，整合社区、楼宇资源和社会组织体系中的专业社会服务资源，建立起统一的基础信息库及配套采集与更新机制。

以此为基础，充分利用网络、信息技术特有的快捷、简便、开放、透明等优点，使政府内部上下、左右之间及纵横交错之间的信息能够顺畅交流和共享，并使政府系统内、外之间的信息对称，从而有利于政府公开政务，为政府阳光运行提供公开平台。

同时，依托统一的数据库，实现人、地、事、物、组织等基础信息的精细管理与综合查询，支持各层级、各部门间社会服务管理业务的协作与资源共享，打破了部门壁垒，有利于各级领导总体把握综合情况，协调解决跨部门等复杂社会问题。

　　（三）集中服务和社会参与型。

依托全响应社会服务管理平台，一方面将直接面向公众的行政服务、便民服务、公益服务资源和城市环境秩序管理进行集中，充分利用地理信息系统和综合信息资源，提升公共服务的整体质量和水平，让社会享受到公平、便捷、优质、高效的公共服务。

另一方面，通过整合散落在各部门中的各种社区民意、公共事件、治安问题；整合政府网站、微博群；整合全区呼叫系统，实现“为民服务”一号通等，健全日常化的三级民生诉求表达网络，收集社会服务管理方面的社情民意，提供对社会管理问题的举报和投诉服务，拓展反映问题的渠道。

通过强化社会监督评价功能，不断激发各类主体共同参与社会服务管理建设热情，促进政府与社会良性互动。

　　（四）纵向联通与横向协同型。

按照条专块统、以块为主、以条为辅，强化街道、社区为主体，各条业务线相配合的原则，建立“纵向到底、横向无边”的集社会服务、行政服务、社会管理、城市管理功能“四位一体”的区-街-社区三级联动全响应社会服务管理体系，打造流程清晰、权责明确的政府部门业务协同服务平台，全面统筹、协调全区各社会管理服务部门业务，避免各自为政、推诿扯皮、办事拖拉情况的发生，有效解决跨部门、法律缺失、历史遗留等长期存在的一系列难题，实现1+1>2的政府服务效果。

　　（五）跨越发展和理性开放型。

一方面，“全响应”是西城区针对新情况、顺应新期待、不断探索政府与群众良性互动，通过技术创新驱动提升政府绩效，将信息技术与新管理理念融合，为社会服务管理创新提供有利契机，助推建设服务型政府实现跨越式发展；另一方面，全响应社会服务管理平台是开放式平台，随着配套设施和各项机制不断完善与健全，其功能模块可根据需求弹性增加，逐步将社会公共服务项目全部纳入全响应社会服务管理平台，进一步拓展平台应用功能，提升管理服务空间，为实现社会服务管理“从摇篮到坟墓全响应”夯实基础。

　　四、全响应社会服务管理平台建设与运行的启示

（一）加强技术应用，使全响应社会服务管理平台向智慧型发展

　　一方面，必须强化物联网技术和云计算等智慧城市技术在社会服务管理领域的应用。

伴随网络帝国的崛起、移动技术的融合发展以及创新的民主化进程，城市必定要向数字化、智能化的方向发展。

因此，必须坚持以开发、整合和利用城市各类信息资源为核心，强化新一代信息技术和维基、社交网络、FabLab、LivingLab、综合集成法等工具和方法的应用，确保全面透彻的感知、宽带泛在的互联、智能融合的应用，保持全响应社会服务平台的可持续创新，实现经济、社会、环境的全面可持续发展。

另一方面，积极推进信息库技术提升。

现代城市运行是一个复杂巨系统，社会管理任务艰巨。

它建立在大量信息技术使用的基础上，物联网的使用更使超大量数据持续产生。

因此，现代城市运行管理首先要解决海量信息处理问题，而信息库的建设、信息数据库的技术与系统需要吻合是城市运行和社会服务管理有效展开的基础和前提。

（二）重视源头管理，建立健全全响应社会服务管理标准规范体系

　　统一标准是互联互通、信息共享、业务协同的基础。

必须树立关口前移、源头治理理念，围绕建立全响应格局的目标，建立“全响应”标准规范体系，包括技术规范（如，数据标准、数据交换技术规范、网格划分与编码规范、集成标准等）和业务规范。

充分发挥标准规范的导向作用，确保系统能与其他系统进行数据交换和信息共享，确保各系统技术上协调一致并实现整体效能，确保社会管理具有前瞻性、主动性和有效性。

社会服务管理事务千头万绪，一场“清单革命”或许可以为建立健全全响应社会服务管理标准规范体系闯出一条道路。

按照“权力下放、简单至上、人为根本和持续改善”原则，使用一张清单，为全响应社会服务管理模式搭建起一张“认知防护网”，弥补人类与生俱来的认知缺陷，足以应对复杂局面，确保提高工作成效。

　　（三）强调监管分离，优化提升全响应社会服务管理工作流程效率

　　信息技术是业务流程再造的孵化器和加速器。

在“全响应”模式下，以基础全感知网格为输入，实现对各类服务诉求和管理事件的感知、派遣/上报、响应/会商、监督/评价闭环，每个环节环环紧扣，构成了一个完整的、典型的闭环管理系统，实现了社会管理流程再造。

闭环管理改变了过去社会管理流程由于缺乏监督、处于开环控制的状态，改善了传统社会管理信息严重不对称的情况，解决了长期以来社会管理不稳定、不可控、不可观的问题，使社会服务管理显性化、动态化、过程化，便于掌控和决策，从而提升公共服务效能。

社会服务管理流程再造与优化，一要梳理业务工作流程。

业务梳理是规范和创新社会服务与管理的基础，也是建立闭环管理的前提。

通过对部门职能进行清理和分类，理顺职责关系，理清工作边界，防止政府缺位、越位，避免职能交叉和推诿扯皮。

二要优化业务工作流程。

管理流程再造不是简单地将管理的各个环节显性化后形成闭环管理，而是为了提高绩效水平，优化甚至弱化某些环节。

比如在任务派遣环节，可以实现自动分拣，如果将信息人为进行层层筛选，不符合“扁平化”组织架构的要求，影响信息的快速传递与积极响应。

三要进一步强调监管分离。

尤其要注意感知与响应环节、管理服务与绩效评价环节的监管分离，确保监督中立、客观、科学。

　　（四）着力长效管理，建立健全全响应社会服务管理运行保障机制

　　制度所展现的包容性远胜于系统的包容性，健全的运行保障机制可以为社会服务管理活动提供强大的物质和精神支持。

　　1.健全全响应社会服务管理联席会商机制。

此机制可有效解决跨部门、推诿扯皮、法律空白、历史遗留等复杂问题。

一是建立全响应社会服务管理定期联席会议制度。

为了研究社会管理突出问题、加强情况沟通，定期组织全区社会服务有关单位召开全响应社会服务管理协调会商会议，对阶段性社会服务管理情况进行综合分析，以配合、协商方式确定提出解决方案并强化责任落实。

二是建立全响应社会服务管理不定期协调会议工作机制。

对于全响应社会服务管理调度平台接受的疑难、复杂和紧急事件，由相关部门参与进行应急协调会商，制定紧急事件协调会商处置办法。

三是编写《典型案例》，强化案例指导作用。

针对历史性、典型性、复杂性社会疑难案件深入剖析，寻找案件成因、特点、实质，提出操作建议，推动百姓热点、社会难点、法律盲点问题的解决。

　　2.健全全响应社会服务管理监督评价机制。

监督评价是全响应社会服务管理的重要环节，是完善绩效评估、提高行政效能的有效手段。

一是不断完善内部评价监督制度。

强化对服务全过程情况的跟踪及评价分析，以系统评价为手段，形成以业务工作为主的服务管理综合评价考核机制。

二是不断强化外部监督评价。

收集居民、企业对服务的感受、评价及建议，利用社会中介组织进行公众满意度调查，形成专业评价结果；充分发挥人大代表和政协委员的民主监督作用；公开接受媒体和社会全面监督。

三是完善评价结果应用机制。

形成社情民意定期发布和分析研究机制，商榷评价结果的对外公布方式、是否纳入单位年终考核，是否考虑采用一票否决等应用。

通过合理途径，有效应用评价结果，促使相关部门的工作效率和积极性不断增加，持续推动公共服务改进。

　　3.形成全响应社会服务管理决策咨询机制。

一是完善决策支持系统（DSS）建设，提高信息系统在社会服务管理决策中的辅助作用。

利用计算机硬件、软件、网络通信设备以及其他办公设备，建立社会问题综合决策支持分析体系，利用现代商业智能工具，开展对各种人口分布、社情民意、公共事件、治安问题等的决策分析，为制定相应的宏观调控政策提供依据。

二是深度挖掘数据信息，提升城市社会风险抵御能力。

通过信息处理与数据挖掘技术，找出信息的内在关联，把握规律，分析社会服务管理问题深层次原因，预测发展趋势，加强对社会突发事件的预测、预警，提升社会抵御风险能力。

三是引进专家咨询，完善决策分析研究机制。

成立专家顾问组，指导全响应社会服务管理的系统建设、课题调研、重大项目以及抗风险能力建设等工作，以理论调研为途径，促进政府与科研机构合作，共同把脉社会服务管理工作，不断提升决策咨询质量。

　　（责任编辑：

赵静）

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