信息资源视角下解密制度与政府信息公开制度的价值冲突.doc

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信息资源视角下解密制度与政府信息公开制度的价值冲突

摘要：

信息资源高速传递是现代社会的主要特征，政府行使行政权力的过程中产生了大量的信息资源。

政府信息公开是信息共享的要求，也是建设法治政府的必然要求。

国家秘密作为信息公开的除外事项是各国的普遍规定，解密制度的规范与发展符合法治政府的发展要求。

政府信息公开制度与解密制度有着必然的价值冲突，同时又具有深层次的利益平衡。

关键词：

信息资源；解密制度；政府信息公开制度；价值冲突

前言

现代社会是信息资源高速传递的社会，政府作为行政权力的行使者，掌握着大量的信息资源，如何对这些数量庞大的信息资源进行综合管理和开发利用，成为建设民主高效的法治政府的关键。

当前，我国现行立法体系中，与信息资源相关的仅有《档案法》、《保密法》、《统计法》等等，但是这些法律对于信息资源管理的基调是“守”,而国务院颁布的《政府信息公开条例》，确立了开放式的信息资源管理理念。

由于信息公开符合市场经济条件下的资源流通需求，同时也符合现代民主社会的法治理念，因此尽管从位阶上该条例上低于法律，但实际上它却体现了我国依法行政、公开行政的改革方向。

而《保密法》在修改过程中，出于响应公众知情权的考量，进行了有关保密制度的调整与改革，其中最为突出的就是对解密制度进一步加以细化与规范，改变了过去“一密定终身”的现象。

解密制度与政府信息公开制度，从表面上看都是对符合条件的信息加以公布，使公众得以知悉甚至进一步加以开发利用，但是两者实际上体现的立法理念和价值都有所区别，在某些方面甚至互相冲突。

通过对解密制度和政府信息公开制度进行法理分析与比较，有利于对于《保密法》进行更为深刻的理解，并且更为透彻的掌握解密制度所体现的立法理念与实际意义。

1信息资源视角下有关政府信息公开制度的解读

政务公开是西方社会政府执政的一个基本原则，其理念源远流长，麦迪逊曾经指出，“一个民治政府必须是一个民享信息的政府，否则毋宁只是一幕喜剧的序言，或直接就是悲剧，或两者皆是。

知识将永远压倒无知。

人民作为自己的统治者，必须利用知识所给予的权力去武装他们自己。

［1］”需要指出的是，政务公开与政府信息公开是两个不同层级的概念，政务公开强调的是相关政策的提出、讨论、通过以及实施，都应当面向公众，并且接受民众的互动和参与，而政府信息公开相较于政务公开而言，所涉范围就较为狭窄，强调的是行政权力行使过程中所产生的信息资源应当向公众开放。

可以说，政务公开更加注重政府决策的民主化与透明化，是依法行政的理想状态，而政府信息公开作为政务公开的一个重要方面，是建立透明政府的必然要求，特别是电子政务在西方社会普及之后，政府信息公开这样一种代表开放式执政理念的制度，更加成为国际社会的主流。

1.1政府信息公开制度的国际立法概况

在美国，政府信息公开不仅起步早，而且相关法规健全，主要有《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》、《联邦隐私权法》等等，其中《信息自由法》是政府信息公开方面法律制度的核心。

依照《信息自由法》的规定，任何人均有权向行政机关申请查阅、复制任何行政信息，但不包括九种法定的除外事项，对于行政机关拒绝公布行政信息的，申请人可以向联邦法院提起诉讼。

在英国，政府信息公开制度的建立，首先需要克服的是其行政文化中根深蒂固的保密性传统［2］，其原有法律体系中严格的保密规定，对于公众获悉政府信息是一个巨大的障碍。

因此在对原有《官方保密法》进行审查和论证之后，1989年，英国通过新的《官方保密法》，缩小了需要保密的官方文件的范围，为日后信息公开法的制定扫清了障碍。

其后，随着一系列法律文件的颁布，包括《公民宪章》、《你的知情权》等标志性文件，将政府信息公开从理念向实践推进，2005年，《信息公开法》正式生效。

在日本，2001年正式实施的《日本信息公开法》标志着日本政府信息公开制度的正式建立。

该法规定：

日本行政机关和独立行政法人的工作人员在行使职务过程中，编写和获得文件、图像、电子记录等，为其所在部门使用并作为该部门文件保存下来的，都属于公开信息的范围［3］，但是按照规定属于不予公开事项的除外。

尽管日本信息公开的程度并未达到人们预想的标准，但是仍然对促进日本政府改革具有重要意义。

1.2国家秘密作为政务公开除外事项的法理分析

通过对各国信息公开制度的简单介绍，可以看出，政府信息公开成为当前政府行政改革的一种潮流。

由于各国行政文化和历史传统的不同，信息公开的程度也有所区别，但是通过对各国不同立法的对比，不难发现，政府信息公开都不是没有限制的，几乎所有实施政府信息公开制度的国家法律，都同时规定了不适用公开的几种除外事项。

英国《信息公开法》中明确规定，与国家安全有关的信息、损害国防的信息、损害国家关系的信息、损害英国内部关系的信息、损害经济利益的信息等等都不属于信息公开的范畴。

而美国《信息自由法》中规定，保密文件、机关内部人事规则和习惯文件、以及其它法律明文规定免除公开的文件不适用信息公开的规定［4］。

韩国规定为“公开后，有可能损害国家安全保障、国防、统一、外交关系等国家重大利益”的信息情报，日本规定为“因公开而可能危害国家安全、损害与其他国家或国际机关间信赖关系亦或对于与其他国家或国际机关间的交涉带来不利益”的信息情报［5］。

我国《政府信息公开条例》第14条第4款规定：

“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。

但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

”

尽管表述方式不太一致，并且内容的界定可能存在差异，但是各国都将国家秘密列入到了信息公开的除外事项。

这是因为，政府信息公开是一国行政机关的行政方式，倡导的是阳光政府与法治政府的建设，其理论基础在于响应公民的知情权，体现的是一国的宪政理念。

而国家秘密则涉及一国的主权安危，知情权的行使不应当威胁到国家安全，只有在国家安全、主权独立的前提下才有可能谈及公民知情权的保护。

但是各国在列举信息公开的除外事项之时，也有一个基本的共识，即对待涉及国家安全信息的除外事项，应当尽量描述的清晰与明确，不能笼统的一概而论，否则有可能导致某些政府部门随意引用除外事项的规定，来免除自己的信息公开义务。

例如在我国《保密法》修改之前，保密范围就一度过宽，在1996年6月6日国家审计署和国家保密局公布的《审计工作中国家秘密及密级具体范围的规定》中规定“涉及党和国家领导人重要问题的审计调查情况和结果”属于绝密事项。

“省、自治区、直辖市、全国性业务系统（行业）重大违法、违纪案件的有关问题调查情况和结果”也属机密级事项［6］。

这样的做法，实质上是将保密信息与非保密信息混为一谈，客观上造成了对公民知情权的侵害。

2解密制度的立法沿革以及理念解析

如前文所述，将国家秘密列为政府信息公开的除外事项，是不同国家立法的通行做法。

因此首先应当明确国家秘密的定义，按照我国《保密法》第二条的规定，国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。

该定义指出了国家秘密的“内容要素”、“程序要素”和“时空要素”。

同时，《保密法》第九条对国家秘密的范围作了列举：

（一）国家事务重大决策中的秘密事项；

（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七）经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。

除此之外，政党的秘密事项中符合前款规定的，也属于国家秘密。

由此可见，我国法律对于国家秘密的定义和范围有着较为清晰的界定。

2.1解密制度的立法沿革

所谓解密制度，是对符合条件的国家秘密进行解密，经过解密的信息不再受保密制度的约束与保护，可以供公众查询。

政府信息因为涉及特殊事项而被列入国家秘密，但是由于随着时间、地点和条件的变化，这些信息的保密性也随之而改变，其机密性一般随着时间的推移而逐渐减弱，这是为国家秘密设立保密期限的原理所在。

另外，有些尚处在在保密期内的国家秘密，由于社会环境的变化，已经不再具有保密的必要，或者说公开后反而更有利于社会，因此，政府信息的密级应该随着客观情况的变化及时加以调整，降密、解密工作要经常化，并且要更加注重法制化。

一般而言，解密处理的前提和时机是：

（1）信息解密后国家安全和利益不受损害时；

（2）公共利益的重要性超过保密的重要性时；（3）公众要求对某项信息解密，而这种要求又被确认为合法时；（4）未满法定解密期的信息，其情报敏感性消失时［7］。

我国原《保密法》第十六条规定：

“国家秘密事项的保密期限届满的，自行解密；保密期限需要延长的，由原确定密级和保密期限的机关、单位或其上级机关决定。

国家秘密事项在保密期限内不需要继续保密的，原确定密级和保密期限的机关、单位或其上级机关应当及时解密。

”可以说修改前的《保密法》是“一密定终身”，尽管规定了保密期限和解密制度，但是由于没有具体期限的限制和解密条件，原有的解密制度几乎只停留在了法律层面。

而随着《政府信息公开条例》的颁布与实施，法治政府建设成为我国政府改革的一个重点，在这种理念的影响下，《保密法》的修改也充分尊重了公民的知情权。

新《保密法》第十五条规定：

“国家秘密的保密期限，应当根据事项的性质和特点，按照维护国家安全和利益的需要，限定在必要的期限内；不能确定期限的，应当确定解密的条件。

国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。

机关、单位应当根据工作需要，确定具体的保密期限、解密时间或者解密条件。

机关、单位对在决定和处理有关事项工作过程中确定需要保密的事项，根据工作需要决定公开的，正式公布时即视为解密。

”

修改后的《保密法》首先明确规定国家秘密的保密期限最高不超过三十年，并且要求机关、单位根据工作需要，确定具体的保密期限、解密时间或解密条件。

同时，新《保密法》规定了两种解密制度，即自行解密和审查解密，有利于保障公民知情权，促进政府信息公开。

2.2解密制度所体现的法治政府发展理念

现代的民主理论和基本人权理论已经不仅仅是存在于宪法之上的概念，而是渗透在国家权力尤其是行政权力的行使过程中。

行政权力应当接受社会公众和新闻媒体的监督，这种监督得以实现的关键就在于政府公务的公开化与透明化。

尽管出于国家安全和主权独立的考量，各国在信息公开方面的立法中都将国家秘密列为除外事项，免除了政府对于此类信息的公开义务。

但是应当指出，国家秘密涉及但并非全部事关国防等传统国家安全事项，我国《保密法》明确规定，国家秘密还包括“国民经济和社会发展中的秘密事项”以及“科学技术中的秘密事项”。

此类信息在某些特定时空条件下确实事关国家安全，但是随着社会经济和国际环境的变化，将这些信息加以解密，可能非但不会影响国家安全，还有可能带来巨大的社会效益和经济效益。

一方面，在信息资源的视角下重新审视国家秘密，解密工作的开展可以起到发掘信息资源的效果。

另一方面，还应当看到，在现代法治政府的建设中，国家秘密已然成为阳光政府建设过程中的阴影地带，要想实现公开透明的行政改革目标，就必须对国家秘密的范围加以清晰界定，同时将解密制度规范化和细致化，才能从根本上促进法治政府的建设目标的实现。

3解密制度与政府信息公开制度的之间的价值冲突

从表面上看，解密制度与政府信息公开制度两者公开的对象，都是原本掌握在行政机关手中的信息资源，从表象上两者似乎都是出于响应公众知情权考量，但实质上两种制度却有所不同。

首先，制度本身针对的对象不同，前者针对的信息自产生之日起就因所涉事项特殊而予以保密，而而后者针对的信息自产生之时起原则上就可以公开，两者属性不同。

其次，主体不同，解密制度的主体是国家秘密的定密或者保存机关，从性质上属于特殊主体，而信息公开制度的主体原则上讲包括所有行政机关，从性质上属于一般主体。

由于两种制度本身的差异性，导致了解密制度与政府信息公开制度两者之间具有不同的价值倾向。

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3.1解密制度与信息公开制度的价值冲突

当今世界已经是信息化的世界，信息已经成为国家政治与社会生活中一项重要的战略资源。

充分的发掘利用政府信息，是社会信息化的发展要求，更是依法行政的要求。

信息公开与保密工作是政府信息资源管理中两个极为重要的课题。

政府信息公开是各国政府在行政程序法律制度方面所追求的目标，我国在《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》等法律中分别确立了不同行政领域的公开原则，直至《政府信息公开条例》的颁布，信息公开已经成为行政机关工作的一项基本原则。

总的来说，政府行为除依法应当保密的以外，一律公开进行，这种公开的具体方式包括相对人的查阅、复制，也包括新闻媒体的依法采访和评论。

也就是说在政府信息公开领域，一切信息以公开为原则，以不公开为例外。

而解密制度的适用对象仅限于国家秘密，因为国家秘密的特殊属性，决定了解密制度的工作基调是以不公开为原则，以公开为例外。

信息公开是为了促进阳光政府、依法行政，而解密是为了维护国家安全和社会稳定，两者“一开一守”的不同价值倾向，导致了不能将信息公开的基本理论类推的应用于解密制度的研究。

3.2解密制度与信息公开制度的利益平衡

在信息资源的视角下审视解密制度与政府信息公开制度，会发现，尽管两者具有不同的价值取向，但同样也具有一定的利益平衡点。

最大限度的实现政府信息资源共享，促进政府信息资源管理的最优化配置，是我国当今社会经济、政治、文化发展的客观要求。

在这样的背景下，我们可以看到，信息公开制度的重点在促进政治民主和社会进步，解密制度的重点在于维护国家安全和利益，两者都是国家和人民利益之所在，不可偏废。

在我国，解密制度应当发挥其原有作用，通过对国家秘密信息有条件的解密，促进信息资源的交流与共享，更为重要的是保障公民的知情权。

知情权这一概念，在200多年前美国制宪会议记录中曾被反复提及。

美国制宪会议在讨论国会记录应否公布时，威尔逊说：

“人民有知情权，了解他们的代理人在做什么，做成了什么”［8］。

而通过法律制度保障公民的知情权，不但能够满足公民的参政议政意愿，更为重要的是体现主权在民的宪政原则，实现公民对政府行为的监督，以防止政府的行政活动偏离法治的轨道，因为，“公开原则是制止自由裁量权专横最有效的武器”［9］。

因此在处理信息公开与解密的问题时，要强调两者的利益平衡，不仅要做到该解密的解密，该公开的公开，更应当把解密工作放在信息公开的背景下思考，因为公开是法治政府的根本目标，解密工作的良好开展是对信息公开的保证。

因此，必须革除传统的认为定密越高越保险，保密期限越长越负责任的因循守旧思想，只有从观念上牢固树立信息公开的意识，确立解密既是权利，也是义务的思想，才能做到思想上正确认识定密解密工作的重要性，工作中自觉增强定密解密工作的责任感，实践中科学把握保密工作的规律性［10］。

结语

受历史、文化等因素的作用，“法藏官府，威严莫测”的思想长久以来影响着人们的思想。

信息时代的来临不仅改变了人们的生活，更加改变了社会的运行方式和政府的执政理念，用资源化的视角看待政府行政过程中所产生的一切信息资源，就应当顺应时代潮流对以前封闭式的信息管理模式加以变革。

西方社会的政府信息公开制度经历了一个较为漫长的历史时期，其间由于执政理念的变革而几经波折，但是经过不断地探索，最终确立了政务公开的执政理念，政府信息公开也由一项基本原则上升为国家法律。

在我国，政府信息公开由最初的“村务公开”、“厂务公开”等试点工作，最终确立为法治政府的改革目标。

在政府信息公开思想的倡导下，我国相关法律制度也在一定程度上产生了变革，最为引人注目的就是新《保密法》公布与实施。

其中解密制度的细致化与规范化，从根本上改变了过去“一密定终身”的保密工作思路，因此，我们应当以一种全新的开放式的研究方法来重新解读保密工作，特别是要在政府信息公开的背景下进一步开展定密解密工作。

要确立这样的保密工作思路，首先应当明确解密制度与政府信息公开制度本身具有不同的价值倾向，“一守一开”的工作基调决定了两者具有不同的法理基础。

然而在价值取向上相互冲突的表象下，两者又有着相同的利益归属，都植根于国家与人民利益之上。

因此，在保护国家安全的前提下，充分保障公民的知情权，是现代民主法治政府发展的必然要求。

只有在观念上树立国家安全与信息公开的意识，在信息公开与保密工作中掌握利益的平衡点，才能在实践中科学的把握保密工作的规律性。

参考文献：

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