我国公共卫生支出的公平性研究.doc

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摘要

改革开放以来，随着公共卫生需求的不断增加，我国的公共卫生在体制、管理和经费等方面出现了许多新的问题。

造成这种状况的原因是多方面的，除了国家对公共卫生机构的投入力度相对减弱，促使这些机构更注重有偿服务外，还有一个很重要的原因就是我国公共卫生支出缺乏公平，目前的拨款方式无论对公共卫生机构还是对个人都明显缺乏约束和激励。

本文以公共卫生理论为基础，从关注国民健康，实现公共卫生服务均等化的理念出发，研究我国公共卫生支出不公平的问题，分析公共卫生支出的不公平与公共卫生资源配置的非均等以及公共卫生服务的非均等的对应关系，为提高我国公共卫生支出公平性，实现公共卫生服务均等化提供政策建议。

目前，国内在探讨公共卫生财政投入方面已有很多研究，但大多是呼吁政府提高认识、明确责任、增加投入以及扩大无偿服务、调整收费标准等，而在如何改进现有拨款方式，优化资源配置，提高公共卫生支出公平性方面却很少涉及。

因此，本文具有一定的理论和现实意义。

本文是按照以下思路来进行的：

政府为什么要负担公共卫生支出？

我国目前的公共卫生的现状是什么？

我国公共卫生支出分配是否公平？

由此对我国公共卫生支出的公平性进行分析和评价，通过深入分析，得出政策建议。

本文的研究内容分为五部分，第一部分是导论，提出整篇文章所要研究的问题，介绍本文选题背景和研究意义。

第二部分对我国公共卫生资源配置以及公共卫生支出的现状进行勾勒与概括。

第三部分对我国地区之间、城乡之间的公共卫生支出情况进行比较分析，并对应分析我国地区之间、城乡之间公共卫生服务的公平现状，得出结论。

第四部分深层次分析我国公共卫生服务不公平的主要原因。

第五部分提出要实现公共卫生服务的均等化，首要任务是提高公共卫生支出的公平性，并具体从三个方面提出政策建议。

关键词：

公共卫生支出资源配置公平

Abstract

Sincethereformandopeninguppolicy,withtheincreasingdemandsofpublichealth,manynewproblemsariseinourpublichealthintermsofsystem,managementandfunds.Thereasonsthatleadtosuchasituationisvarious,exceptthatthenationalinvestmentinpublichealthorganizationsrelativelyabates,whichpromptedtheseinstitutionspaymoreattentiontothepaidservice,stillaveryimportantreasonisthatourcountry'spublichealthappropriationlacksfairness.Thecurrentwaystoallocatefundsobviouslylackrestraintandincentivewhetherinaspectofindividualorpublichealthinstitutions.Basedonthetheoryofpublichealth,fromtheconceptofpayingattentiontothenationalhealthandrealizingtheequalaccesstopublichealthservice,thispaperaimsatexploringtheunfairspendingofChina'spublichealth,analyzingtheunfairnessofpublichealthexpenditure,theineqalityofpublichealthresourceallocationandtheparallelismoftheinqualityofpublichealthservices,inordertoprovidesomepolicysuggestionsthatimprovetheequalityofChina'spublichealthallocation,realizingtheequalaccesstopublichealthservices.Atpresent,therehavebeenmanystudiesthatdiscussdomesticfinancialinputinthepublichealth,buttheyaremerelycallingonthegovernmenttoimprovetheawareness,todefinetheresponsibilities,toincreaseinvestmentandtoexpandfreeservices,aswellastoadjustchargingstandardandsoon.However,thosediscussionsrarelyinvolvethequestionslikehowtoimprovetheexistingappropriationways,howtooptimizetheallocationofresourcesandhowtoimprovetheequityofpublichealthspending.Therefore,thisarticlehastheoreticalandrealisticsignificancetosomedegree.

Thispapercarriesoutillustrationinturnfromthefollowingideas:

whydoesthegovernmenthavetobearthepublichealthspending?

WhatthecurrentstatusofChina'spublichealthisalike?

WhethertheallocationofChina'spublichealthexpenditureisfairornot?

ThusthepaperistoanalyzeandevaluatethefairnessofChina'spublichealthspending.Thenpolicysuggestionscomeoutthroughin-depthanalysis.Thispaperisdividedintofiveparts,thefirstpartistoputforwardquestionsofthewholearticleandtointroducethebackgroundandsignificanceofthisresearchpaper.ThesecondpartistomapandsummarizeChina'spublichealthresourceallocationandthecurrentsituationofpublichealthspending.Thethirdpartofthispaperistocompareandanalyzethesituationofpublichealthspendingbetweenregions,betweenurbanandruralareas,carryingoutthecomparativeanalysisofthepublichealthservicestatusquocorrespondinglybetweenregions,betweenurbanandruralareassothatitbearsoutconclusions.ThefourthpartdeeplyanalysethemainreasonsthatleadtotheunfairnessofChina'spublichealthservices.Thefifthpartputsforwardtheideathatinordertorealizetheequalityofpublichealthservices,theprimarytaskistoimprovethefairnessofpublichealthexpenditure,andspecificpolicysuggestionsfromthreeaspectsfollows.

Keywords:

publichealthexpenditure,resourceallocation,fairness

目录

第一章导论…………………………………………………………………………1

第一节选题的背景及研究意义………………………………………………1

第二节公共卫生与公共卫生支出的概念……………………………………2

一、公共卫生的内涵和内容………………………………………………2

二、公共卫生与医疗服务的差别…………………………………………3

三、政府介入公共卫生领域的理论依据…………………………………4

四、公共卫生支出的概念…………………………………………………5

五、公平与公共卫生服务公平的概念……………………………………6

第三节相关文献综述…………………………………………………………6

一、对公共卫生支出理论的相关文献……………………………………6

二、对我国公共卫生支出规模的相关文献………………………………7

三、对公共卫生支出公平性的相关文献…………………………………8

第四节本文的研究内容和框架………………………………………………8

第二章我国公共卫生资源配置的现状……………………………………………9

第一节我国公共卫生支出的情况……………………………………………9

一、公共卫生支出占卫生总费用的比重情况……………………………10

二、公共卫生支出占GDP的比重情况……………………………………11

三、公共卫生支出占财政支出的比重情况………………………………12

第二节公共卫生资源配置的情况……………………………………………13

第三节开展公共卫生项目的情况……………………………………………15

第四节农村公共卫生的情况…………………………………………………16

第三章我国公共卫生支出公平性分析……………………………………………17

第一节我国各地区公共卫生支出的公平性分析……………………………18

一、各地区公共卫生支出比较……………………………………………18

二、各地区公共卫生服务的公平性分析…………………………………21

第二节我国城乡公共卫生支出的公平性分析………………………………23

一、城乡公共卫生支出比较………………………………………………23

二、城乡公共卫生服务的公平分析………………………………………24

第三节对我国公共卫生支出公平状况的基本评价…………………………28

第四章我国公共卫生服务不公平的原因…………………………………………29

第一节政府在公共卫生领域的总体投入不足………………………………29

第二节财政能力有限…………………………………………………………32

一、全国经济发展总体水平较低…………………………………………32

二、各地区经济发展不平衡………………………………………………33

第三节公共卫生财政投入体制的缺陷………………………………………34

一、财政分权化导致公共卫生支出财权事权划分不清…………………34

二、公共卫生财政拨款体制不完善………………………………………37

三、公共卫生财政转移支付制度的缺陷…………………………………38

第五章提高我国公共卫生服务公平性的对策……………………………………40

第一节建立合理有效的公共卫生投入保障机制……………………………40

一、将公共卫生投入纳入法制化轨道……………………………………40

二、明确政府的公共卫生支出职责………………………………………40

三、合理划分各级政府公共卫生的事权和财权…………………………41

第二节适当加大公共卫生支出规模…………………………………………43

一、稳步增加公共卫生支出的比例………………………………………43

二、积极拓展公共卫生筹资来源…………………………………………43

三、加大农村公共卫生支出力度…………………………………………44

第三节加强财政对公共卫生领域投入的管理………………………………44

一、完善转移支付制度……………………………………………………44

二、改革财政投入预算体制………………………………………………45

三、转变财政投入方式……………………………………………………46

参考文献………………………………………………………………………………47

致谢……………………………………………………………………………………47

我国公共卫生支出的公平性研究

第一章导论

第一节选题的背景及研究意义

国民健康对一个国家的经济和社会发展至关重要，而公共卫生是卫生体系的基础，其本质是关注群体卫生和群体健康问题。

正如世界银行在《世界发展报告》中指出：

“良好的健康状况可以提高个人的经济生产率，提高各国的经济增长率，因此，投资健康是加速发展的一种方式。

更重要的是，良好的健康状况本身就是我们要达到的目标”。

①②世界银行，1993年世界发展报告：

投资于健康[M]，北京：

中国财经经济出版社，1993：

32

改革开放以来，我国经济持续快速增长，国内生产总值年平均增长率达9%以上，但在公共卫生事业发展方面，我国尚未实现世界卫生组织提出的“人人享有基本卫生保健””的社会发展目标。

2000年，世界卫生组织（WHO）对191个会员国的卫生系统的业绩进行量化评估，按照促进良好的健康改善、增加反映性、确保卫生筹资的公正性三个方面进行绩效评估。

总体结果中国列144位，居世界后列。

在卫生负担公平性方面，即卫生拨款在国民中的分布状况指标，中国排列在第188位，即倒数第4位，仅比巴西、缅甸、塞拉里昂高，被列为卫生公共资源分配最不公平、分布最不平衡的国家之一。

其他发展中人口大国如巴基斯坦、印度尼西亚、埃及、墨西哥都排在中国前面，一向被认为“贫富悬殊极大”的印度排名为第43位。

在人均卫生支出方面，我国在世界191个国家中居第141位，仍属低水平。

这表明经济增长不能自动实现卫生健康等社会发展目标，反映出了我国经济增长与公共卫生事业发展的极不协调，公共卫生服务已不能满足人们日益增长的健康需求。

2009年，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出公共卫生服务的均等化是人人享有卫生保健最基本的内容，是全世界发达国家和发展中国家共同追求的卫生目标。

如何实现公共卫生服务均等化的目标？

本文试图以公共卫生理论为基础，从关注国民健康，实现公共卫生服务均等化的理念出发，研究我国公共卫生支出不公平的问题，分析公共卫生支出的不公平与公共卫生资源配置的非均等和公共卫生服务的非均等的对应关系，为提高我国公共卫生支出公平性，实现公共卫生服务均等化提供政策建议，并以此促进社会经济与居民健康的和谐发展，因而具有一定的理论和现实意义。

第二节公共卫生与公共卫生支出的概念

“公共卫生”一词自从2003年SARS后，多次在媒体出现，逐渐成为了公众口中的热门话题。

一、公共卫生的内涵和内容

公共卫生（publichealth）的内涵处于不断的发展变化中，不同的社会经济发展阶段，赋予公共卫生不同的内涵。

1920年，美国耶鲁大学公共卫生教授温思络（C．E．A．Winslow）将公共卫生定义为：

“公共卫生是防治疾病、延长寿命、改善身体健康和机能的科学和实践。

公共卫生通过有组织的社会努力改善环境卫生、控制地区性的疾病、教育人们关于个人卫生的知识、组织医护力量对疾病做出早期诊断和预防治疗，并建立一套社会体制，保障社会中的每一个成员都能享有能够维持身体健康的生活水准。

”③黄建始，什么是公共卫生?

〔J〕，中国健康教育，2005

（1）:

18一2

这一定义于在1952年被世界卫生组织（WHO）接受，一直沿有至今。

2003年7月28日，原副总理兼卫生部部长吴仪在全国卫生工作会议上对公共卫生作了一个明确的定义：

“公共卫生就是组织社会共同努力，改善环境卫生条件，预防控制传染病和其他疾病流行，培养良好卫生习惯和文明生活方式，提供医疗服务，达到预防疾病，促进人们身体健康的目的。

”④吴仪，加强公共卫生建设，开创我国卫生工作新局面，2003

该定义的内涵和温思络定义基本上是一致的。

公共卫生的具体内容主要包含以下表1-1的几个方面：

表1-1公共卫生服务的具体内容

公共卫生服务类别

公共卫生服务具体内容和项目

传染病和其他疾病的

防治

传染病防治：

提供疫苗；消灭寄生虫；补充维生素和微量元素；提供卫生教育的学校保健规划等；针对特定的传染病（如艾滋病）制定防治计划；群众性普查和转诊介绍，体检、提高社区医疗和社区保健的质量；

其他疾病的防治：

如心脏和脑血管病、癌症、遗传或先天性疾病、职业病、牙齿失调、心理卫生、行为失调等的防治。

改变健康行为

保证食物分配，对低收入人群的食物价格补贴；改善饮食习惯，防止过度摄入糖、盐、脂肪等；营养教育，如鼓励母乳哺育；减少烟草、酒精和毒品的滥用；全民健身和锻炼。

改善健康环境

家庭环境：

包括水源供应、卫生设施、室内污染、住房条件、家庭护理等；

职业环境：

包括有毒化学物质、噪音、安全生产等；

社区环境：

包括空气污染、水污染、土壤污染等；

社会环境和全球环境：

包括交通、食品和药品安全、生态保护、温室效应等。

妇幼保健

孕产妇保健：

包括孕产妇系统管理，产前检查，新法接生，住院分娩动员，产后访视服务，孕产期保健死亡监测等；

儿童保健：

包括儿童系统管理，新生儿疾病筛查，儿童营养不良干预，儿童常见病的防治，儿童心理健康干预等；

计划生育：

避孕、助产护理、产后护理。

辅助性的统计、研究和教育

二、公共卫生与医疗服务的差别

通常人们认为医疗服务和公共卫生是一回事，但二者实际上是不同的。

公共卫生是针对疫病做群体防护，医疗服务是针对疫病做个体诊断和治疗，目的是铲除疾患；公共卫生的主要职能在于防病，而医疗服务的主要职能是治病；公共卫生强调的是社会和社区，而医疗服务强调的是个人。

从表1-2中我们可以更清楚的看出公共卫生服务与医疗服务的区别。

表1-2公共卫生服务与医疗服务的区别

项目

公共卫生服务

医疗服务

提供服务的单位

卫生防疫专业机构、医院等

医院、门诊部

接收服务的对象

地区、单位、群众、人体

个体为主

提供的服务内容

监督检测、健康体检、卫生宣传、改善环境、提高防病能力等

诊断、治疗、康复

提出的服务要求

受益者被动接受服务

受益者主动提出服务要求

产生服务愿望

受益者多不关心，需宣传教育

受益者十分关心，不需宣传教育

服务受益形式

多为间接

直接

提供服务形式

有计划的组织行为

零散个人行为

服务报酬特点

基本属于无偿

有偿

服务效果观察

大多需长期观察

效果迅速，立竿见影

服务性质

带有明显福利性的公益事业，一般不具有任何“商品”属性，不可随意引入市场竞争机制

带有一定福利性公益事业，有一定的“商品”属性，除基本医疗外其他都可引入市场竞争机制

职能特点

促进健康，预防疾病

对症下药，救死扶伤

三、政府介入公共卫生领域的理论依据

美国经济学家萨缪尔森把公共产品定义为，“纯粹的公共产品和劳务是指这样的产品和劳务，既每个人消费这种产品和劳务不会导致他人对该产品和劳务消费的减少”⑤保罗·萨缪尔森，经济学，萧琛等译，2000年华夏出版社第3版，第82页

。

按照萨缪尔森的定义，公共产品有两个标准，即受益上的非排他性和消费上的非竞争性。

公共经济学理论认为，由于“外部性”的存在，公共产品完全交由市场提供将会出现供给不足，即公共产品供给的“市场失灵”。

因此，公共产品需要政府提供。

运用公共产品理论分析，公共卫生服务是政府提供的一种服务形式，具有非排他性、非竞争性以及极强的正外部效应，具有公共产品的属性⑥赵黎表，公共产品与公共服务是并列的吗，2005年第5版

。

就公共卫生领域来讲，也存在“市场失灵”。

公共卫生产品的非排他性、非竞争性决定了人们不用购买仍可以进行消费，即不存在市场交易和价格。

公共卫生的非竞争性意味着如果按照公共卫生的边际成本定价，那么私人部门提供公共卫生产品就得不到他所期望的最大利润；非排他性意味着公共卫生的消费不会排除其他没有付费的人的消费，这就会产生“免费搭车”的情况。

所以，生产者不愿意向社会提供公共卫生产品，如果依靠市场价格自发调节，公共卫生产品的供给就会大大小于需求，而且，市场调节无法提供充分的公共卫生服务，还会导致公共卫生资源的不合理配置。

可见，公共卫生属于“市场失灵”领域，公共卫生服务无法通过市场途径实现最优配置，因此，公共卫生必须由政府提供，以政府财政投入的方式进行配置，或者在政府干预下进行配置，而且应在全体国民中实行均等分配。

这是政府的基本公共服务职能。

世界银行曾将政府职能分成两大类，一是解决“市场失灵”问题，二是促进社会公平。

政府对公共卫生领域有效介入的主要目的在于实现健康、低成本、满意度和公平。

四、公共卫生支出的概念

公共卫生支出是指中央和地方政府为发展本国、本地区的卫生事业，由国家财政向社会全体成员提供的公共卫生服务经费和基本医疗服务经费。

公共卫生支出是具有一定福利性质的公益性支出，它在促进经济增长、改善人民健康状况、提高人力资本素质和促进社会公平等方面的作用举足轻重。

按照世界卫生组织（WHO）的规定，卫生总费用是衡量卫生总投入的一般指标，它包括政府预算卫生支出、社会卫生支出、居民个人卫生支出三大项，其具体内容如表1-3。

政府预算卫生支出是指中央和地方政府的卫生事业经费拨款总额，包括公共卫生服务经费和行政医疗经费。

本文所研究的公共卫生支出的范围类似于政府预算卫生支出，即政府预算卫生支出中用于公共预防、医疗、保健等服务的经费，统计口径可等同于政府预算卫生支出。

表1-3卫生总费用的划分

卫生总费用

内容

政府预算

卫生支出

公共卫生服务经费

卫生事业费

中医事业费

食品和药品监督管理费

计划生育事业费

高等医学教育经费

医学科研经费

预算内基本建设经费

卫生行政和医疗保险