我国社区管理模式创新理论研究 2.docx

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我国社区管理模式创新理论研究2

我国社区管理模式创新理论研究

社会管理社会生活相互交融的管理形式，具有政府行为和社会基层群众自治相统一的特点。

没有政府行为，社区管理就不能成为有计划、有目的的活动，无力实现促进社区变迁、推动社会进步的目标。

因此，实现社区管理创新无论是从现实上，还是从理论上都要把我政府与社会相融合这一要点。

一、社区管理模式创新理论基点

政府与社会的关系一直是国内外理论界研究的热点。

社区作为整个社会缩影，其稳步健康的发展也受到政府职能、政府角色定位等具体情况的影响。

然而，政府的高效执政与社会的进一步发展并不是零和博弈的关系，怎样把握、如何认识这一理论模式就成为我们研究社区管理理论的关键。

（一）“小政府、大社会”模式的理论内涵

首先，对“小政府”的理解不能只是停留在字面意义上，认为这一理念主张政府规模越小越好。

“小政府”的理念实质上只是针对政府规模过度膨胀的趋势，提出了限制政府规模的要求，主张一种与社会需求相适应的适度的政府规模。

政府规模增长具有必然性，但却是有其限度的，这个限度是必须与社会需求相适应，否则将会带来危害，这一点已为世界和中国的历史经验所证明。

其次，“大社会”并不是仅仅指规模上的大小，“大社会”是指社会在包括经济、政治、文化生活等各个领域都具有了较强的自我管理、自我协调、自我服务的能力，能够通过社会自身的能力，能够通过社会自身的力量与机制化解社会矛盾，解决社会问题，满足社会的需求，因此社会对政府的诉求减少。

同时由于社会主体性力量得到充分发展，是社会形成了对政府行为的巨大约束力。

第三，“小政府”与“大社会”并非零和博弈的关系。

政府高效需要社会力量的支持与写作，社会的发展与进步也需要政府予以放权得到适当的空间。

计划经济体制下，政府与社区的关系存在着很大的扭曲、畸变和失衡：

政府对社区管的过多过死，社区缺乏应有的升级和活力；政府用超强制的行政手段管理社区。

为了适应我国经济体制由传统的、集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制的快速转变，政府管理模式与职能必须随之转变。

在根据实际明确划分政府职能的前提下，适当地还权于民，还权于社会，即家里一个“小政府、大社会”的理想模式。

（二）我国的社区建设必须坚持政府主导的基本策略。

主要是基于几个特殊的背景和原因：

其一，我国长期实行高度集权的政府计划体制，全能政府的影响深远，因而在城市政府的职能没有转变到位的情况下，政府的影响力和辐射力不可能在短时间内从基层社区消失。

其二，我国传统的“官本位”行政文化积弊太深，市民期待和依赖“父母官”的心里甚浓，普遍对社区公共事务的管理缺乏参与动力和能力。

这就需要政府培育市民的社区观念和社区意识，提高他们参与社区建设的主动性和积极性，其三，我国社区的经济实力较为薄弱，基层注释缺乏推进社区建设的大量启动资金。

这就需要政府财政予以保障支持。

其四，我国城市特别是大中城市，社区流动人口总量太大，流动太过频繁，这给城市社区管理带来额外的任务和负担，非常需要城市睹借助行政的力量，加强管理和控制。

其五，现代社会，社区的公共事务变的纷繁芜杂，新情况、新问题的层出不穷，社区无法应对和有效解决，这也需要政府的帮助。

（三）我国的社区建设需要加强社区自治组织的建设，以

实现基层民主的回归

首先，社区政府是社区建设中制度创新的需求者和供给者；另外，政府组织结构的输入也是一条低成本、低风险的制度变迁路径。

制度变迁是有成本的，也似有风险的，作为制度的供给者和需求者的政府，他们对中国政府组织运作机制较为熟悉，有着信息资源的优势恶化运用的技巧，通过模仿与改造，可大大的降低制度变迁中的信息成本、协商成本、实施成本和监督成本，也可避免制度变迁的政治风险。

最后政府自治结构的输入也是整合社区资源的需要。

社区是社会的缩影，社区资源的调控，社区内部事务的协商，以及社区自身监督规范都需要一个民主协商机制，这与政府组织运作机制相似，因此引用政府组织结构对其进行规范治理。

二、社区管理模式创新的路径选择

随着战后经济的发展和社会结构的调整，社会运动在世界各国蓬勃兴起，在创立社区管理模式的理论与实践方面都获得了快速的发展。

比较和借鉴国外社区的管理经验无疑对我国现行的社区建设工作具有指导性意义，但是中国有着自己的特殊的国情，这就需要我们在借鉴国外先进理论的基础上联系本国实际，创造性的建设有中国特色的社区管理模式。

国内外社区管理模式大致分为三类：

自治性管理模式、政府主导型管理模式和混合型管理模式：

（一）自治型管理模式

社区自治型管理模式是以美国为代表。

市政体制采用的是“议政合一”或“议政分设”的地方自治制度。

城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，一览社区自治组织来行使社区管理职能。

社区组织组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。

社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，有社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。

而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则又非政府非盈利的社区服务组织承担和实施，社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享受美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。

全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。

（二）政府主导模式

政府主导型社区管理模式以新加坡为代表，这一类型管理模式有以下特点：

第一，政府行为与社区行为紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强，官方色彩较浓。

在新加坡，政府中设有国家住宅局，负责对社区工作的知道和管理。

第二，社区管理具有非常完善的体系。

由政府组织自上而下管理，机构职能分明、结构严密，对社区的管理竟然有序。

在新加坡，社区内主要有三个组织：

居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。

其中居民顾问委员会地位最高，主要负责整合社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区内各组织的工作。

社区中心管理委员会下设妇女委员会、青年组等组织，这些组织对社区内居民完全开放。

居民委员会是社区的下层组织，它主要承担治安、环卫、组织本小区内的活动等任务。

第三，公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄。

这是由新加坡的历史文化传统、政治经济背景决定的。

新加坡的市场经济体制和法律的历史不够长，各项工作主要由政府主导，社区居民很少参与社区活动的发起、组织以及各项法规的起草与决定。

（三）混合型管理模式

混合型社区管理模式以日本为代表。

政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。

第一，政府指导、支持和监督。

在日本城市社区管理中，政府与社区工作部分分开，但政府仍指导监督社区的建设工作，并且提供社区建设的资金。

在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也没有“社区建设委员会”和“自治活动科”等相应机构，这些都是带有行政色彩的自治组织。

社区建设的资金由政府拨款，而且资金的使用有明确要求，支出严格按照预算和规定条例的标准执行。

在城市基层社区层面，日本设有“田丁会联合会”和“田丁会”，对社区的各项工作负责，其主要职能包括环卫管理、青少年教育、社区治安、社会福利等。

第二，城市社区管理趋于民主化、自治化。

政府对城市社区的管理基本上采用间接手段，居民开始主动参加社区部分领域的管理。

日本为适应东京特大城市发展的需要，设立了地域中心体制管理社区居民工作，这以机构主要负责收集社区居民对地域管理的意见，对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助等。

社区居民们可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心人民在集会场所组织社区居民讨论问题的解决办法，地域中心所长在某些范围内代区长对居民的问题和意见当场解释、解决，对一些具体问题进行处理，而政府只是定期对地域中心人员进行考核。

第三，培养以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识。

日本社区管理模式的总体设想和规划、资金的投向、机构的设置等都体现了以人为本的思想。

把为社区居民服务作为出发点，特别对社区内的老人、儿童和残疾人给予重视和关怀。

各级区政府到社区管理中心都设有相应规模的防灾机构和设施，很多的公共场合有醒目的指示以及定期对社区居民进行防灾演示和演习等。

以上三种城市社区管理模式产生于不同的文化传统和政治经济背景，并在社区管理上形成不同的政府——社区关系，产生了不同的运行机制和结果。

我国特殊的政治经济体制与文化背景决定了我们要走具有中国特色的社区管理之路。

三、传统社区管理式存在的社会基础和制度背景发生根本

变化的同时新的社区管理模式的产生

1999年，民政部拟定了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》，并在北京、上海、沈阳、杭州等十个城市中确定了一个城区为“社区建设实验区”，许多社区形成了具有地方特色的社区管理模式。

以政府主导与社区居民自治相结合为主导思想，模式分为政府指导层与社区自治层。

在政府行政层建立专门负责指导社区发展部门，包括市社区建设领导小组，区社区建设指导小组，街道社区建设指导小组。

在社区中拥有自己的自治组织，包括社区党组织，社区成员代表大会和社区成员大会，社区委员会，社区居委会主办、社区群众做主，充分调动社会各界的积极性，共同推进社区建设。

（一）政府行政指导

1、市社区建设指导小组市一级均设有社区建设指导协调小组，由市委、市政府领导担任正、副组长，成员一般由人大、政协、市委办公厅、税务、教育、卫生、公安、工商等部门的领导组成。

市级社区建设指导机构的基本职责是：

负责制定、审核全市社区建设规划和工作计划；研究、制定社区建设的总体要求和政策措施；提出加强和改进社区建设的意见，并督促、检查落实情况。

指导机构下设办公室，统一抽调有关部门人员集中办公，负责日常工作。

办公室一般设在民政部门，主任、副主任由民政部门主要负责人和分管领导担任。

2、区级社区建设指导委员会市辖区一级大都设有社区建设指导委员会，它由区委、区政府主要领导牵头，各有关部门负责人和驻区单位代表参加。

区级社区建设指导委员会的主要职责是：

负责根据市社区建设总体规划，制定本社区建设规划和工作计划；研究、决定社区建设的重大问题和政策、措施；加强对社区建设的指导，推动社区建设的宣传、发动、组织工作；定期分析研究社区建设形势，协调辖区内有关部门和各种社会力量，积极参与社区建设活动；理顺条块关系，充分调动街道办事处开展社区建设工作的积极性；主持开展社区建设示范活动等。

同市级一样，区级社区建设指导委员会也是本级民政部门，设有办公室，由民政部门主要领导主持，负责委员会日常工作。

3、街道社区建设工作委员会街道一级一般设有社区建设工作委员会，由街道办事处党、政主要负责人担任正、副组长，辖区内有关部门、驻区单位、社会中介组织和居民代表参加。

街道社区建设工作委员会的主要职责是：

负责贯彻落实上级有关社区建设的决定、决议和工作部署；研究、制定街道范围内社区建设规划和工作计划，并付诸实施；发动和组织辖区内各种社会力量积极参与社区建设工作；指导社区居民委员会和社区中介组织开展灵活多样的社区建设活动；综合协调辖区内社区建设工作。

（二）社区自治组织层

1、社区党组织是社区领导核心。

他由社区党员大会或社区党员代表大会选举产生，有规定的任期。

社区视其党员人数分别建立党的基层委员会、党的总支部委员会、党的支部委员会或党支部。

社区党组织的主要责任是：

第一，宣传贯彻执行党的路线、方针、政策，团结和领导广大党员、群众，完成社区所担负的各项任务；第二，领导社区委员会和社区协商议事机构等组织，并支持和保障他们按照各自的章程依法履行职责，独立自主地开展工作；第三，做好社区工作者的教育、培养、考核、和监督工作；第四，抓好党组织建设，对党员进行管理、教育和监督；第五，做好发展党员工作，对要求入党的积极分子进行培养和教育；第六，开展积极有效的社区思想政治工作，加强社区精神文明建设；第七，密切联系群众，团结群众、组织群众，积极反映群众意见和要求，做好群众工作；第八，组织社区内的力量，及时正确处理各种社会矛盾，维护社会治安，保持社会稳定，为社区居民创造良好的生活环境。

社区内各类服务机构、小型民营企业、各种民办非企业单位、物业管理公司的党组织，社区内的离退休党员，下岗超过六个月的职工党员，尚未就业的退转军人、大学毕业生党员等，由社区党组织实行属地管理。

党的关系不在社区的党员，要在社区登记并参加社区党组织的活动，积极主动参与社区建设，接受社区党组织的监督，发挥共产党先锋模范作用。

社区党组织对他们进行必要的考核。

2、社区成员大会（社区成员代表大会）是社区的决策机构。

社区成员大会由全体18岁以上的社区居民或户代表和驻社区单位选派的代表参加。

社区成员代表大会由社区居民选举产生的代表和驻社区单位推选的代表组成，设定规定任期。

社区居民代表原则上每10至20户居民推选1人，其中楼房区的每个单元至少应推选1人；社区单位代表则由每个驻社区单位推选1人，其总数不得超过全部代表总数的五分之一。

社区有成员大会的职权主要包括：

第一，选举产生社区居委会，依法罢免、撤换、补选其成员；第二，聘任社区协商议事委员会，依法罢免、撤换、补选其成员；第三，讨论决定本社区的社区建设规划和涉及全体社区成员利益的重大事项；第四，听取并审议社区委员会的工作报告，并就某些具体问题提出批评和质询；第五，制定或修改社区自治章程和居民公约；第六，变更或撤销社区居委会的不适当决定；第七，对社区委员会成员的工作进行民主评议；第八，讨论和答复社区代表的提案等。

3、社区委员会是社区成员大会的办事机构，也是社区的居民委员会。

他对社区成员大会负责并报告工作，接受其监督。

社区委员会由社区成员大会或成员大会代表选举产生的人员、户籍民警和物业公司负责人组成，拥有规定的任期。

社区委员会由主任、副主任和委员3-9人组成，一般每200-300户配备一名成员。

作为社区自治管理机构，社区委员会的基本职责是社区成员进行“自我教育、自我管理、自我服务”，管理社区的公共事务和公益事业。

4、社区协商议事委员会是社区的协商议事机构，经社区成员大会选举或聘任产生，主要有社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表以及驻社区代表组成，拥有规定的任期。

其职权只要包括：

第一，在社区成员大会闭会期间行使议事职能，并受大会委托，代行社区成员大会的部分职权；第二，对社区公共事务和发生的重大问题进行协商讨论，并提出意见和建议，对涉及社区成员切身利益的重大问题，提请社区成员大会讨论决定；第三，审议社区委员会提出的工作报告和财务收支情况报告，并提出修改意见和建议；第四，代表社区成员，协商驻社区的单位和社会各方面的力量参与社区建设；第五，受社区成员大会的委托，监督和评议社区委员会和社区内其他工作机构以及政府各部门的工作，并提出意见和建议等。

社区协商议事委员会的工作会议一般每月召开一次，遇到重大问题或三分之一以上委员的提议，可随时召开。

四、强化社区管理理想模式的若干对策

城市社区管理体制的“理想模式”，是指城市社区体系的结构及运作方式所能达到的最完善程度。

城市社区作为居民自己的家园，无论是从其本质还是从其发展来看，走向自治应该成为城市社区管理建设的基本方向。

尽管政府管理的作用在现代任何国家的社会管理中不可或缺，我们目前提倡的“小政府、大社会”也并不意味着政府放弃社会管理的责任，但是，城市社区最终的母的还是要实现它的自治即由城市社区居民自己管理自己生活在其中的社区事务。

当然，实现城市社区自治，不可能一步到位，它有一个循序渐进的过程。

具体来说，这一目标模式的实现途径有：

（一）明晰社区作用。

在纵向上要突破“街道”行政区的限制，合理进行分权和放权。

由于历史的原因，我国大多数学者将社区的范围等同于街道行政区。

这样使社区发展被简单地演绎为加强街道办事处的组织作用和职能。

本文认为，今后应该将社区视为更广泛意义上的进行联络和整合的民间组织，应将“街道”行政区与社区区分开，经行政管理事务与社会管理事务区分开来。

这就要转变社区管理方式，政府要合理进行分权和放权，即上级政府向下级政府分权，各职能部门向社会放权。

这样，不仅社区内的街道办事处和各类职能部门具有更确实的管辖事权，还赋予了社区社会组织更多的权力与影响力，使行政力量与社会力量平衡发展。

（二）发展社区要素的社会性功能。

根据我国国情，社区社会性组织的构建包括以下组织的培育：

一是议事、决策型组织。

这类组织的功能在于调动社区内的各种社会资源，统一规划社区发展与社区服务的方向、内容、资金和行动，协调其他各组织的关系，作为决议并监督规划实施情况。

二是咨询、智囊性组织。

如社区事务评议会、社区事务咨询协调委员会等，对社区起舆论监督和咨询服务作用。

三是有偿服务型组织，包括物业公司、修理服务公司、求助中心等。

它们主要是承担政府转移出来的职能，发挥服务与中介作用，不能等同于经营型组织。

四是联合经济组织，如企业联合、产学联合、商家联合等。

这类组织主要是为了增强社区的经济整体功能和提高社会效益。

以上这些组织可由社区决策型组织统一协调管理，其他组织各司其职，各负其责，同时发挥“团队合作”的优势。

（三）健全社区管理法规制度。

一要以法律形式确立社区管理委员会等决策组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，特别是要依法规划其与政府行为的边界，否则很容易被行政部门再次变味“腿”。

二要通过法规和规章，赋予社区各类执行机构以定的权力。

如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面建立法律制度，使相应的职能机构行使管理、检查、监督、处罚等权力，不再出现过去居委会那种“看得见、摸得着、管不了”的状况。

三要对组织内各类组织建制，明晰各组织相互之间的职权范围，特别是要建立对各组织机构工作的内外监督制度，使社区一方面开展工作具有制度保障，另一方面也受到合理的限制与约束。

另外，出台全国性的法律之前，可以先根据各地的特点和发展情况制定一些地方性法规作为起步；也可先由社区在不违背国家法律的前提下，自行制定一些具体的社区管理条例与规章制度，确立居民共同遵守的规范，同时加强执法力度，维护大多数居民的合法利益。

（四）提升社区居民的民主参与意识。

社区发展的目标是人的参与和发展。

公众参与意味着社区居民对社区责任的分担和成果的共享。

要使社区工作从政府管理变为广大居民的自我参与和管理并最终形成社区自治的管理模式，必须切实提高社区居民的民主参与意识和自治意识。

要做到这一点，就必须积极拓宽居民参与的渠道和途径，如通过“业主管理委员会”、“社区事务咨询委员会”等机构，让居民表达自己对社区建设的要求和建议，加强对政府政策的支持与合作；通过社区的娱乐设施与文化活动来丰富居民的精神生活，陶冶居民的情操，增进居民之间的交往，提高居民的素质；还可以通过建立社区服务志愿者队伍，加大社区人力资源开发的力度，提升居民的公益精神和奉献精神。

此外，根据我国国情和现代化社会的一般发展经验，应把我国城市社区重建视为我国政治体制改革的一项重要基础工作，并以此为基石推动我国整个社会民主政治的进程。

因此，我国城市社区建设不仅要体现民众自治、自助、自为的一面，还要体现党的领导与影响力。

具体到我国城市社区可以通过党组织的属地化管理和党员精英的社会感召力来发挥作用，同时可以考虑建立社区与选区实质性的联系，如实行按社区区域人口配额产生人大代表的方法，真正使人大代表能代表社区单位和居民的利益参政议政。

参考文献：

1、《社区矫正导论》贾宇著知识产权出版社2010.2

2、《城市社区管理》范耀登著，中国社会科学出版社2010.5

3、《城市社区发展调查研究报告》潘欣、冯媛媛主编，中国劳动社会保障出版社2011.1