国内外招投标比较0323.docx

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国内外招投标比较0323

国内外工程招投标比较与借鉴

2010单考班卢少进

前言

建设工程招标投标是一项依法进行的经济活动，坚持“公开、公平、竞争、择优”的原则，对控制工程造价，确保工程质量，缩短工程工期，提高投资效益有着积极的作用。

建设工程招标投标同时又是一项严肃而特殊的商品交易活动，在建筑市场内引入竞争机制，促使建筑企业在竞争中寻找差距，以便改善经营管理，提高综合实力。

自2000年《中华人民共和国招标投标法》颁布实施以来，全社会依法招标意识显著增强，招标投标的社会效益和经济效益显著提高。

然而，由于工程建设项目的招投标工作体制不顺，法制还不是很健全，实际操作中人为因素影响甚大，因此当前招投标活动中还存在着一些问题，如规避招标、虚假招标，不按照法定程序开标、评标和定标；串通投标，以不正当手段骗取中标，中标后擅自转包和违法分包；行政监督部门对违法行为查处不力；一些政府部门和领导干部直接介入或非法干预招投标活动等。

下面将分析指出我国建设工程招投标存在的主要问题，介绍国外几种较为成熟的工程招投标制度，分析各国工程招投标制度特点，探讨国外工程招投标对我国现有建设工程招投标管理的启示,思考并提出我国建设工程招投标管理改进措施和对策。

一、我国建设工程招投标存在的主要问题

随着 2000年1月1日《中华人民共和国招标投标法》的正式实施以及后来建设部第89号令、国家七部委第12号令等法律法规的相继颁布实施，标志着我国建设工程项目实行招标投标制驶入正轨。

然而，我国工程项目的招标投标毕竟只走过二十多年的历史，承发包双方还存在体制和机制上的问题，《招标投标法》颁布时间也还不长，配套法规体系尚不够完善，给政府监管带来一定难度，不利于招投标活动公开、公平、公正地开展。

建筑工程招投标混乱的现象依然存在。

结合平时的工作体会，个人认为我国建设工程招投标管理存在以下一些主要问题：

1、规避招标手法多样。

所谓规避招标，即依法应招标项目，不通过招标而直接发包给属于本地方、本部门的承包商、供应商或其它内定的投标单位，从而规避了法律对招投标的强制性规定。

一种是将招标项目化整为零，将一个大项目拆解成若干个小项目进行立项，分别报建，规避招标；另一种是将一个项目，以政府要求工期紧或须分步实施为借口，将项目拆解成若干个分部分项，直接发包，规避招标；还有一种是以各种名目如抢险应急工程、超高施工技术难度等规避招标。

2、随意设定资格条件和评标办法。

管理部门或招标单位在招标过程中，带着严重的倾向性，针对关系投标单位的情况在投标人资格条件设定中，以一些业绩、设备、人员等特定要求，“量身定制”投标门槛，排除大量的潜在投标人，从而降低投标的竞争性。

在制定评标办法上，根据关系投标单位的情况设定加分内容和分值，从而使关系投标单位在评标过程中占有明显的优势，大大提高其中标概率。

3、评标办法不够科学，专家个人的自由裁量权过大。

近几年来，随着建筑市场管理的不断完善，企业经营管理、技术水平和投标能力的不断提高，在投标书中的造价、工期和质量方面的差距越来越小，监理技术标、设计方案技术标、施工组织设计或方案却显得格外重要。

由于对技术标的评价没有一个定量的标准，所谓“仁者见仁、智者见智”，于是一些投标单位不在提高施工水平、完善施工方案上下功夫，而与建设单位相互串通，贿赂评委，或让建设单位有意对评委施加影响，通过徇私舞弊的办法谋取中标。

4、围标串标现象较为突出。

围标串标是指投标单位之间相互约定，一致抬高或压低投标报价进行投标，通过限制竞争，排挤其他投标供应商，使某个利益相关者中标，从而谋取利益的一种手段和行为。

围标串标行为较为隐蔽，依靠行政主管部门的监管手段往往难以有效制止。

5、低于成本报价竞标。

在我国建筑市场中，招标单位处于优势、强势地位。

在招标中有些招标单位就利用这种优势盲目压价，迫使投标单位让利、垫资，将不合理的工程价款结算方式强加给施工单位，有的甚至市低于当地的工程平均成本发包。

同时，也存在一些投标单位，因投标策略需要，以低于成本的价格进行竞标。

施工企业往往在中标后，为了避免亏损，采取偷工减料等手段或其它不正当手段变更增加造价，造成工程质量下降，或者变成“烂尾工程”，同时还扰乱了市场秩序。

因此，该行为的危害性较大。

6、承包单位挂靠、转包现象普遍存在。

在实际招投标中，“包工头”个人挂靠有资质的施工单位，并以其名义参加招投标，或者投标单位中标后将工程转包给“包工头”个人的现象，已较普遍地存在。

有些施工企业甚至的以包代管，纯粹就是“卖资质”，只收取管理费，不派任何技术管理人员参与工程施工管理，完全交由没有工程技术经验的“包工头”自行组织施工。

7、招标代理机构从业水平参差不齐。

招标代理行业起步较晚，行业规范尚未成型，从业人员素质良莠不齐，职业道德建设相对缺失，招标代理整体水平较低。

8、招投标电子化建设尚待推广。

大部分地区尚未推行招投标电子化，招投标管理模式较为原始，总体效率低下，浪费大量的人力、物力、财力，甚至是资源浪费。

仅以招投标图纸为例，大量的招投标图纸仅在招投标过程使用，过后则成为一堆废纸，若将招投标图纸电子化，则可节约大量的投标成本，节省大量的纸张资源。

9、招投标信用体系亟待建立。

未建立招标人、投标人、招投标代理机构等招投标的各主体单位的信用评价体系。

招投标的各方主体在招投标过程中，缺乏自我约束、自我规范的主动性。

也无法通过信用体系，实现优胜劣汰。

10、重标前管理，轻标后管理。

招投标过程中，监管部门对从招标公告发布至中标等标前管理的各个环节相对较为重视，相关规定也较为完善。

但，对中标后，阴阳合同的监督，工程实施过程中招标人、中标人的标后履约情况的监督，如随意进行设计变更追加工程量、施工管理人员随意替换等环节疏于管理，从而伤害到招投标的权威性、公平性以及招标人的利益（或者公共利益）。

二、国外工程招投标制度

招投标制度起源于1782年的英国，至今已经有200多年的历史了，它是市场经济条件下优化资源配置的有效手段，它具有公开、公平和公正的特点，其在生产与交换活动中，具有以竞争为手段，以有组织地追求资源配置效率与效益最佳统一为目标，是国际上普遍采用的一种市场交易方式。

以下重点介绍国外几种较为成熟的工程招投标管理制度。

美国的工程招投标制度

美国是西方较为发达的市场经济国家，其招标投标制度被认为是世界上比较成功的建筑交易体制之一。

成功的招标投标及其配套制度保障了各种制度实施机制的顺利制定与实施，维护了商业公正及商业信誉、扩大了商业竞争，降低了招标投标的管理成本和交易费用。

（1）招标范围的全方位化。

在美国几乎所有的政府采购项目均实行招标投标，大到上千亿美元的军用飞机订购，小到1万美元的公厕，涵盖了政府出资的所有工程。

民间工程也基本上全部采用招标投标，在美国，业主出资进行采购，不进行招标几乎是不可想象的。

（2）招标制度和招标管理办法的制定部门多元化。

在美国，有政府发布的联邦政府标准合同格式，也有各个学会、协会制定的条款、准则等，像美国建筑师学会制定的合同条款、美国工程师合同文件联合会的建筑合同标准通用条款、美国承包商总会的建筑工程分包合同标准格式、美国仲裁协会的建筑业仲裁规则、美国陆军工程师团的技术合同条款等在美国均有较大的影响，另外，美国各洲、特别行政区等也都制定了严格的招标投标法律、法规。

（3）实行公开的、无限制的招标投标竞争。

招标公告发布后，通过资格预审的承包商均可报名参加，以真正达到竞争的目的。

（4）最低价中标的原则。

在美国，资格审查是相当严格的，承包商的施工资质、信用必须经过专门进行资格审查的中介机构的核定，然后在此资格范围内承揽相应的工程，资格预审主要是核验承包商的资格和信用，通过资格预审后最低报价的投标者就是中标者。

（5）具有健全的银行保证系统。

投标者以最低报价中标，其报价很可能低于成本价，为防止承包商履约过程中因报价过低无法履行合同或承包商因亏损而倒闭，造成业主的损失，要求每个投标者必须提供银行担保，即其全面履行合同的银行担保函，发生承包商不能履行合同的情况时，由所担保的银行提供资金，保证承包商履行合同中所规定的义务。

发生这种情况后，承包商的信用将会受到较大影响，并很可能造成公司今后无法立足，以致破产，因此，承包商一般会极力避免此种情况的发生。

当然，银行对承包商提供担保时也会十分慎重，以避免造成银行的损失。

英联邦地区的工程招投标制度

英联邦地区推行的招标投标制度，主要源于英国的做法。

从经济发展角度看，大部分英联邦成员国属于发展中国家。

这些国家的大型工程通常求援于世界银行或国际援助机构，因此，他们在承发包工程时首先必须遵循援助机构的要求，也就是说按世界银行的例行做法发包工程，但是他们始终保留英联邦地区的传统特色，即以改良的方式实行国际竞争性招标。

他们在发行招标文件时，通常将己发给文件的承包商数目通知投标人，使其心里有数，避免盲目投标。

英国土木工程师协会合同条款常设委员会认为：

国际竞争性招标浪费时间和资金，效率低下，常常以无结果而告终，导致很多承包商白白浪费钱财和机会成本。

因此，英联邦地区所实行的主要招标方式是国际有限招标。

英国土木工程师协会、咨询工程师协会和土木工程承包商联合会的设立，对规范发包方、承包商在招标投标的活动中起了指南作用，发包只需按其格式化的程序进行招标组织的构建，招标组织在各协会的指导下进行各阶段的工作，运作极其规范。

英国土木工程师协会规定通常给投标人的投标期较长，一般至少为四个星期的投标期，如果大的或者复杂的工程还需要多些时间。

投标人具有充足的时间进行投标各阶段的研究、分析和制定方案，它还规定了一个招标组织接受投标询问的时间限制，并且要发给全体投标者一份收到的询问及其答复的一览表，约束了投标过程中易出现的不规范行为。

日本的工程招投标制度

（1）法规制度详实健全，实际操作性强

   日本实施工程招投标制度较早，始于1890年（明治23年）公布《会计法》之后。

《会计法》规定：

“只要交纳一定的投标保证金，任何人都可以有均等的机会参加工程投标。

”日本对公共建设工程的招投标有一整套的法律体系，国家层面的法律有《会计法》、《预算决算及会计令》、《公共建设工程投标及合同公正化促进法》、《建设业法》等几十部，地方有《地方自治法》等，不仅多，而且十分具体。

例如在防范投标“谈和”等违法行为方面，有关调查和查处的规定十分详尽。

（2）信息公开明确彻底，工作透明度高

日本地方政府于1980年就开始制定《信息公开条例》，国家层面则从2001年4月开始实施“相关行政机关持有信息公开的法律”。

突出了“四个明确”，即明确信息披露的主体（国家、各省各厅长官、地方公共团体的负责人和特殊法人的代表人以及公共建设工程曲发包方等负有公布相关信息的义务和责任）、信息披露的具体内容、具体程序和要求、法律责任。

自由裁量空间小，规定详细具体，操作简单明了。

   （3）监管责任明晰，惩戒措施有力

   日本法律不仅规定国家、特殊法人、地方公共团体以及其他相关当事人在公共工程建设中的责任和义务，尤其是将责任明确到责任人员，强调追究个人责任，并付诸实施。

例如对违法企业做出停止营业命令的同时，也禁止负有责任的人员继续从业；追究个人的责任不仅要追究行政、刑事责任，还要追究损害赔偿等责任。

法律对负有损害赔偿责任的相关人员履行实施程序等作了明确具体的规定。

个人禁止从业的时间可以长达5年，判处5年以下有期徒刑或处以500万日元（约38万人民币）以下的罚款。

   （4）管理严格科学，工作规范高效

   日本对企业的管理严格科学，基础工作详实。

一个公团或公社把成千上万个企业的资质分类造册备考，把各种常用表格和资料标准化。

注意保护小企业的利益，防止大企业垄断。

把企业分等级、工程分等级、按投资规模分类竞争。

对于特大工程可由几家公司联合，大企业与小企业可以组成总分包联合体。

企业自主经营，政府只审设计，控制规模，不审“标底”，工程造价预算采取活动价格，随行就市。

日本各部门职责分工明确，业务有分类，政令只有一个。

减少工作扯皮、交叉和内耗，大大提高了工作效率。

   （5）监督机制健全

   一是公务人员法规监督细。

日本通过《公务员法》和《公务员伦理法》来规范公务人员的行政行为，并公开权力运作过程、公共人物财产等，公权力行使的步骤、环节均置于社会监督之下。

二是审计监督强。

会计检查院是日本的最高审计机关，属于政府行政序列，但在组织体制、人事及经费上独立，依法对政府各级机关和国有企业等收入和支出进行审计监督，并向国会报告工作。

对审计中发现的违法腐败行为，提请有权机关依法处置。

三是舆论监督深。

日本主要媒体在首相官邸、中央政府各部、国会、都道府县政府及各级警察局等派有常驻记者，无障碍直接接触权力层，可及时披露政府及政党的内部信息，消息来源受法律保护，禁止对消息来源进行调查。

四是社会监督广。

日本宪法规定，国民对行政决策、公共权力行使拥有知情权、质询权、参与权、投诉举报权等。

另外，日本还实行国民实查机制，重视对举报人的保护。

法语地区的工程招投标制度

法语地区推行的招标投标模式，主要特点是项目发包通常采用询价式招标和拍卖式招标。

询价式招标是法语地区工程招标发包的主要方式，其具体做法与世界银行所推行的竞争性招标差不多。

询价式招标的主要特点是：

（1）招标广告的内容与国际通行的做法所不同，主要是允许投标人根据招标细则的要求提出或推荐若干种方案，招标人选择余地较大；

（2）开标方式是秘密的。

法语地区的招标模式，约束了招标和投标中的不规范行为，尤其投标人在特定的招标模式下进行投标报价，在取得投标资格的投标人的报价低于招标人规定的标底价条件下，以其中报价最低的中标，如拍卖式招标的主要特点：

（1）投标人可以报总价，也可以报单价。

标底一般可分为总价标底和单价标底。

总价标底是招标人根据工程各种因素计算出的能够接受的最高工程总价。

单价标底是招标人要求的以某特定行业价目表或单价为基础的投标报价的最小降低数或百分比或在招标人确定工程量不规定基础价的情况下业主能够接受的投标报价的最高单价；

（2）对各投标人的报价必须分开宣布；（3）至少有一家投标报价低于标底的就必须宣布中标结果（自动评标）：

如报价全部超过标底的20%的，即为招标失败，招标人可对原招标条件作适当修改后重新组织招标。

以上的这种招标方式的特点，也避免了很容易出现不规范操作的现象。

法语地区采用询价式招标和拍卖式招标，评标和定标的程序相当简洁，在标书审查委员会当众开标后，即向最低报价者宣布临时授标，如没有一家报价低于可接受报价时，评标委员会可以要求投标人当场进行一次重新报价，如仍没有产生低于可接受极限的报价的，则评标工作结果，宣布本次招标失败，另行重新组织招标议标。

但评标委员会对投标报价进行复审的时间在l0天左右，有充足的时间进行反复研究投标文件和投标报价。

三、国外招标投标制度对于我国完善工程招投标制度的启示

纵观发达国家或地区的招标投标制度，无一例外的是法律、法规的齐全与配套，在健全的法律、法规约束下，使人们从开始的被动、强制性的依法操作，逐步变为自觉的依法办事，这样，招标投标制才能真正在我国得到健康的发展。

结合国外招投标制度的经验做法及我国现阶段工程招投标存在的主要问题，提出完善我国工程招投标管理的几点措施、对策：

1、严格监督，加大责任追究。

完善各项制度，特别是监督及责任追究制度。

各级纪检、监察部门加强对各级政府、部门、建设单位及有关领导执行招投标管理法规情况的监督检查，采取如越级（跨越下一层级）或跨区域，不定期组织随机抽查等特殊监督方式和手段，打破裙带关系，形成监管高压态势。

打破集体研究、集体负责以至最终没人负责的怪圈，建立最高决策者个人责任追究制度，并对违法违纪行为采取更加严厉的手段进行处罚。

注重加大对违法企业的处罚力度，同时强调追究个人责任（终身责任制），禁止负有责任人员继续从业并且追究行政、刑事责任及损害赔偿责任。

通过建立完善的管理制度及严厉的责任追究制度，使工程招投的各方主体包括各级政府、部门领导、监管工作人员、企业及相关从业人员，不敢违规。

谓之“不敢”。

2、强化自律，建立信用体系。

建立招标人、投标人、招投标代理机构等招投标的各主体单位的信用评价体系，特别是建立投标人的信用体系。

在全国范围内实现联网，对投标人在投标过程中的投标行为以及中标后的履约情况包括工程质量、安全、工期、管理等，建立评价机制。

根据招投标各主体单位的实际行为表现，录入诚信系统进行信用评级，对主体行为规范的单位，记录良好行为记录，并为其创造更多更好地参与工程招投标与建设的机会，相反，则记录不良行为记录，限制其参加工程招投标与建设的资格，甚至是清出建筑市场。

加大违规成本，使各主体单位从“要我诚信”，转变为“我要诚信”，不想违规。

谓之为“不想”。

3、创新管理，促进规范高效。

推行招投标电子化建设。

通过实现招投标电子化，重新再造包括科学评标办法等招投标规范管理流程，杜绝人为因素的干扰，使规避招标、随意设定资格条件和评标办法、专家个人的自由裁量权过大、围标串标等不规范或违法行为得以有效遏制。

减少工程招投标管理层级（现为中央、省、市、区），可取消区一级招投标管理层级，在市一级层级上统一招投标管理政策，统一招投标公告发布平台（可避免规避招标、随意设定资格条件和评标办法等违规行为），规范招投标行为。

完善工程招投标信息公开制度，特别是工程前期信息的公开，如公开所有工程立项批准情况，让公众从信息源头上跟踪监督工程招投标。

完善工程履约担保制度，提高履约保证金缴交额度。

银行根据企业的信用等级提供担保，使信用等级较低的企业无法获得银行担保，从而失去参与招投标的机会，实现建筑市场优胜劣汰的良性机制。

谓之“不能”。

通过上述措施和对策，使工程招投标各主体单位“不敢”违规、“不想”违规、“不能”违规，在真正意义上实现工程招投标市场的“公开、公平、公正”和“规范有序”。

2012年3月