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俄罗斯能源战略演进的历史脉络
俄罗斯能源战略演进的历史脉络
陈小沁
2013-3-710:
05:
37 来源：
《教学与研究》（京）2006年10期
内容提要：
随着21世纪经济全球化进程的加快，能源问题的重要性和复杂性日益凸显，世界各主要国家加紧了制定和完善本国能源安全战略的工作。
俄罗斯作为正在崛起的世界级的能源生产和出口大国，其能源战略的调整必然会影响到全球能源供应的质量和可靠性，因而引起了国际社会的普遍关注。
俄罗斯能源战略的制定经历了一个发展演变的过程，尽管俄罗斯联邦面临的是与原苏联截然不同的地缘政治经济形势和国际环境，但原苏联时期的国家能源政策依然构成了现今俄罗斯能源战略的某些客观物质基础。
在对苏联时期、叶利钦时期、普京时期的能源战略进行历史分析和比较研究的基础上，全面认知俄罗斯（苏联）能源战略模式的演进方式和阶段性特点，将不仅有助于我们以客观的、历史的眼光展开对现实能源问题的深入探讨，同时也可为我国能源战略的制定与调整提供有益借鉴。
关键词：
能源战略战略模式单纯性战略过渡期战略综合性战略
作者简介：
陈小沁（1970-），湖北钟祥人，中国人民大学讲师，法学博士，中国人民大学国际关系学院，主要研究方向为俄罗斯、东欧中亚政治与经济。
北京100872
石油、天然气是当今世界最重要的经济资源，是直接关系到各国经济系统能否正常运行的战略性能源。
由于石油、天然气的资源储备和市场需求极不平衡，实施符合国情的能源战略成为各国十分重视的问题。
俄罗斯客观上是一个能源超级大国，其原油产量和出口量仅次于沙特阿拉伯，居世界第二位；天然气储量和出口量居世界第一位。
俄罗斯丰富的油气资源及其巨大的出口潜力是它制定完整的能源战略和开展能源外交的客观物质基础。
本文通过分析苏联时期、叶利钦时期、普京时期俄罗斯（苏联）能源战略的主要内容和阶段性特点，使我们认识到俄罗斯能源战略的制定经历了一个从不重视到重视、不全面到全面、不深刻到深刻的发展过程。
如今，普京领导下的俄罗斯政府将能源战略置于国家安全的核心地位，它是俄罗斯恢复大国地位、融入全球化和世界经济一体化的一张“王牌”，通过大打能源外交牌，确保其对外经济与地缘政治利益。
一、苏联时期：
自给自足的单纯性战略
原苏联是一个能源资源大国和产量大国。
1989年，苏联能源总产量约为23亿吨标准燃料，居世界第一位。
[1]苏联从1917年十月革命胜利后一直执行优先发展重工业的经济政策，其能源工业由此迅速地发展起来。
据专家分析，优先发展油气工业是苏联快速实现现代化的重要途径之一。
作为苏联盈利最多的部门之一，油气工业不仅为国民经济各部门和军事工业提供了大量高效能源，而且其出口保证了一定的外汇资金。
[2]此外，苏联是世界上较早利用核能和天然气的国家之一，这种颇具战略眼光的能源政策使国内的各种能源来源获得了较为全面和合理的综合开发，并为其实行自给自足的能源政策奠定了物质基石出。
苏联的能源出口在其商品的出口结构中占有重要地位。
自上个世纪60年代以来，苏联的石油出口量一般都维持在石油总产量的四分之一左右。
据西方估计，苏联出口石油的收入约合每年50亿美元，占其外汇收入的一半，可见石油出口对苏联获取外汇是何等重要。
苏联能源出口的主要对象是经互会各国，占其出口总量的一半多。
[3]但是，苏联向东欧提供的石油是低于国际石油市场价格的一半并以卢布结算的。
据美国《华尔街日报》估计，如果东欧国家按国际市场价格购买苏联的石油和天然气，苏联政府每年至少可多收入100亿美元。
[1]由此可见，苏联时期的能源政策带有明显的与美国争霸的色彩，经济利益受制于其政治军事目标的做法还导致了不计成本的矿产开发和投资，片面强调最大限度的能源自给自足政策最终使苏联经济背上了沉重的“包袱”。
原苏联凭借极其富饶的能源蕴藏量，“以及那种惯于通过中央控制来实现高速增长的经济体制”，[4]逐渐发展成为当时世界上最重要的能源生产国之一。
然而，长期的大规模开发使它的资源储量不断减少，开采条件恶化又导致了其成本上升。
从70年代末以来，苏联能源增长的速度放慢，其中特别是石油产量的增长出现了下降。
[5]
苏联经济从整体上看走的是一条粗放型的发展道路。
苏联经济结构的主要特点之一是，原材料等能耗量高的部门过于庞大，而有效的加工部门发展不足。
苏联的能源开发和利用需要有巨额投资、先进的技术装备和大量的劳动力资源，而在片面强调能源工业应首先为重工业和军事工业服务的条件下，这三者恰恰是苏联时期长期得不到解决的大问题。
针对苏联能源部门在体制上存在的种种弊端，美国的爱德•休伊特教授通过研究，在他所著的《苏联的能源、经济和外交政策》一书当中精辟地指出：
“这种体制实质上是一架利用廉价的自然资源和廉价劳动力来维持国民收入高增长率的生产机器。
”[4]从历史上看，衡量苏联企业效率最重要的指标一直是产量的增长率。
对产量的过分重视和对利润与节能措施的相对忽视，造成了不利于鼓励创新的局面，[4]并使苏联经济付出了惨痛的代价。
因此，如何使国家用于发展能源产业的资金得到最有效的利用，如何完善国民经济结构，以及怎样通过政策来鼓励采取积极的节能措施，[6]这些涉及国家能源发展道路的一系列根本问题，苏联时期都未能有效地加以解决。
尽管苏联在80年代末期曾拥有世界上规模最大的燃料动力综合体，它基本上保证了当时国家经济发展的需要和大量的外汇收入。
但苏联的能源生产在1990年开始出现大幅下降，并进而转化为严重的能源危机，它威胁到国内能源供应的可靠性和能源出口的潜力，这主要是由于当时旧的国民经济管理体制已经崩溃，而新的高效管理体制尚未建立的结果。
1991年底，苏联在内外交困中解体之后，原先一体化的能源产业遭到了更进一步的沉重打击。
二、叶利钦时期：
理性适应环境变化的过渡期战略
俄罗斯作为原苏联的主要继承者，尽管它的国家版图已大大缩小，却依然拥有十分富饶的油气资源。
有勘探数据表明，这些资源主要集中在西西伯利亚、伏尔加——乌拉尔地区和伯朝拉盆地。
20世纪90年代，在这些地区的北极圈附近又相继发现了一系列巨型和大型的油气田，其勘探前景相当乐观。
[7]此外，东西伯利亚、远东和海上也极具开发潜力。
冷战结束后，俄罗斯联邦面临的是与原苏联截然不同的地缘政治经济形势与国际环境。
鉴于俄罗斯国内正在进行的政治经济体制改革，苏联时代遗留下来的有关能源领域的发展问题在新的历史条件下应该找到新的解决办法。
俄罗斯在改革初期，由于资金严重匮乏、原料基地的开采条件恶化、地质勘探规模急剧减少、技术落后和管理混乱等原因，原本高效和极具竞争力的俄罗斯动力资源的生产已经衰退到了即将崩溃的边缘，而且根本没有形成市场供需关系的平衡。
在这种情况下，为了缓解国内能源供应的紧张形势，俄罗斯政府必须采取紧急的反危机措施，同时需要制定这样一种能源战略，它首先可以防止能源危机的进一步恶化，并在向市场经济转轨的条件下保证俄罗斯的能源安全。
1992年9月，在俄罗斯联邦总统叶利钦的主持下召开了俄政府会议，会上讨论并通过了《俄罗斯在新经济条件下能源政策基本构想》的主要内容。
90年代中期，随着俄罗斯国内对市场经济运作方式的认识逐步深入，在此基础之上，1995年5月7日，第472号俄总统令批准了《2010年前俄罗斯联邦能源政策主要方向》，紧接着第1006号俄政府令于1995年10月13日正式批准了《俄罗斯能源战略基本原则》。
但是，俄政府1995年制定的能源战略在许多方面尚不完善，只具有“预测和建议的性质”。
[8]
根据这些文件，俄罗斯过渡时期的能源政策将满足俄社会需求置于优先考虑的地位。
此外，建立可调节的能源市场是过渡时期的首要任务。
为此，必须打破对能源行业的垄断，通过对国有经济成分实行股份制建立有多种所有制形式的企业，并鼓励私营企业活动和外国投资。
由此可见，俄联邦政府在国内外确立新型经济关系体系时，给予能源政策优先考虑的地位。
在笔者看来，此时的俄能源政策主要包括政府所采取的一系列具有法律规范、财政经济和组织纲领性的措施，其目的是保证本国消费者获得可靠的能源供应，并有效利用俄罗斯的燃料动力资源。
而从战略上讲，俄罗斯在过渡时期的能源政策首先要为克服目前所遭受的能源危机最危险的一面——对燃料动力综合体和能源储备的投资极度匮乏创造条件。
因为中断对这些部门的投资将对国家能源供应系统造成不可逆转的损害，甚至会动摇国家经济安全的基础，并成为俄罗斯社会新的不稳定因素。
由于能源浪费是造成20世纪90年代过渡时期能源和经济危机的主要原因之一，产品的高能耗还使俄罗斯本国产品在国际市场上缺乏竞争力，因此，能源保护和提高能源的利用率成为此时俄罗斯能源政策的优先方向。
与以往大规模增加动力资源生产的方针不同，1995年出台的能源战略的发展方针是“提高能源使用和能源储备的有效性”。
[9]
在实施目标明确的能源政策的同时，俄罗斯通过有效利用自身丰富的自然资源，一方面为本国消费者的能源供应提供可靠保证，另一方面努力做到合理开发各类能源的出口潜力。
俄联邦政府希望依靠这些措施克服能源危机的影响，并为今后俄罗斯经济的复兴创造条件。
因此，过渡时期能源战略的首要目标是要克服国内能源危机带来的不良后果，并把对独联体和其他国家的能源出口量维持在必需的水平，它至少应可用来偿还俄罗斯所欠的外债和国际货币基金组织的贷款，同时使对外经济合作成为稳定国家燃料动力综合体形势的重要补充因素。
综上所述，俄罗斯在20世纪90年代过渡时期能源政策的基本任务可概括为：
在切实提高所有经济部门的能源有效性的前提下，可靠和有效满足俄罗斯全社会对能源的需求；燃料动力综合体对自然环境造成的影响应符合生态可接受原则；在不断完善能源出口结构的同时，将能源出口潜力维持在必须的水平；运用最新的科技进步成果，提高能源部门的技术水平；在能源生产、能源消费和能源保护领域实行市场机制和立法调节等。
所有这些措施都将有助于保证俄罗斯消费者获得稳定的燃料和动力供应，保持并进一步提高能源出口的潜力。
由此可见，俄罗斯于20世纪90年代中期推出的能源战略“不是一份计划指令性文件，而是一个有关新能源政策的优先次序和实施机制的系统。
它使能源战略的基本原则具体化，并保证其适应快速变化的社会经济形势。
能源战略的顺利实施将不仅能保证俄罗斯国民经济的发展有高效、稳定和可靠的能源供应，而更重要的是，能切实加快国家经济的复兴和提高人民生活质量，使俄罗斯不仅在原材料领域，而且在集约型生产和高科技方面完全参与国际分工”。
[9]
三、普京时期：
全方位调整的综合性战略
俄罗斯在进行市场经济改革最初的十年里，俄国内对经济的市场运作方式还不够成熟，扭曲和失衡的价格、税收与投资政策使燃料动力综合体成为国家预算和许多部门独有的“献血者”，进而成为整个经济的“人质”，[10]并从总体上对国家能源和经济安全构成严重威胁。
20世纪90年代末期，随着国内经济改革的进一步深入，俄罗斯迫切需要对增加能源生产的可能性进行重新评估，同时还要考虑到进行经济结构调整和提高国家总体经济能源有效性的客观要求。
而此时国际能源市场也出现新的形势，有关国家在国际能源领域的利益角逐日趋激烈，在这种情况下，“俄罗斯政府面临着制定完整的能源战略，特别是明确分析本国能源安全所受到的外部威胁以及制定相应的能源外交基本原则的任务”。
[10]（P72）
为适应国内外形势变化的需要，俄罗斯能源部于1998年通过了关于制定新的能源战略的决议，俄能源部下属的能源战略研究所在2000年主持编制了《2020年前俄罗斯能源战略的基本原则》。
2000年11月23日，俄联邦政府（第39号文件）批准了该战略，并于2002-2003年进行了修订。
2003年5月22日，在俄联邦政府召开的会议上讨论并通过了《2020年前俄罗斯能源战略》，同年8月28日颁布的第1234-p号俄联邦政府令正式批准了该战略。
它包括能源领域的结构政策、地区政策、科技和生态政策、价格和税收政策、投资政策、以及对外经济合作与能源外交的基本原则等主要内容，从而形成了较为完整的综合性的国家能源战略。
作为俄罗斯最新推出的长期能源发展战略，其主要目标是，“为实现经济增长和人民生活水平的逐步提高，最大限度的有效利用动力资源及其生产潜力。
”[11]
在充分考虑到世界能源经济发展的最新趋势与客观要求的前提下，该阶段俄罗斯能源政策制定的主题思想在于形成联邦和地区权力机关、燃料动力企业和能源消费者、以及社会团体（尤其是在环境保护方面）之间的利益平衡，即在稳定发展“经济——能源——生态”三角关系[12]（P60）的途径与速度方面取得共识。
据此，俄联邦能源部副部长亚诺夫斯基将俄罗斯长期能源战略归结为四个优先的发展方向：
能源安全、经济的能源有效性、能源预算的效率及生态安全。
[11]
鉴于俄罗斯正日益融入世界经济体系，其能源战略的制定受外部因素影响的程度也由此加深。
所以，进一步扩大与其他国家在燃料动力资源的开采、提高它们使用的有效性和开发新能源市场等方面的互利合作成为其能源政策最主要的动向之一。
俄罗斯能源行业在全球化时代面临的挑战按照俄学术界的普遍说法主要包括：
在俄罗斯传统能源销售市场上的竞争加剧；能源产品（首先是油气加工与石化产品）的质量不符合国际标准；油气综合体和国家外汇收入的状况受外部能源市场行情波动的影响很大。
[13]
为了巩固俄罗斯在国际能源市场上的地位和最有效地实现燃料动力综合体的出口潜力，同时提高其产品与服务的竞争力，俄能源战略预先制定了一系列相应措施，它主要包含两方面的内容：
一方面，努力实现进出口结构多样化，指的是扩大电力、煤炭与石化产品的出口，并开始出口液化天然气，同时大幅增加对天然气的进口；另一方面，力争实现销售市场多元化，指出口亚太地区的石油在其石油出口总量中所占的份额将从3%提高到30%，天然气的份额将达到15%，并开始开拓北美能源市场，同时继续保持在独联体和欧洲市场上的影响力。
[11]
从战略意义上讲，俄罗斯的对外能源政策具有全球、地区和国家三个层面的目标与任务，因为只有这种科学的布局才能真实地反映出存在于当今世界事务之中的各种问题的本质属性。
以上每一个层面作为完整能源政策体系的组成部分具有其相对的独立性，它们针对各个大洲、不同国家、地区、能源政策主体、大型能源公司都有自己相应的目标和任务。
俄罗斯能源战略作为一个完整的体系包含它与所有世界主要能源主体之间的相互关系，并在与它们的交往过程当中充分考虑俄罗斯的经济和地缘政治利益，以及国家的能源安全。
俄罗斯能源战略还把能源外交视为调整国际关系的有效手段，它以保障国家的能源安全为基本出发点，在世界各个地区捍卫俄罗斯能源的战略利益。
随着能源问题的日益国际化和政治化，以及俄能源在世界能源体系中所占有的举足轻重的地位，俄罗斯的能源产业已经成为它开展对外交往的主要手段。
综上所述，从20世纪90年代起，在国内外各种因素的共同作用下，俄罗斯形成了自己的能源战略与能源外交的基本原则。
这些原则集中反映了外部环境的变化、国内经济条件的制约、对外经济合作的需求、地缘政治形势的特点、以及提高技术水平和加强资源保护的必要性。
同时，俄罗斯能源领域的法律基础和能源战略的实施与监督机制也正在形成之中。
四、小结
通过以上分析可以看出，苏联时期乃至叶利钦时期的能源政策是因一时一事的变化而采取的应对办法或反危机措施，不能发挥统率全局的作用，因而它们不算是真正意义上的战略，但对后来新战略的出台具有借鉴意义。
普京政府于2003年推出了俄罗斯在新世纪的能源战略，它是一份关系“俄未来发展能源产业、维护国家能源安全和开展对外能源合作的重要指导性文件”，[14]并且一些重要指标的时间跨度长达20-30年，它还把能源作为推行其长期外交政策和发挥地缘政治经济影响的强有力工具加以运用。
因此，从这个意义上讲，俄罗斯已经拥有了一个着眼于未来的、较长期的能源发展战略。
尽管原苏联已经是一个资源丰富的能源生产大国，但由于苏联时期的能源贸易主要局限在经互会的范围内，再加上一直遭到西方国家的贸易封锁，所以俄罗斯（苏联）并没有参与国际能源市场基本体系的创建工作，因而它长期处于世界能源贸易的边缘地位。
进入90年代之后，随着俄罗斯能源经济融入世界能源体系的程度日益加深，“原苏联时期曾经实行的自给自足和自我保障的老路子已毫无前途可言”。
[15]（P73）新世纪的俄罗斯能源政策奉行开放的国际化战略，鼓励本国公司在双边和多边的基础上广泛开展国际能源合作，努力提高自身在国际能源市场上的地位和作用。
综合上述分析和比较，下表可直观地反映出俄罗斯（苏联）的能源战略在各个时期的突出特点。
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