消防法律规范.docx
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消防法律规范
消防法律规范
一、消防法规的概念
（一）法规的概念
“法规”一词有广义和狭义之分。
广义的法规又称法律规范，包括宪法、法律、行政法规、行政规章和国家机关制定的规范性文件的总称。
狭义的法规是指行政法规、行政规章、和地方性法规
（二）消防法规的概念
消防法规是指消防法律、行政法规、行政规章和地方性法规以及技术规范等规范性文件的总称。
二、我国消防法规的渊源
消防法规的渊源是指消防法规的表现形式和来源。
（一）宪法
（二）法律主要有：
1、警察法
2、消防法
3、安全生产法
4、治安管理处罚条例
5、行政处罚法
6、行政复议法
7、行政诉讼法
8、国家赔偿法
9、其他法律
（三）消防行政法规 是国务院根据宪法和法律制定和颁布的有关消防行政管理方面的专门性法律规范。
主要有：
1、危险化学物品安全管理条例
2、森林防火条例
3、草原防火条例
4、国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定
5、其他与消防有关的行政法规
（四）地方性消防法规 是省、自治区、直辖市、人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵的情况下，制定的有关消防管理的规范性文件。
（五）消防规章
1、国务院部委规章 由国务院主管部门制定的消防安全管理的规范性文件。
2、地方政府消防规章地方省级人民政府及政府所在地的市人民政府、经国务院批准的较大的市的人民政府，根据并为了实施法律、行政法规、地方性法规，在自己的权限范围内依法制定的消防管理的规范性文件。
（六）法律解释
1、立法解释。
全国人大常务委员会对法律所作的解释。
对法律的规定需要进一步明确具体含义、法律制定后出现了新情况需要明确适用法律依据的，由全国人大常务委员会解释。
这种法律解释与法律具有同等效力。
2、司法解释。
对于属于法院审判工作中和检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释。
普通法院和普通检察院没有解释权。
3、行政解释。
国务院及其主管部门对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令的具体应用问题以及自己制定的法规和规章进行的解释。
4、地方解释。
地方人大常委会对地方性法规进行解释以及地方政府及其所属行政主管部门对本级地方性法规和规章的应用所作的解释。
（七）消防技术法规（规范） 由国务院有关部门依据《中华人民共和国标准化法》的有关法定程序单独和联合制定发布的，用以规范消防技术领域中人与自然、科学技术的关系的准则或标准。
因多数都带有“规范”或“标准”二字，所以又称消防技术规范或消防技术标准。
三、消防法规的结构
1、适用条件部分：
对什么人有效？
在什么范围内有效？
在什么时间有效？
2、行为模式部分：
义务行为（应做什么）；禁止行为（不应做什么）；授权行为（管理主体有哪些权限）
3、法律后果部分：
肯定性后果，按照法律规定去履行义务得到的肯定或奖励；否定性后果，不履行义务或为了禁止的行为应得到的惩罚。
四、消防法规的效力
（一）消防法规效力含义
1、广义上的消防法规的效力是指消防法规的约束力和强制力。
2、狭义的消防法规的效力是指消防法规的生效范围或适用范围，即对什么人、什么事、在什么地方和什么时间适用。
（二）消防法规的效力范围
1、空间效力 消防法规在陆地、水域、空中的生效能力。
2、时间效力 法规的生效日期、失效日期及溯及力。
3、对人的效力 消防法规对中华人民共和国境内的所有人都有效力。
（三）法律的效力等级
最高层次 宪法
第一层次 基本法
第二层次 单项法
第三层次 行政法规
第四层次 部委规章
地方层次 地方法规
地方政府规章
（四）法律冲突及解决冲突的办法
1、法律冲突：
不同法规对同一问题的规定不一致，即为法律冲突。
2、解决法律冲突应遵循的原则：
1）宪法至上原则
2）按效力等级大小，即小法服从大法
3）按法的新旧，即新法优于旧法
4）特别法优于普通法
5）国际法优于国内法
3、解决办法
1）全国人大常委会有权撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令等规范性文件。
2）县级以上各地人大常委会有权撤消本级人民政府的规章、决定、命令等规范性文件。
3）地方性法规与国务院部门规章发生冲突时，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定适用地方性法规；认为适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。
4）部门规章之间、地方政府规章与部门规章之间发生冲突时，由国务院裁决。
五、消防行政行为
（一）消防行政行为的概念
消防行政行为是指消防行政主体在行使行政职权的过程中所作的能够引起行政法律意义的行为。
包涵下列要点：
1、主体要素 消防行政行为是消防行政主体的行为；
2、权力要素 消防行政行为是消防行政主体行使职权的行为；
3、法律要素 消防行政行为是能直接引起行政法律效果的行为。
（二）行政行为的合法要件
1、主体合格
（1）行为主体必须具备行政主体资格；
（2）行为不超越权限范围。
2、行为内容合法适当
（1）内容合法；
（2）内容适法；
（3）内容明确，意思表示真实；
（4）内容符合公共利益。
3、符合法定程序和形式
（三）消防行政行为的分类
根据不同的标准，消防行政行为可分为不同的类型。
了解和掌握消防行政行为的分类，对于依法正确行使职权，认真履行职责，作好消防工作，有着十分重要的意义。
1、消防行政立法、消防行政执法与消防行政司法
行政法学上根据行使行政权的性质不同把行政行为分为行政立法、行政执法与行政司法。
消防行政行为当然也应当如此分类。
（1）消防行政立法。
消防行政立法是指消防行政主体依据宪法、法律制定消防行政法规、行政规章及规范性文件的行为。
例如，国务院制定消防行政法规；公安部制定消防行政规章；省级人民政府及有立法权的市人民政府制定政府消防规章等。
（2）消防行政执法。
消防行政执法是指消防行政主体依法行使职权，对涉及消防安全的事项加以处理的行为。
例如，建筑工程消防审核、建筑工程消防验收、消防监督检查以及火灾扑救等。
消防行政执法这一概念，在消防界已被广泛使用，但它只是消防行政的一部分。
（3）消防行政司法 消防行政司法是指消防行政主体对有关消防争议进行调解、裁决的行为，如消防行政复议。
2、抽象消防行政行为与具体消防行政行为
（1）抽象消防行政行为。
所谓抽象消防行政行为是指消防行政主体在行使职权过程中，以一般涉及消防管理事项为对象，制定和发布具有普遍效力的行为规范的消防行政行为。
如上面所说的消防行政立法以及各级人民政府制定发布行政命令、行政措施等。
特征：
①对象的抽象性； ③准立法性；
②效力的普遍性； ④不可诉性。
（2）具体消防行政行为。
所谓具体消防行政行为是指消防行政主体对涉及消防安全的特定人或事项作特定处理的行政行为。
绝大部分消防行政执法都是具体消防行政行为。
如建筑工程消防审核，消防监督检查，火灾事故调查等。
具有以下特征：
①对象的具体性； ③时间效力的已然性；
②效力的特定性； ④可诉性
3、羁束消防行政行为与自由裁量消防行政行为
（1）羁束消防行政行为。
所谓羁束消防行政行为是指消防行政主体没有自由选择的余地，而只能依照消防法律规范的规定或授权，所进行的执行法律法规的行为。
（2）自由裁量消防行政行为。
所谓自由裁量消防行政行为是指消防行政主体在法律授权范围内，或在法规缺乏明确规定的情况下，依据有关法规的立法精神，以自行判断就消防行政上的事项作出适法适当的处理行为。
如确定重大火灾隐患、消防行政处罚中确定罚款额等。
4、依职权消防行政行为与依申请消防行政行为
（1）依职权消防行政行为。
所谓依职权消防行政行为是指消防行政主体主动行使职权而不需申请或请求所为的行为。
如抽样性监督检查，火灾事故调查等。
（2）依申请消防行政行为。
所谓依申请消防行政行为是指消防行政主体在相对人提出申请后才就某项事务加以处理的行为。
如公众聚集场所开业前检查，举办具有火灾危险的大型活动举办前的检查，建筑工程竣工验收等。
5、要式消防行政行为与非要式消防行政行为
（1）要式消防行政行为。
所谓要式消防行政行为是指消防行政主体所作的意思表示应具备法定的程序和形式，才能产生法律后果的行为。
如建筑工程消防验收必须出具《建筑工程消防验收意见书》，消防行政处罚必须出具《公安消防行政处罚决定书》等。
（2）非要式消防行政行为。
所谓非要式消防行政行为是指消防行政主体行使职权所作的意思表示，无需具备法定程序和形式，即可发生法律效力的行为。
如扑救火灾以及扑救火灾时的其他紧急强制措施。
6、作为消防行政行为与不作为消防行政行为
（1）作为消防行政行为。
作为消防行政行为是指消防行政主体以积极作为的方式而表现出来的行政行为，如消防行政主体实施消防检查、工程竣工消防验收、扑救火灾以及实施消防行政处罚。
（2）不作为消防行政行为。
不作为消防行政行为是指消防行政主体以消极不作为表现出来的行政行为，主要表现为不履行法定义务，如相对人申报工程验收，在法定期限内消防行政主体无故不予验收，即为不作为。
（四）行政行为的效力
行政行为的效力是行政行为在行政法律关系上所产生的效果或对行政法律关系当事人所发生的影响。
主要包括：
1、公定力 行政行为一经作出，即使具有某种瑕疵，未经法定机关按法定程序认定及宣告，都将被作为合法行政行为来对待。
任何单位和个人都不得否定其效力。
2、确定力 是指行政行为一经作出，非经法定程序，不得予以变更的效力。
3、拘束力 行政行为经有效成立后，双方当事人以及关系人都应受其拘束，不得违反。
4、执行力 行政行为成立后，其内容应具有得以实现的法律效力。
（五）行政行为的无效
行政行为的无效是指行政行为因违法而不能发生同其内容相当的法律效果。
主要包括：
1、行政主体不合格或无权限
2、行政行为内容不合法
3、行政行为违反法定程序和形式
4、行政行为的意思表示不真实（因相对人的原因行政主体违背真实意思而为的行政行为，如行政主体工作人员受相对人胁迫或欺骗而颁发的许可证；行政人员与相对人勾结所作的符合法定条件的行政行为等。
）
绝对无效：
行政行为具有特别严重瑕疵，即明显违法。
相对无效：
其违法程度没有绝对无效行政行为那么严重。
（六）无效行政行为的法律后果
对于绝对无效行政行为，从其作出之时就不具有法律效力，相对人可以不服从，也可以在任何时候主张无效，或要求有权机关撤销或宣布其无效，不受行政复议期限和诉讼期限的限制；有权机关也可以在任何时候确认或宣布其无效。
对于相对无效行政行为，相对人可在法定的期限内申请行政复议或行政诉讼，由有权机关撤销或宣布其无效，从而失去效力。
（七）行政行为的撤销
行政行为的撤销，是就已经成立或一度发生效力的行政行为，因违法或明显不当，由有权的机关依申请或依职权予以撤销，使其不发生效力或消灭已发生的效力。
1、对于一般违法行政行为，相对人通过申请行政复议或行政诉讼等救济程序撤销；
2、对于不利于相对人的违法行政行为，相对人提出，行政机关自己已经认识到时，可以随时撤销；
3、对于有利于相对人的行政行为，不能随意撤销（由于相对人的欺骗、欺诈、胁迫除外）。
这涉及到信赖保护问题。
如果考虑到公共利益，非撤销不可，那应当对利益受损害相对人进行补偿。
（八）行政行为的补正
行政行为的补正是指对只有程序和方式轻微违法的行政行为加以事后纠正，使其合法，从而维持其效力的一种补救方式。
然而，一旦向法院起诉，能否补救由法院决定。
六、依法行政的几个观念
依法行政是依法治国的要求。
是依法治国在行政领域里的具体运用，而且是依法治国的核心。
行政行为与其他国家机关的行为相比具有主动性（司法部门正相反）。
国家大量的事务是通过行政机关来管理的。
所以，依法行政在依法治国中位置最重要。
就目前而言，我国行政机关违法行政现象还比较严重，实现依法行政目标的任务还相当繁重。
我们国家行政机关（也包括我们消防）的相当一部分人员，一提到依法治国就想到是依法治民，即利用法来治老百姓。
这是对依法治国的误解。
依法治国，首先是依法治官、依法治吏或者说是依法治权。
即要用法律来规范和约束行政权的行使和运用，防止权力滥用，防止行政权侵害相对人的权益。
实现依法行政必须树立以下几个观念：
（一）职权法定 行政权的获得和行使必须依据法律。
包括：
1、任何一项行政权力都应当来源于权力机关的授予或认可
2、行政机关行使行政管理权不仅由宪法和组织法概括，还要有具体的法律规定
3、行政机关行使一个具体的权力必须由合法有效的规范依据
（二）法律保留与法律优先
1）法律保留 对于某些事项如果没有法律授权，行政机关决不能作出，否则就是违法。
而对于某些事项，只能由法律规定，行政法规和规章无权规定（如限制人身自由等）。
在特定的条件下，立法机关可以授权行政机关制定行政规范，但必须遵循授权规则。
就是说，法律没有规定的行政机关不能随便规定。
2）法律优先 法律优先于行政。
即行政活动不能超越法律规定。
在法律没有规定的情况下，行政上确实需要，行政法规、地方法规、行政规章可以在授权的情况下制定，但法律一旦作出规定，应优先使用，其他法规、规章都应让位，都应当及时修改。
（三）有限权力原则
一切行政权都应当是有限的，它要受法律的限制，也受相对人的限制，还受其他权力的限制，越权无效。
有以下几层意思：
1、行政权来源于法律。
行政机关不得在无法律授权的情况下自己设定权力和免除义务。
2、行政权非有法律依据，不得增加相对人的负担义务。
3、行政权非有法律依据，不得免除特定人的法定义务，也不得为特定人设定权利。
（四）权力必须正当行使（尤其是自由裁量权的行使） 行政机关行使职权不仅应当按照法律的规定，在法律规定的条件、种类和幅度范围内作出行政决定，而且还要求符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。
这主要涉及到自由裁量权的使用。
行政行为根据受法律约束的程度分为羁束行为与自由裁量行为。
行使自由裁量权应遵循以下原则：
1、平等原则：
同样的情况同等对待，同样的条件同等对待。
尤其是行政处罚，如果同样的行为进行不同的处罚，或者不同的违法行为处以同样的处罚。
就出现不公，行政处罚法上称为显失公正。
出现显失公正的原因，一是考虑了不相关因素；二是未考虑相关因素。
2、比例原则：
1）行政主体用来达到行政目的的手段必须与目的本身一致；2）如果实现同一目的存在多种手段，应选用最经济的手段或对当事人影响最小的手段。
3、信赖保护原则：
为了保护相对人对政府的信赖，行政主体不得随意改变自己已经作出的行政决定。
自由裁量权如果不能正当行使，有可能出现显失公正。
行政行为做到合理首先做到行政行为的动因应符合法律目的；其次行政行为应确立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。
（五）权力制约和监督
权力是一把双刃剑，既有为社会、为人民办好事的一面，又有凌驾于人民之上，办坏事的可能。
因此，必须对权力加以制约和监督。
（权力就像火一样，我们干消防的都知道，火具有两重性）（失去监督的权力必然走向腐败）
监督包括内部监督和外部监督。
内部监督包括上下级监督、部门之间的监督、职能分离；外部监督包括政府内部的专门监督机关的监督，国家权力机关（人大）的监督、司法监督、社会监督、相对人的监督。
（六）权利救济和行政责任观念
有权利必有救济，无救济即无权利（所设权利是空的）。
涉及行政的权利救济通常叫行政救济。
所谓行政救济是指国家为了排除违法行政对公民、法人和其他组织合法权益的侵害，而采取的各种事后补救手段与措施所构成的制度。
主要渠道有：
行政复议，行政诉讼和行政赔偿。
合法的行政行为使相对人的权利遭受损失的，也应列入救济范围，即行政补偿。
行政责任观念也叫行政责任性原则，是指行政机关必须对自己所实施的行为承担责任，尤其是违法行政。
行政责任原则要求各种行政权力必须与责任相联系，不存在无责任的权力。
行政责任性原则要求建立实现责任的法律制度。
树立权利救济和行政责任的观念，就要求我们执法人员在行使职权时，要考虑后果，要为自己的行为负责。
七、消防执法程序
我国目前行政法治要解决的问题和改革的方向是行政法制程序化，行政程序法制化。
消防监督程序的法制化也是非常重要的
消防执法程序是指在实施消防执法行为的过程中必须遵守的方式、步骤、顺序和时限。
1、所谓方式，就是指完成某种消防执法行为的方法和形式。
2、所谓步骤，就是指完成某种消防监执法行为的若干必经阶段。
3、所谓顺序，就是指各个步骤的先后次序。
4、所谓时限，就是指完成某一消防执法行为的时间限制。
（一）消防执法程序的基本原则
消防执法程序的基本原则是指贯穿于所有消防监督过程中的基本准则和内在精神。
主要有：
我国行政程序的基本原则也是消防监督管理的基本原则，是指贯穿于所有消防监督管理过程中的基本准则和内在精神。
主要包括以下基本原则：
1、程序法定原则
程序法定原则是指消防监督活动的主要程序必须由法律加以规定，消防监督主体在实施消防监督时必须严格遵守，不得违反法定程序。
程序法定原则是行政合法性原则在消防监督程序领域的具体化。
程序法定原则的具体内容包括：
1）消防监督主体实施消防监督活动时必须按照消防法律规范所规定的方式、步骤进行，不得违反。
2）在消防法律规范没有明确规定的情况下，消防监督活动必须遵循行政执法的一般原则，充分保护相对人的权利，以公正的方式进行。
3）违反法定程序的行为都是违法行为，应予撤销。
4）违反法定程序的行政主体，应承担相应的法律责任，给相对人造成损失的，还应负赔偿责任。
2、相对人参与原则
相对参与原则是民主的体现，是保护相对人权利、实现行政公平公正的必然要求。
凡是以民主为旗帜或以民主作为标榜的国家，都不能忽视相对人对行政过程的参与。
没有相对人的参与就没有真正的民主。
参与原则的基本内涵是：
行政主体在进行行政决策、制定规范性文件和制定行政计划以及作出具体行政决定时，应尽可能地听取和尊重相对人的意见，并赋予利害关系人以申请发布、修改或者废除某项规章的权利以及申辩的权利。
为了保证这一原则的落实，通常以下列制度作保障：
情报公开制度、听证制度、告知制度、咨询制度、诉愿制度等。
3、程序公正（平）原则
程序公正原则是指消防监督主体在消防监督活动过程中，在程序上平等对待各方当事人，避免和排除可能不平等或不公正的因素。
保证程序公正原则实现的制度主要有：
申辩制度、回避制度、职能分离制度等。
4、效率原则
效率原则是指消防监督执法程序的制定与执行都应当以有利于提高行政执法效率为目标。
过分地追求公正、公平而不讲效率，不利于公共利益的实现，也不利于社会的发展与进步。
但效率也不能以损害相对人的权益为代价。
时效制度、简易程序、紧急处置制度以及行政处罚在复议、诉讼期间不停止执行制度都是体现效率原则。
（二）消防监督程序的基本制度
是指在消防监督程序中具有相对独立、对整个监督程序具有重要影响的规则体系。
消防监督程序的基本制度具有较强的规范性、明确性和可操作性。
与程序的基本原则不同，行政程序的基本制度是法律规范的构成部分，而基本原则并非法律规范。
消防监督程序的基本制度主要有：
1、信息公开制度
信息公开又称情报公开，是指凡是涉及到消防监督管理相对人权利、义务的行政信息资料，除法律规定须保密的以外，消防监督管理主体应依法向社会公开，任何相对人均可依法查阅或复制。
其主要内容包括：
法律依据、适用范围、信息公开的形式、申请获得信息的程序、信息公开的例外、行政救济制度等。
2、职能分离制度
1）完全职能分离 是指行政案件的调查、审查与裁决，或者决定与执行，分别由两个完全相互独立的机关来行使。
我国目前没有这种程序制度。
2）内部职能分离 是指在同一行政主体内部，将某些相互联系的职能加以分离，由不同的部门或人员分别行使。
从而防止权力过分集中，有利于防止腐败，也有利于行政决定的公正、准确。
如目前消防监督管理中的审验分离制度、行政处罚的调查与审核分离制度、罚款处罚的收缴分离制度等。
3、回避制度
回避制度是国际上普遍采用的一项法律原则。
我国消防法律法规对此没有专门规定，只有《行政处罚法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》规定有回避制度。
回避制度是指在消防监督活动中与有关案件、事件有利害关系的消防监督人员应当回避。
有利害关系是指消防监督人员当事人的近亲属或仇敌；或者虽然不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系足以影响案件的公正处理。
如果说消防监督员与当事人有直接利害关系，就可能自觉不自觉地出现偏袒，或者先入为主，不能实事求是地秉公执法，无法公正地处理案件。
如果消防监督人员与当事人有利害关系而不回避，仍然参加案件的调查、处理，那么，即使该监督员素质较高，能够排除个人私利的干扰，实事求是，秉公执法确实做到全面、客观、公正，从实体法的角度来看，是无可非议的；但若以程序法的原理分析，由于其欠缺公正的“外观”，因而难以消除当事人及一般公民对该消防监督员的怀疑，从而影响调查证据和处理结果的权威性。
实行回避制度，对于防止消防监督员碍于亲情困扰而不能公正地处理案件以及消除当事人的思想疑虑，使消防监督员取信于民，提高公安消防机构的威信，都有十分重要的意义。
4、告知制度
告知制度是指消防监督主体在监督过程中将有关情况告诉相对人的制度。
法律上通常要规定要告知的内容、时间和形式。
告知的内容通常包括：
1）相对人的权利，如申辩的权利、听证的权利、救济的权利以及救济的途径等。
2）行政决定的内容以及所作决定的依据。
这项内容实际上是说明理由，所以，说明理由不是一项单独的程序制度。
3）其他应当告知的事项。
主要指对当事人不知道，但有可能影响其权利的事项。
如在消防监督检查中发现的火灾隐患，除责令其限期改正外，还要告知其不改正应承担的法律责任；火灾扑救后要告知受灾户申请调查火灾原因、核查火灾损失的权利等等。
5、听证制度
听证制度是指消防监督主体在作出有关行政决定之前听取相对人的陈述、申辩、质证的程序。
在我国目前专门的消防法律规范没有这一制度，只是《行政处罚法》就行政处罚规定了听证制度。
消防监督管理中，除消防行政处罚外，还有许多行为对相对人的利益有较大影响，如责令停止举办、重大火灾隐患的确定以及整改期限的确定等，从理论上讲也应当举行听证，但目前尚未有此类规定。
实行听证制度有利于实现公平、公正。
是法治国家的重要特征。
6、表明身份制度
表明身份是指消防监督员在监督过程中向相对人出示证件，以证明自己有行政执法权和资格的程序制度，是现代行政执法共同的要求。
尤其是依职权行为，必须表明身份。
《消防监督检查规定》对此作了明确规定。
表明身份制度的意义，在于它体现了执法程序的公开原则，通过执法人员的公开身份，一方面可以防止假冒、诈骗，另一方面也可以防止执法主体越权或滥用职权。
7、时效制度
时效制度是指各种消防监督行为都必须遵循法定的时间限制，否则应承担相应的法律两手的制度。
它是消防监督效率原则所要求的一项基本制度。
目前，我国消防监督管理中各种时效制度已基本完善，如《消防监督检查规定》、《建筑工程消防监督管理规定》和《火灾事故调查规定》都作了相应的规定。
8、合议制度
合议制度是指在消防监督管理中，对一些重要的行政决定应当组织执法人员集体讨论，防止出现偏差的一项制度。
如确定重大火灾隐患、确定较大数额的罚款处罚和停产停业处罚等。
9、传唤制度
传唤制度是
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