区域分析与区域规划教学区域规划的概念及内容.docx

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区域分析与区域规划教学区域规划的概念及内容

区域分析与区域规划教学-区域规划的概念及内容

一、区域规划的概念

区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署。

规划是人们以思考为依据，安排其行为的过程。

规划与计划近义，经常被替换和混用。

许多国家把区域规划称为区域计划。

规划与计划一样，通常兼有两层含义：

一是描绘未来，规划是人们根据现在的认识对未来目标和发展状态的构想；二是行为决策，即实现未来目标或达到未来发展状态的行动顺序和步骤的决策。

任何一个区域，不论它地处发达富裕的城市地区，还是位居贫穷落后的边远山区；不论是在高原沼泽，还是在荒漠草地，社会经济发展方向和可能达到的发展目标都不是唯一的。

一个地区工农业生产布局和城市发展规划也有各种不同的方案可供选择，地区的土地利用方式存在着多种多样的方案，可以出现许许多多的状态和空间景象。

区域规划就是要在多种方案的比较和选择中确定适合规划区域未来的发展目标和经济建设的总体蓝图。

由此而言，区域规划就是人们根据现有的认识，对规划区域的未来设想和理想状态及其实施方案的选择过程。

土地是人类生存和经济发展的必要条件，是国民经济建设的物质载体。

地区的生产布局，地区的国民经济建设与土地利用密切相关。

国民经济建设项目的空间布局与土地利用的安排不能分割。

因此，从规划工作的实质而言，区域规划实际上就是对区域国民经济建设和土地利用进行全面的、综合的总体部署。

正是由于经济建设布局与土地利用紧密相关的缘故，所以在许多国家和地区区域规划与地区性的国土规划两个概念互相通用。

例如，在德国、英国、俄罗斯等国称为区域规划的工作，在日本、朝鲜等国却称为国土规划，法国则称为领土规划。

区域规划是一个区域比较长远而全面的发展构想，是描绘区域未来经济建设的蓝图。

区域规划的主要任务是，根据规划区域的发展条件，从其历史、现状和发展趋势出发，明确规划区域社会经济发展的方向和目标，对区域社会经济发展和总体建设，包括土地利用、城镇建设、基础设施和公共服务设施布局、环境保护等方面作出总体部署，对生产性和非生产性的建设项目进行统筹安排，并提出实施政策。

区域规划的目的是发挥区域的整体优势，达到人和自然的和谐共生，促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展。

二、区域规划的特点

（一）规划工作的共同特点

规划工作广泛存在于人类活动和各种社会经济生活之中，如社会发展规划、经济发展规划、学校发展规划、社区发展规划、农田基本建设规划、水利规划、医疗卫生发展规划、绿化规划、城市规划、居住区规划等等。

对于不同的部门和不同的行业来说，规划的形式和内容可能千差万别。

但是，所有的规划都是指比较长远的、全面的发展目标的发展纲要，是对某种目标的追求或某种状态的设想，以及实现某种目标或达到某种状态的途径的构想。

因此，规划工作一般具有如下几个共同的特点：

1.目的性。

规划是为了明确方向，制定目标，并为实现某种目标或状态才进行规划。

2.前瞻性。

规划是以构想和安排未来为己任。

3.动态性。

由于人们对未来的预测有一定的局限性，再理想的规划方案往往也难于百分之百地实现。

因此随着时间的推移，原来被认为理想的方案和设想要不断地根据实施过程中反馈的信息进行调整。

规划不应该是静态的，而应该是不断发展变化的动态过程。

规划决策过程本身就是不断对未来进行选择的过程。

（二）区域规划的特点

区域规划除具备一般规划工作的共同特点外，还具有本身的几个显著特点：

1.综合性。

综合性又可称为整体性或全局性。

区域规划的综合性主要体现在如下几个方面：

（1）规划内容广泛，涉及区域内的各个部门、各个方面。

区域是一个开放性的由自然、社会、经济系统组成的复杂巨系统，每个系统又可以进一步划分为若干个子系统及诸多的组成要素。

区域规划要涉及到自然、经济、社会、人民生活等各个领域，涉及到工业、农业、建筑业、交通运输业、商业贸易等社会经济的各个部门，而社会经济各部门都有各自的专业规划。

区域规划要全面研究城镇和乡村的发展，要对区域各系统、各组成要素进行全面的考虑，对社会经济各部门进行统筹安排，在综合各部门、各行业专业规划的基础上对区域的整体发展和经济建设作出统一决策。

区域规划要协调解决部门与部门之间的矛盾，也要协调解决地区与地区之间的矛盾。

换言之，区域规划既要协调好条条（国民经济各部门）之间的关系，也要协调好块块（各个地方）之间的关系。

（2）规划思维方法，着重综合评价、综合分析论证，强调各部门之间、各地区之间的相互协调，弥补单一部门、专项论证的不足。

例如考虑建设项目的规模和布点方案时，首先要研究其必要性，市场的需求和投资的可能，项目发展的经济效益、社会效益、对生态环境的影响；然后研究其预选地点的用地、地质基础、供水、周围环境等建设条件；还要研究其对外交通、供电、通讯、供气等区域性的基础设施以及科技、教育、医疗、文化、商业贸易等公共性的服务设施。

总之，是多个部门、各个方面的综合分析，从历史基础、现状特征、未来的变化趋势，从部门之间和地区之间的关系作系统的研究，全面权衡利弊，逐步地加以明确。

（3）规划方案的决策，是多方向、多目标、多方案比选的结果。

区域规划特别注重发挥地区优势，合理开发利用当地的资源，而资源的开发利用往往存在着多种可能性。

一块滩涂围垦后往往可作耕地，也可作为园地、林地、牧草地或者交通建设和城镇建设用地。

产业布局、城镇发展、基础设施建设是许多地方区域规划工作的重点，而这些方面的空间布局方案都不会是唯一的。

任何一个区域都可以描绘出多种多样的未来发展蓝图。

最后的决策往往是在多方面、多目标、多方案的综合比较中遴选出来的。

（4）区域规划工作队伍，一般都由多个专业、多个部门的成员综合而成。

过去，承担区域规划工作的人员主要出身于建筑、工程技术和地理专业。

从第二次世界大战以后，经济学、社会学、环境学、法学、管理学等专业出身的人员也逐步进入区域规划的行列。

现在，区域规划通常由区域行政负责人、多学科的专家和经济主管部门密切配合共同编制。

2.战略性。

区域规划是战略性的规划，它主要体现在：

（1）规划时间跨度长。

一般而言，区域规划的期限都在20年以上，可以展望到30年甚至更长的时间。

由于规划期限长，必然要求规划方案有明显的超前性，但又要有近期建设重点项目的规划，使规划方案既能指导近期的国民经济建设，又可保持远近结合，实现可持续发展。

（2）规划关注的问题是宏观的、全局性的、地区与地区之间需要协调的关键性的重大问题。

因此，区域规划总是从长远着眼，从宏观着想，讲求区域的整体效益。

规划的重点应是区域宏观性的、全局性的、关键性的重大项目，而不是地方局部的、近期的、零碎的项目。

（3）规划指标具有较大的弹性。

由于区域规划是长远性的规划，而区域未来的发展往往有许多不确定的因素，对于未来的预测难于完全准确，所以规划中对区域社会经济的发展方向、目标、结构、布局与土地利用安排只能勾画大体的轮廓，规划中提出的发展指标便有一定的幅度，具有较大的弹性。

（4）规划的实施将对区域各方发生深远的影响。

区域规划是对国民经济各种建设的战略部署，也是改善投资环境，优化生活环境的重要手段。

规划项目，尤其是重大建设工程项目一旦实施，便难于改变，并且将发生长久的影响。

然而，从某种角度来说，规划又是利益的再分配，各个地方、各个部门从规划中得到的利益不是均等的。

因此，规划方案制定时，既要从区域的整体利益出发，又要兼顾各个地方、各个部门的利益；既要考虑区域的长远利益，又要考虑近期的利益，以使区域获得持久发展的动力。

3.地域性。

也称作区域性。

区域规划工作的地域性，包含如下两方面的含义：

（1）地方特色。

世界上各地区的资源、经济发展条件、原有基础千差万别，各区域未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同。

各地区有各自的特殊性，规划便要因地制宜，扬长避短。

由于区域发展条件和发展前景的差异性，决定了各区域的经济建设蓝图不可能相同。

因此，区域规划从工作方案的拟定至最后的规划成果，各地区也不可能完全相同，而应反映出本地区的特色。

不同地区规划的图件和规划报告是不能完全一模一样，依样照搬的。

（2）保持完整的规划范围。

区域规划是一定地域范围内国民经济建设和土地利用的总体部署，凡是在规划区范围内的土地都应包括在规划对象之中，都应该作出安排。

规划过程中应该把规划区作为一个整体加以考虑，不允许在完整的规划区地域上开“天窗”，不考虑如何利用。

三、区域规划的内容

区域规划是描绘区域发展的远景蓝图，是经济建设的总体部署，涉及面十分广，内容庞杂，但规划工作不可能将有关区域发展和经济建设的问题全部包揽起来，事无巨细，无一遗漏。

包揽一切的做法是不现实的，也难于做到。

区域规划的内容归纳起来，可概括为如下几个主要方面。

（一）区域经济发展战略

区域经济发展战略包括战略依据、战略目标、战略方针、战略重点、战略措施等内容。

区域发展战略既有经济发展战略，即经济总体发展战略和部门的、行业的发展战略，也有空间的开发战略。

制定区域经济总体发展战略通常把区域发展的指导思想，远景目标和分阶段的目标，产业结构，主导产业，人口控制指标，一、二、三产业大体的就业结构，实施战略的措施或对策作为研究的重点。

经济部门发展战略主要是规划区域适宜发展的重点部门，大体确定主导产业部门的远景发展目标，明确主导产业与其他产业之间的关系，提出企业集团的组建和各部门的重点建设项目。

空间开发战略着重研究区域开发方式，土地利用结构和产业布局、城镇布局的总体蓝图。

规划工作中有三个重点：

1.确定区域开发方式。

如采用核心开发方式、梯度开发方式、点-轴开发模式、圈层开发方式等。

开发方式要符合各区的地理特点，从实际出发，不能生搬硬套，切忌追求形式。

2.确定重点开发区。

重点开发区有多种类型，有的呈点状（如一个小工业区），有的呈轴状（如沿交通干线两侧狭长形开发区）或带状（如沿河岸分布或山谷地带中的开发区），有的呈片状（如几个城镇连成一块的开发区），等等。

有的开发区以行政区域为单位，有的开发区则跨行政区分布。

重点开发区的选择与开发方式密切相关，互相衔接。

3.制定区域开发政策和措施。

着重研究实现战略目标的途径、步骤、对策、措施，如改革体制，技术政策，地方法规，宣传教育等。

综合评价区域发展条件，正确认识区域的战略地位，明确区域在社会劳动地域分工中的地位和作用，是制定区域社会经济发展方向和战略目标的重要环节。

区域内部的自然、社会、经济、政治、文化等方面的状况和区域外部的环境都对区域的发展和建设产生影响，发生作用。

区域发展条件有着十分广泛的内容。

对于影响区域未来发展的各种条件，应尽可能在定性论述的基础上，进行量化分析，做到定性分析与定量分析相结合，以便比较准确地预测未来的经济发展，为制定战略目标提供依据。

（二）工农业生产的布局规划

区域产业发展是区域经济发展的主要内容，区域产业布局规划的重点习惯上放在工农业产业布局规划上。

合理配置资源，优化地域经济空间结构，科学布局生产力，是区域规划的核心内容。

区域规划要对规划区域的产业结构、工农业生产的特点、地区分布状况进行系统地调查研究。

要根据市场的需求，对照当地生产发展的条件，揭示产业发展的矛盾和问题，确定重点发展的产业部门和行业，以及重点的发展区域。

规划中要大体确定主导产业部门的远景发展目标，根据产业链的关系和地域分工状况，明确与主导产业直接相关部门发展的可能性。

有时对新开发的生产基地、重点发展的生产项目，特别是企业集团、骨干企业，要选址定点，并安排好生产的地域组合。

有时对原有生产基地的调整、对原有企业的迁徙要作出调整和迁徙的布局规划。

区域规划中往往需要对工农业生产基地中的重点建设项目作出安排，处理好城乡用地关系，搞好工农业生产的结合。

与工农业生产发展紧密相关的土地利用、交通运输和大型水利设施建设项目，也常常在工农业生产布局规划中一并研究，统筹安排。

（三）城镇体系和乡村居民点体系规划

城镇体系和乡村居民点体系是社会生产力和人口在地域空间组合的具体反映。

城镇体系规划是区域生产力综合布局的进一步深化和协调各项专业规划的重要环节。

由于农村居民点比较分散，点多面广，故区域规划多数只编制城镇体系规划。

研究城镇体系演变过程，现状特征，预测城镇化发展水平，研究区域城镇化的道路是编制城镇体系规划的基础。

城镇体系规划的基本内容包括：

1.拟定区域城镇化目标和政策；

2.确定规划区的城镇发展战略和总体布局；

3.原则确定各主要城镇的性质和方向，明确城镇之间的合理分工与经济联系；

4.原则确定城镇体系规模结构，各阶段主要城镇的人口发展规模、用地规模；

5.确定城镇体系的空间结构，各级中心城镇的分布，新城镇出现的可能性及其分布；

6.提出重点发展的城镇地区或重点发展的城镇，以及重点城镇近期建设规划建议。

如果规划区域是县级以下的基层行政区，如乡、镇或农业地区、牧业地区，规划内容应以编制乡村居民点体系为主。

规划时应注意乡村与中心城镇的联系，要在科学预测人口增长的基础上，研究城市化的发展模式，研究城乡人口转化的趋势，并对中心城镇和乡村居民点（主要是中心村）作出规划。

规划内容包括中心城镇和中心村的分布、人口发展规模、主要功能、相互之间的联系、必要的基础设施和生活服务设施。

（四）基础设施规划

基础设施是经济发展和人民生活赖以正常进行的必要的物质条件，也是社会经济发展现代化水平的重要标志，具有先导性、基础性、公用性等特点。

基础设施对生产力和城镇的发展与空间布局有重要影响，应与社会经济发展同步或者超前发展。

基础设施大体上可以分为生产性基础设施和社会性基础设施两大类。

生产性基础设施是为生产力系统的运行直接提供条件的设施，包括交通运输、邮电通讯、供水、排水、供电、供热、供气、仓储设施等。

社会性基础设施是为生产力系统运行间接提供条件的设施，又称为社会服务事业或福利事业设施，包括教育、文化、体育、医疗、商业、金融、贸易、旅游、园林、绿化等设施。

区域规划要在对各种基础设施发展过程及现状分析的基础上，根据人口和社会经济发展的要求，预测未来对各种基础设施的需求量，确定各种设施的数量、等级、规模、建设工程项目及空间分布。

（五）土地利用规划

准确地确定土地利用方向，组织合理的土地利用结构，对各类用地在空间上实行优化组合并在时间上实行优化组合的科学安排，是实现区域战略目标，提高土地生产力的重要保证。

土地利用规划应在土地资源调查、土地质量评价基础上，以达到区域最佳预期目标的目的，对土地利用现状加以评价，并确定土地利用结构及其空间布局。

土地利用规划可突出三种要素：

枢纽、联线和片区。

枢纽起定位作用；联线既是联结（如枢纽之点的联结），又是地域划分（如片区的划分）的构成要素；片区则是各类型功能区的用地区划（如经济开发区，城镇密集区，生态敏感区，开敞区，环境保护区等）。

这三种要素在土地利用上则表现出不同的类型：

一是点型（规划中心），如现有城市、规划的新城镇、大型工业企业、农村居民点、造型紧凑且占地不大的仓库、堆场和交通枢纽。

二是线型（规划轴线），如明显表现为线型的交通干道、输油输气管道、高压线走廊、河谷等。

三是片区型（规划区），具有明显自然特征或经济特征的大片用地，如大片农田、林地、牧场、城镇密集区、大都会区等。

区域规划中土地利用规划的内容，主要是：

1.土地资源调查和土地利用现状分析；

2.土地质量评价；

3.土地利用需求量预测；

4.未来各类用地布局和农业用地、园林用地、林业用地、牧业用地、城乡建设用地、特殊用地等各类型用地分区规划；

5.土地资源整治、保护规划。

（六）环境治理和保护规划

广义的环境包括自然环境、生产环境和生活居住环境，狭义的环境仅指自然环境而言。

过去的区域规划着重于狭义的环境治理和保护，但近50年来，对环境已多作广义的理解。

生产过程是人与环境进行物质交换的过程。

在生产过程中，人们一方面要从自然界索取社会生产所需的物质，另一方面又把生产过程中的排泄物返回自然界。

如果在索取资源过程中措施不当，过分追求，违背了自然发展的客观规律，破坏了生态平衡，或者对生产过程中排泄物，如废水、废气、废渣、噪声等没有采取必要的治理措施或处理不当，都会对环境造成污染，破坏自然生态，影响生产环境和生活环境。

各地区应在不超越资源和环境承载能力的条件下，谋求资源的开发和经济的发展，保持资源永续利用和提高生活质量，使自然、经济、社会相互协调和可持续发展。

区域规划中自然环境的治理和保护规划的基本内容是：

1.分析环境诸要素的现状特征；

2.揭示整个区域环境和各个环境要素状态的存在问题。

3.根据区域经济和社会发展的远景目标，预测环境状况，制定区域近期和远期环境保护规划目标，包括环境污染控制目标和自然生态保护目标。

4.拟定一系列环境保护的具体措施。

包括大气保护，地表水和地下水保护，土壤植被保护和被毁土地的恢复，绿化体系的形成，卫生防疫条件的改善，防噪声、防电磁震荡、防热污染，动物界的保护，景观的保持与改善等措施。

（七）区域发展政策

区域政策可以看作是为实现区域战略目标而设计的一系列政策手段的总和。

政策手段大致可以分为两类：

一类是影响企业布局区位的政策，属于微观政策范畴，如补贴政策、区位控制和产业支持政策等；另一类是影响区域人民收入与地区投资的政策，属于宏观政策范畴，可用以调整区域问题。

它在不同的区域会产生不同的效果，如关税、汇率等。

区域规划的区域发展政策研究，侧重于微观政策研究，并且要注意区域政策与国家其它政策相互协调一致，避免彼此间的矛盾。

区域政策的主要内容有：

1.劳动力政策。

包括流动政策和就地转移政策等，既要防止后进地区人才流失，又要区内劳动力从劳动生产率低的行业转向高的行业。

2.资金政策。

包括财政手段（如补贴和税收）、改善企业金融状况和行政控制等，诱导资金投向。

3.企业区位控制政策。

如通过税收和企业开发许可证制度，促使工业的发展符合总体规划的要求。

4.产业政策。

通过产业政策，促进新企业的创建和小企业的成长，促进技术革新，发展经济开发区。