四川省水利基本建设投资浅析.docx
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四川省水利基本建设投资浅析
四川省水利基本建设投资浅析
四川是中国西部地域辽阔、资源丰富、人口众多的一个多民族聚居的内陆大省。
自古以来，就以富饶的物产，秀美的山川，富足的生活被世人誉为“天府之国”。
新中国成立以后尤其是改革开放以来，四川社会经济迅速发展。
特别是国家西部大开发战略的实施以及“98”大水后国家积极的财政政策，四川水利也赢来了难得的发展机遇。
一大批与人民群众生命安全、健康保障密切相关的基础设施，如：
紫坪铺水利枢纽、大桥水库、升钟水库灌区一期工程、武都水库一期工程相继建成投产，武都水库、大桥灌区一期工程开工建设，使我省水利基础设施建设跃上了一个新的台阶，为全省经济社会发展及农业综合生产力的提高提供了支撑和保障。
但是，由于受到资金等诸多条件的制约，四川水利作为基础设施还很薄弱，作为基础产业也很脆弱，水资源开发利用还存在严重的不足：
一是水资源开发利用程度低，水利基础设施不完善；二是骨干工程少，调控能力差；三是已成工程大多建设标准低，配套不全；四是水利投入严重不足。
十六届五中全会中央做出了建设社会主义新农村的战略决策。
为服务于社会主义新农村建设，保证全社会的防洪安全、供水安全、粮食安全、水生态环境安全，为全面建设小康社会提供支撑和保障，促进经济、社会和环境的协调发展，我们总结了四川水利基建“九五”、“十五”期的投资情况，分析了“十一五”期水利基建投资形势，提出了进一步稳定并增加省级水利基建投资规模等对策措施，以便供各级领导决策时参考。
一、“九五”、“十五”期我省水利基建投资构成情况
（一）中央投资大幅度增长，投资领域扩大
1998年以来，中央加大了水利、交通、能源等基础设施建设步伐，为此我省也加快了各项水利基础设施的前期工作。
如：
“五江一河”防洪工程、病险水库除险加固、农村人饮工程、大型灌区续建配套与节水改造、水土保持生态建设工程等，使我省的水利事业迈入了新的发展时期。
“九五”期，中央支持我省的水利基建投资规模为13.97亿元，平均每年投资强度为2.79亿元，投资领域分别是：
“五江一河”防洪工程4.28亿元，病险水库除险加固0.54亿元，大型灌区续建配套与节水改造1.58亿元，农村人饮解困工程0.46亿元，水土保持生态建设工程1.37亿元，重点大型水利工程5.46亿元，中型水源工程0.074亿元，其它项目0.22亿元。
“十五”期，中央支持我省的水利基建投资规模为43.8亿元，平均每年投资强度为8.76亿元，投资领域分别是：
“五江一河”防洪工程7.59亿元，病险水库除险加固6.03亿元，大型灌区续建配套与节水改造5.86亿元，农村人饮解困工程7.94亿元，水土保持生态建设工程1.65亿元，重点大型水利工程12.23亿元，中型水源工程1.52亿元，其它项目0.98亿元。
（“九五”、“十五”投资分类见下表）
纵观“九五”、“十五”中央水利基建投资规模，不难看出，从总量比较，“十五”中央水利基建投资比“九五”中央水利基建投资增加29.83亿元，增幅213.53%，年度投资强度“十五”比“九五”增加5.97亿元，增幅213.98%；“十五”中央水利基建投资规模为历次五年计划投资之最。
“九五”、“十五”期中央投资规模及分类
单位：
亿元
投资总量及分类
“九五”期
“十五”期
增幅（%）
合计
13.97
43.8
213.53
“五江一河”防洪工程
4.28
7.59
77.33
病险水库除险加固
0.54
6.03
1016.67
大型灌区节水改造
1.58
5.86
270.89
农村人饮解困工程
0.46
7.94
1626.09
重点大型水利工程
5.46
12.23
123.99
水土保持工程
1.37
1.65
20.44
中型水源工程
0.074
1.52
1954.05
其它水利项目
0.22
0.98
345.45
平均年度投资强度
2.79
8.76
213.98
（二）省级基建投资规模基本维持不变，没有随着国民经济的发展而稳步增长
长期以来，省级水利基建投资来源由省统筹基建和省机动财力组成，1998年开始征收水利基金后，增加一部分水利基金作为基建投资。
省预算内水利基建资金从1980年定为每年1.2亿元之后，二十多年来基本保持这个规模不变，并未随着我省GDP的增长、财政收入的增长而成比例增加；水利基金从1998年开始征收以来，实收总额每年在3000∽6254万元之间，其中用于水利基建的投资比例1998年∽2001年平均为47.1%，2003年∽2005年下降为38%，计入这两部分组成之后，我省每年用于水利基建的省级投资规模在1.2∽1.5亿元之间。
“九五”期，省级水利基建投资规模为7.52亿元，其中：
省预算内水利基建投资规模为6.75亿元，水利基金0.77亿元，平均每年投资规模为1.5亿元，投资领域分别是：
病险水库除险加固0.25亿元，大型灌区节水改造（仅为都江堰灌区）0.66亿元，重点大型水利工程3.02亿元，新建中型水源工程1.34亿元，其它水利项目2.25亿元。
“十五”期，省本级水利基建投资规模为8.25亿元，其中：
省预算内水利基建投资规模为7.51亿元，水利基金0.74亿元，平均每年投资规模为1.65亿元，投资领域分别是：
大型灌区节水改造（仅为都江堰灌区）0.76亿元，重点大型水利工程1.73亿元，新建中型水源工程3.07亿元，其它水利项目2.69亿元。
“九五”、“十五”水利基建投资规模见下表。
“九五”、“十五”省级水利基建投资规模表
单位：
亿元
投资总量及分类
“九五”期
“十五”期
增幅（%）
合计
7.52
8.25
9.8
大型灌区节水改造
0.66
0.76
15.15
重点大型水利工程
3.02
1.73
中型水源工程
1.34
3.07
129.1
病险水库除险加固
0.25
其它水利项目
2.25
2.69
19.56
年度投资规模
1.5
1.65
10
1998-2005年省级水利建设基金的征收使用情况表
单位：
万元
调查
年份
水利建设基金的收入状况
当年用于水利基建投资总额
水利建设基金支出占同期基建省级总投资的比重（%）
应收
总额
实收总额
年支出
1998
5500
5867
5100
2400
14.5
1999
6000
6160
5100
2400
16.6
2000
6000
6209
5850
2850
17.7
2001
6000
6251
4435
2000
13.1
2002
3000
3000
3000
2000
13.8
2003
3000
3000
3000
1140
7.0
2004
3000
3000
3000
1140
5.1
2005
3000
3000
3000
1140
8.1
从以上数据我们可以看出，“十五”期省级水利基建投资规模比“九五”期增加了0.74亿元，增幅9.8%，其中：
省预算内水利基建投资增加0.76亿元，增幅11.25%，水利基金减少0.023亿元，减幅3.0%。
从投资领域看，省本级水利基建投资主要用于中央补助的大型水利工程的省级配套以及新建中型水源工程及其灌区配套工程、都江堰灌区改造工程。
中央补助我省的“五江一河”防洪工程、病险水库除险加固、农村人饮解困工程、除都江堰灌区外的大型灌区节水改造工程、水土保持生态建设工程等，因受省级财力的制约，均未给予省级配套，这类项目基本上全靠中央水利基建投资进行实施，每次中央检查，都对我省地方配套资金严重不到位给予批评。
（三）我省水利基建投资总量
“九五”期，我省水利基建共安排投资44.18亿元，其中：
中央资金13.97亿元（占总投资的31.62%），省级资金7.51亿元（占总投资的17%），市州县配套资金及银行贷款22.69亿元（占总投资的51.36%）（市县配套实际到位很差）。
“十五”期，我省水利基建共安排投资130.25亿元，其中：
中央资金43.8亿元（占总投资的33.63%），省级资金8.25亿元（占总投资的6.33%），市州县配套资金50.03亿元（此为计划数，实际到位资金很差）（占总投资的38.41%），银行贷款及利用外资28.16亿元（占总投资的21.62%）。
“十五”期我省水利基建投资总量比建国头50年全省水利基建投资总量还多26.73亿元。
纵观“九五”、“十五”水利基建投资总量，不难看出，“十五”投资总额比“九五”投资总额增加86.07亿元，增幅194.82%，其中：
中央资金增加29.83亿元，增幅213.53%。
省级资金增加0.74亿元，增幅仅为9.8%，而且，省级资金占总投资的比例，由“九五”期的17%下降到“十五”期的6.33%。
可见，我省“十五”水利基建投资增幅主要依靠中央资金，省级资金并未随着西部大开发战略的实施以及“三农”工作的重要性而加大投入力度。
“九五”、“十五”期全省水利基建投资总量见下表。
“九五”、“十五”期全省水利投资规模及分类
单位：
亿元
投资组成
“九五”期
“十五”期
增幅（%）
合计
44.18
130.25
194.82
中央水利资金
13.97
43.8
213.53
省本级水利资金
7.51
8.25
9.8
市、县配套资金
22.69
50.03
银行贷款及外资
28.16
（四）水利基建投资效益分析
1998年以来，在以国债资金为主的中央水利资金支持下，我省水利基础设施建设迈入了一个新的发展轨道，一批水利基础设施得以建成投产并发挥效益，为全省经济社会发展提供了坚实的水资源保障。
大桥水库、紫坪铺水利枢纽、升钟水库灌区一期工程、武都水库一期工程相继建成投产，大桥灌区一期工程、武都水库开工建设，“五江一河”沿江地级城市基本达到国家规定的防洪标准，新建、加固堤防及护岸1213公里；都江堰、玉溪河、通济堰等八大灌区防渗渠道762.88公里，新建或整治建筑物1790处，量水及管理设施1076处，节水5.59亿方，改善灌面178.32万亩，新增灌面16.26万亩；绵阳沉抗水库、金堂红旗水库、遂宁黑龙凼水库等9座中型水源工程相继建成，整治病险水库103座（仅指中央及省基建资金，不含省财政资金整治的水库）；解决470万人的饮水问题，治理水土流失面积1.3万平方公里，为我省经济、社会发展提供了防洪安全、供水安全和水生态安全，以水资源的可持续利用促进经济社会的可持续发展，也使我省的水利基础设施建设跃上了一个新的台阶。
（五）我省与部分省、区省级水利基建投资规模比较
据调查，我省与我国中、西部部分省、区省级水利基建投资规模见下表。
中、西部部分省、区省级水利基建投资规模表
单位：
亿元
投资组成
中部地区
西部地区
湖
北
湖南
安徽
江
西
河南
陕
西
新疆
贵
州
甘肃
重
庆
云南
广西
四川
合计
7.15
3.8
6.0
9.058
4.6
3.23
0.8
0.55
4.0
1.07
8.5
3.2
1.5
省预算内
2.15
2.5
2.5
0.508
3.8
0.73
0.5
0.15
0.12
2.0
0.7
1.2
水利基金
1.0
1.5
0.55
0.8
2.0
0.4
0.15
2.5
0.3
贷款资金
2.0
水利专项
5.0
8.0
0.5
0.5
6.0
基金收入
0.3
水资源费
0.3
0.3
0.5
注：
1、湖北省的水利专项资金主要用于排涝工程、大型灌区、人饮工程配套，由财政专列；2、江西省的水利专项资金主要用于排涝工程和病险水库除险加固，由财政专列；3、重庆市的水利专项资金从2005年起在5000万元基础上每年递增15%；4、云南省每年6.0亿元的水利专项资金是从烟草行业募集的，主要用于烟区水源工程建设；5、甘肃省每年大约4亿元的水利资金是由省发改委、省扶贫资金、水利基金、省财政资金共同筹集；
从上表可以看出，中部省份省级水利基建投资规模普遍强于西部省份，这其中固然有省级经济实力的差距，但省委、省政府重视水利，专题研究水利资金解决渠道的经验值得我们学习和借鉴。
如：
湖北省和江西省，为解决大型排涝泵站更新改造、大型灌区节水改造、人饮解困工程、病险水库除险加固工程的资金配套问题，省委、省政府专题开会研究，在听取省水利厅汇报后，决定从省级财政资金设立水利专项资金，用于这些水利项目的建设，再如西部地区的云南省，为解决中型水源工程资金瓶颈问题，省政府专题召开省长办公会，决定从烟草行业筹集资金，每年6亿元，用于烟区水源工程建设，重庆市为解决西部供水工程的资金问题，决定从2005年起在5000万元基础上每年递增15%用于水利重点工程建设。
我省在西部地区虽是农业大省和人口大省，但近年来，随着西部大开发战略的实施，我省经济也得到了快速的发展，经济总量不断增涨，全省GDP已由“九五”期末的4349亿元增涨到2005年的7385亿元，增幅69.8%，全省地方财政一般预算收入己由“九五”期末的234亿元增涨到2005年的479.5亿元，增幅104.9%，全省基本建设支出己由“九五”期末的48亿元增涨到2004年的85亿元，增幅77.1%，但我省的省级水利基建投资增幅仅为9.8%，占全省基本建设投资比例，“九五”期末为3.1%，2004年下降为1.9%。
这些数据充分说明了我省水利基建投入与全省经济发展水平极不适应，需引起省委、省政府的高度重视，加快研究制定我省水利发展的相关政策措施和资金保障，以水利可持续利用促进我省经济社会的可持续发展，为我省提出的“工业强省”战略提供水资源保障。
二、“十一五”期我省水利基建投资形势和投资需求分析
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出建设社会主义新农村是我国现代化建设中的重大历史任务，强调要加快农业科技进步，加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力。
今年中央一号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出加快建立以工促农，以城带乡的长效机制，要求调整国民收入分配格局，国家财政支出，预算内固定资产和信贷投放，要按照存量适度调整，增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。
温总理的政府工作报告中也明确指出建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施建设，要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村。
省委、省政府制定的《关于推进社会主义新农村建设的意见》和《政府工作报告》中也明确提出加强农村基础设施建设，认真落实中央支持农业的一系列政策措施，重点在“多予”上下功夫，做到财政支农资金增量高于上年，国债的预算内用于农村建设的比重高于上年。
中央和省上的一系列政策，无不表明各级党委和政府对“三农”工作的重视，水利对农村经济的发展起着十分重要的基础保障作用，同时，水利基础设施涉及国家的防洪安全、供水安全和生态安全，是社会公共服务的重要领域，在社会主义市场经济中属于公共物品，主要靠政府行为提供，要从国家经济安全、社会稳定和生态健康对水利的需求出发，将水利基础设施建设纳入政府投资的重要领域，根据水利发展的目标、任务和重点，合理确定水利投资在公共财政中的比重，加强政府投资对水利发展的宏观调控作用，当前，在我省水利发展中，事关防洪、水资源保障、水生态保护等社会公共服务的水利基础设施仍很薄弱，满足经济社会可持续发展对水利基础设施的需求，是我们今后相当长一个时期的重要责任，如果没有一个稳定增长的水利基建投资体系作保障，则难以支撑经济社会的可持续发展。
比如：
“十一五”我省规划的投资总量为208亿元，年度投资规模为41.6亿元，按“十五”期中央、省两级的年度投资规模10.41亿元计，考虑市、县适度的筹资能力，年度资金缺口大约20亿元左右，而从中央、省两级的投资能力看，我省水利基建主要依靠中央资金，随着中央资金的逐年减少，要实现我省水利又快又好的发展，必须尽快研究制定我省水利基建融资渠道，保证合理的投资规模，才能有利于水利事业的发展。
三、对策和建议
根据我省水利发展情况和投资需求，借鉴中、西部有关省、区扩大省级水利基建投资规模的经验，我们提出以下对策建议：
（一）稳定主渠道，增加省级预算内水利基建投资规模
随着我省财政收入的大幅增长，基建投资支出的大幅增加，建议：
省级预算内水利基建投资比例占省基建投资支出的5%（在“九五”期末3.1%基础上2个百分点）；
（二）加大水利基金征收力度
为筹集水利建设资金，国务院以国发[1997]7号文出台了《水利建设基金筹集和使用管理办法》，省政府以川府发[1997]50号文出台了《四川省水利建设基金筹集和使用管理暂行实施办法》，我省从1998年征收以来，累计用于水利基本建设上的投资总额达到1.31亿元，已成为省级水利基建投资总量中不可分割的有机组成部分，因此，我们必须用好国家出台的有利政策。
建议：
加大征收力度，并将征收总额透明化，其中用于水利基建的比例建议提高到60%；
（三）加大水利规费的征收力度，弥补水利建设经费的不足
加强水资源费、防洪保安费、砂石资源费、占用有效灌面设施补偿费、水土保持设施补偿费的征收并制定相应的管理办法，确定一定比例用于水利基本建设。
（四）设立水利专项资金
目前，我省在建中型水源工程有16座，储备中型水源工程还有10多座，由于受资金制约因素，在建工程普遍工期长，往往设计工期3年，实际建设周期长达6年甚至更长，造成投资增加成为“胡子工程”。
近来年，在中央国债资金的大力扶持下，我省中型水源工程建设速度有所加快，但受资金制约，有些效益指标较优，对地方经济发展拉动较强的项目不能开工建设。
以在建16座水源工程为例，按平均每座1.5亿元总投资计，以省上现有补助政策40%计，尚需省级资金9.6亿元，按平均3年工期算，每年需省级资金3.2亿元，若计入大型工程及其它项目，则需省级资金投资量更大，而按现有省级投资水平来看，是无法满足工程建设需要的。
另外，我省现有中型灌区348处，灌区配套差，已成工程标准低，输水损失大，急需进行节水改造及续建配套，可新增灌面412万亩，这些项目同样受资金制约，无法实施。
为解决我省中型水源工程、已成灌区节水改造以及病险水库除险加固工程的资金问题，能否借鉴云南、重庆、湖北、江西经验，立足我省资源优势，从烟草、酒业、水电等优势行业中筹集资金，具体做法：
将烟草行业用于烟区田间工程的资金扩大到烟区水源工程建设，以从根本上解决烟区用水问题，此项工作建议由省领导出面协调；酿酒业是我省的支柱产业，但酿酒需要有粮食基地作保障，能否在白酒税收中提取一定比例资金用于水利基本建设；水电是我省的优势资源，能否学习三峡经验，在电量中每度电提取0.02元作为“以电养水”资金，建立以工促农的投资机制。
将以上专项资金聚集起来用于我省新建中型水源工程建设、病险水库除险加固、中型灌区节水改造及续建配套以及河道整治工程等项目。
四川省水利厅规计处
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