干涉内政与建设性介入吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考.docx

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干涉内政与建设性介入吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考

干涉内政与建设性介入——吉尔吉斯斯坦动荡后对中国政策的思考

赵华胜

2012-03-2614:

35:

35　　　来源：

《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2011年第1期

（复旦大学俄罗斯中亚研究中心，上海200433）

　　摘要:

文章的核心内容是提出建设性介入的概念。

作者认为，中国应对中亚地区动荡的政策应转为建设性介入。

以此为主题，文章说明了不干涉内政和建设性介入的关系，界定了建设性介入的内涵，论述了采取这一政策的必要性，分析了建设性介入可能遇到的困难，探讨了建设性介入的实施途径。

最后，就与建设性介入相关的其他政策的调整提出了建议。

　　关键词：

中国；中亚；建设性介入；不干涉内政

　　中图分类号：

D820文献标识码：

A文章编号：

1005-9245（2011）01-0023-07

　　作者简介：

赵华胜，复旦大学俄罗斯中亚研究中心主任，研究员，新疆师范大学兼职教授。

　　自中亚国家独立以来，中国的中亚外交总体上是正确和有效的。

中国与中亚各国建立了良好的双边关系，经贸合作持续发展，安全合作卓有成效，开通了石油和天然气管道，上合组织得到巩固，中国在中亚的影响不断增强——这都是中国中亚外交成功的标志。

不过，中亚形势在变化，特别是2010年的吉尔吉斯斯坦动荡，以尖锐的形式给中国提出了新问题。

本文即是以此为背景，试图对中国中亚政策的一些问题做一探讨和反思，并提出作者还不很成熟的看法和建议。

关于不干涉内政原则

　　在吉2010年的动荡中，中国保持着低调姿态。

中国的做法是表示一般性的良好愿望，提供一定数量的援助，在吉尔吉斯斯坦政治局势基本明朗后，派出代表团访吉，确保双边关系[1]。

此外，中国组织了大规模的紧急撤侨行动。

可以说，中国的基本目标是自我保护，但不介入事件。

换句话说，中国是置身事外，静待事件的结局，不明确表明政治态度，不试图对事态施加影响。

　　中国的政策有其理论根据，即不干涉内政的原则。

在实践上，这也是中国最习惯的做法，它符合中国的外交文化和思维特点。

这种做法有明显的优点。

它体现了中庸的特性，政治上不偏不倚，策略上留有余地。

不支持和得罪任何一方，也不承担政治责任。

不管结局如何，都为双边关系保留着空间。

　　不干涉内政的原则应该坚持，中国外交的中庸特性也不应改变。

不过，任何外交模式都有强处和弱处，任何原则也不应机械地运用。

以不干涉内政原则来说，应确切界定它的内涵，并应看到它的外延是随着时代发展而变化的。

对中庸的外交文化而言，它不应是机械地在任何问题上保持不偏不倚，而应是在总体外交上保持平衡和兼顾。

　　在这两方面，中国在吉尔吉斯斯坦动荡中的做法都值得探讨。

　　其一，内政是相对的概念，它的外延不是固定不变，而是动态变化的。

在当今世界上，由于全球化的进程，国家与外部世界之间的联系越来越紧密，利害关系的交织越来越深刻，相互影响越来越大，内政的外延也越来越缩小。

许多原来被认为是内政的问题，现在已经不纯粹是内政了。

相应地，在不干涉内政原则不变的前提下，它的运用也需适应时代的变化和现实的情况。

　　其二，应在不干涉内政和建设性介入之间做出区分。

在当今的国际实践中，建设性介入已被普遍接受，并越来越被认为是国际社会特别是大国的责任。

在尊重国家主权、领土完整的前提下，帮助调停矛盾、缓和危机、防止事态进一步恶化、引导事态向和平稳定方向发展——这被认为是建设性介入，而不是干涉内政。

相反，那种不管他国混乱到什么程度都不予过问的做法，反而越来越被认为是缺乏责任感的行为。

当然，在建设性介入与不干涉内政之间没有泾渭分明的界线，它可能存在着灰色区域，它很容易被逾越甚至被滥用，这是应当十分注意的。

　　其三，就吉尔吉斯斯坦动荡而言，它是由内部问题引起，但其发展已超出了内政的范畴。

吉尔吉斯斯坦动荡对地区的稳定形成了重大威胁，造成了严重的难民问题，使吉乌面临冲突乃至军事对抗的风险。

一旦吉尔吉斯斯坦形势失控，国家将陷入混乱或内战。

这将恶化整个地区形势，极端势力会迅速膨胀，甚至可能试图夺取政权。

大动荡将使地区的发展议题被打乱，一些国家间会出现紧张关系，有可能引发边界和民族冲突。

它可能的后果之严重，将使所有周边国家和整个地区都深受其害。

　　其四，在吉事件中，上合组织的一些成员特别是俄哈选择了积极介入的政策，美国也扮演了重要的角色。

它们的行为没有被认为是干涉内政。

对于集安组织准备参与解决危机，中国也表示了理解[2]。

事实上，外部的介入对吉尔吉斯斯坦局势的控制起了重要作用。

哈萨克斯坦和欧安组织出面安排了原总统巴基耶夫的出走，这被认为避免了一场大规模的南北对抗[3]。

美国的从中调停也有积极作用。

以此推论，如果中国介入，它同样也不应被认为是干涉内政，而且，介入可产生正面作用。

　　由以上所述，可以得出这样的结论，不干涉内政原则不妨碍中国采取建设性介入的政策，介入也不一定违背不干涉内政原则。

中国在吉国动荡中的不介入实际上与不干涉内政原则无关。

建设性介入政策

　　在明确了不干涉内政和建设性介入之间的关系后，不介入作为一种政策已不具有政治原则的属性，而仅仅具有技术性的属性。

换句话说，它不再是绝对正确和不可改变的政策。

但这不意味着否定不介入的做法。

作为一种策略性政策，不介入仍应是中国外交的一种重要手段。

不介入和介入一样，都是一种可能的选择。

在某些情况下，不介入是更有效的政策，例如在中国利益涉入不深的地区，或是在完全无能为力的状态下，选择不介入政策是合理的。

但在中国有重大利益的地区，并且在中国也有一定能力的条件下，建设性介入应是更优的选择。

而对建设性介入概念的含义，可以做这样的一般性表述，即在尊重国际法准则的前提下，以积极参与的方式化解冲突和危机，避免事态的恶化，促进国家和地区的和平与稳定。

　　吉尔吉斯斯坦事件适用采取建设性介入的政策。

吉尔吉斯斯坦动荡对地区安全和稳定的影响前面已经谈到。

它对中国利益的危害也不言而喻。

中亚是中国的周边，中亚国家和地区的不稳定将直接导致中国周边环境的恶化。

中国在中亚有重大利益，地区动荡也使中国的利益受到直接威胁或损害。

经贸活动无法正常进行，双边关系难以稳定发展，地区合作规划可能受阻，上合组织的发展也会遭遇困难，等等。

所有这些问题，中国在吉尔吉斯斯坦动荡中都遇到了。

中国在中亚有一定的影响能力。

中国是中亚的大邻国，与中亚各国都有良好关系，在中亚保持着重要的政治和经济存在，并且拥有相当的物质资源。

　　吉尔吉斯斯坦事件的后果是严重的，不过事态仍被控制住了。

但是，这不表明任何地区动荡都会被及时控制，也不表明地区动荡不会有更严重的后果。

假设，如果出现可能使整个中亚大动荡的形势、如果出现极端势力上台的可能、如果出现中国的油气管道受到威胁的事态——在这些情况下，中国还能否置之不理、置身事外吗？

显然，如果出现这种形势，中国不介入将既是对本国的利益不负责任、也是对地区的利益不负责任。

吉尔吉斯斯坦动荡的缓和，在一定程度上得助于外部介入的作用，这也使中国从中受益，但这不是中国的不介入政策带来的。

　　中亚形势也将使建设性介入政策越来越必要。

学术界有看法认为，中亚可能正在进入一轮动荡，吉尔吉斯斯坦事件是它的预兆和开始，未来中亚的安全形势将极其严峻[4]。

这种看法不是没有理由。

未来10年左右的时期，中亚内外形势有诸多不确定因素，不管是在各中亚国家还是在整个地区，都可能出现重大变局，也可能发生严重动荡。

这也要求中国调整政策，以应对新的形势和挑战。

　　还应该看到，不介入政策不是万全之策。

应积极行动却无所作为，很可能产生消极的后果。

本国的利益如果自己不去积极保护，他人更不可能重视它。

在地区事务中，在出现危机时不能承担责任，它在该地区的威信也难以树立。

中国与中亚关系密切，但在发生严重问题时就退到一边，这会使中亚国家形成一种认识，认为中国没有参与的能力和愿望，它只是一个局外人，中亚国家也就不会把中国作为可靠的伙伴，也不会把中国作为解决地区危机的重要角色。

在中亚和俄罗斯的舆论中，存在着中国过于“民族自私”的看法，认为中国只关心自己的利益，不愿做公共付出。

这种看法虽然偏颇，但也值得注意。

事实上，在吉事件中，中国的不介入使其地区影响受到了损害[5]。

相比之下，俄美的积极介入扩大了它们的影响。

俄罗斯从一开始就高姿态介入。

从结果来看，虽然俄并无很多实际的收益，但显示了俄在中亚的关键作用，它在中亚的地位得到了加强。

吉尔吉斯斯坦事件最初被认为有不利于美国的趋向，由于推翻巴基耶夫政府受到俄的支持，吉新政府与美国的关系以及玛纳斯转运中心的前景受到威胁[6]。

但由于美国的积极介入和活动，美国的地位没有受到严重损害，玛纳斯转运中心继续保持，美吉关系没有恶化。

更重要的是，在吉事件中，美国扮演了地区事务管理人的角色，并得到中亚国家认可，这与美国在“郁金香革命”和安集延事件中不受欢迎的形象形成鲜明对比，不能不说是美国的一个意外收获[7]。

　　在吉事件中，不介入不表明中国无动于衷。

中国对动荡的发生十分关注，对事态的发展极为担忧。

既如此，与其焦虑地等待，不如积极行动。

从中国外交的发展来看，建设性介入进入到中国的外交实践是自然趋势，实际上这个过程已经开始，它所缺少的是“正名”，它需要的是形成确定的概念和政策。

建设性介入的途径

　　建设性介入的实施不是没有困难。

　　首先是当事国的态度。

当事国一般的态度可有三种：

欢迎、不反对、反对。

相对于这三种情况，也有三种介入的方式，即受邀介入、自动介入、强行介入。

如果当事国欢迎并请求帮助，则介入顺理成章。

如果当事国虽无邀请但也不反对，介入也可进行。

如果当事国反对，则介入就很困难。

此外，还可能有一种情况，即当事国政权分裂，对立方持不同的立场；或是当事国政权瘫痪，处于无政府状态，那将使介入的条件更加复杂。

在吉尔吉斯斯坦动荡中，吉尔吉斯斯坦临时政府请求俄罗斯帮助平息事态，俄罗斯是受邀介入的形式。

吉尔吉斯斯坦临时政府也向美国提出了帮助请求，美国也是应邀介入[8]。

根据公开的信息，未见有吉尔吉斯斯坦临时政府请求中国帮助的报道，中国的选择就比较困难。

中国有重“名正言顺”的传统，如无当事国请求，中国对自行介入尚不习惯，应邀介入是最易接受的形式。

强行介入则只能是特殊形势下的特殊安排，一般不会采用。

　　对中国来说，当事国的民意和舆论也是重大问题。

由于种种原因，中亚一些民众和舆论对中国的认知存在一些偏见和误解。

一些人对中国有害怕和戒备的心理，一些政治势力对中国不友好，一些媒体乐于负面地炒作中国话题。

中国的建设性介入，不论是以什么形式，都可能激起类似“中国扩张”、“中国威胁”的宣传，这是中国介入必将会遇到的问题，它会成为中国介入的严重障碍，并且会对中国介入的效果带来负面影响。

　　中国的介入还有一个不确定因素，即其他大国特别是俄罗斯的反应。

俄罗斯对其他大国介入中亚事务极其敏感。

中俄虽是战略伙伴，且中国没有排挤俄罗斯的意图，但俄对中国介入的心态仍会是复杂的，并不排除负面反应的可能。

中国既要建设性介入，又不能因此造成与俄罗斯的对立，导致中俄合作关系的毁坏，这是一个矛盾。

中国会努力保持两者的平衡，但问题的关键在于俄罗斯的态度，而不在于中国。

如果俄罗斯反对或排斥中国的介入，则不仅使中国的介入变得困难，而且还会对中俄关系提出挑战。

　　中国的建设性介入需通过多种形式综合地实施。

　　建设性介入政策的形成和完善需要一定的过程，它不应是突然宣布和实施的政策，而应是逐渐发展的实践。

同时，建设性介入虽是针对地区重大事件的策略，但也要在平时的外交活动中体现出来，为建设性介入做好政治和机制上的铺垫。

　　中国首先需要形成新的形象，即它是地区危机处理的积极参与者。

中国过去的形象是不管他国事务。

只要中国不被直接涉及，对其他国家和地区的危机都不介入，不管问题多么严重，也不管与这个国家有多密切的关系。

中国应树立一种新的形象：

它既关心本国利益、也关心地区利益，愿参与地区危机的解决，并准备承担一定的责任。

更为重要的是，中国要努力使中亚国家逐渐认同和接受这种形象。

　　在出现重大地区危机时，中国应主动与当事国建立较高层次的外交联系，包括派出高层官员访问和直接沟通。

应把这种联系与政治立场区分开来，建立联系不一定是表示支持或反对的立场。

高层联系是建设性介入的重要途径和象征，它的作用和意义是驻外外交机构不一定能起到的。

在吉动荡的过程中，俄美高层都与吉临时政府保持着经常的高层联系和接触。

美国虽然距离遥远，但它的高官频繁访吉，与吉尔吉斯斯坦和其他中亚国家领导人会谈，显示了它的积极介入姿态。

　　对于重大的地区事件，中国应表明相对具体的政策，而不仅是泛泛的良好愿望。

政策的具体化是建设性介入的体现，而泛泛的愿望传达的信息就是远离事件。

具体政策不等于是具体目标，不能期望每一项政策都能够实现，它的意义在于表明中国的认真态度，表明中国有明确的看法和立场。

特别是在直接涉及中国利益的问题上，中国的政策应该明确、具体、坚定，清楚地表明中国的利益所在。

　　对于重大危机局势，中国应视情提出解决方案，或与他国联合提出方案。

提出的方案不一定都能实现，它也可能会遭到反对和冷遇，但提出方案是解决危机的必要步骤，也是建设性介入的重要形式。

提出方案应十分慎重，充分考虑到各种因素和可能的反应，充分考虑到它的公正性和可行性，如果提案经常性地受到轻视或反对，这对国家的威望也会有负面作用。

　　地区多边机制是建设性介入最有利的途径，它是多国意愿的体现，它的政治和物质资源更雄厚，它的影响力也更大。

它的责任也由集体共同承担，减轻了单个国家的压力。

这样一种机制对解决地区危机是更适用的。

但是，多边机制也有局限性。

多边机制需在认识一致的条件下运作。

但各国的想法可能不同，如果达不成共识，多边机制就不能运作，或者不能有效地运作。

这两种情况在吉事件中都有表现，上合组织可说是前者，集安组织可说是后者[9]。

对于中国来说，能在中亚运用的唯一多边机制是上合组织，但吉尔吉斯斯坦事件表明，有效地运用这一机制有不少困难。

中国的建设性介入既需多边途径，也需双边途径。

一方面，中国应努力使上合组织发挥作用，另一方面，也不应过于依赖上合组织，在多边机制难以奏效的情况下，应主要通过双边途径进入。

　　此外，多边途径也不应仅限于上合组织，根据具体情况，也可组成小多边的形式。

　　与其他大国协作是建设性介入的可选方式。

在中亚地区事务中，中俄美是最有影响的三个大国。

在地区动荡和安全问题上，三国的利益有契合点，协作在理论上存在可能。

吉尔吉斯斯坦动荡证明了这一点。

在这一事件中，俄美竞争始终存在，但两国也公开进行了合作[10]。

与其他大国协作可减少误解和敌意，降低大国恶性竞争的可能。

同时，大国合作是解决危机的有效方式，反之，大国竞争将使危机更难以解决，甚至刺激危机的发展。

不过，大国合作不应造成大国操纵中亚的印象，以免引起中亚国家的反感。

对中国来说，合作的首选对象应是俄罗斯，这有利于中俄关系，也是中国视俄为战略伙伴的自然表现。

不能期望中俄合作一定会顺利，但沟通总是有益的，也可反映中国的诚意。

但中国应保持独立的地位，建设性介入不受制于人。

同时，中国也不应排除与美国和欧洲在一定条件下的合作。

　　建设性介入意味着准备承担一定的政治责任和经济付出。

实际上，即使不采取建设性介入政策，在中亚发生重大困难时，中国也会提供援助。

在吉事件中，中国也提供了大量援助[11]。

在建设性介入的情况下，中国应使它的物质资源与其相联系，为政策目标的实现提供物质支持。

应当改变那种援助与政策目标各行其道、互不相关的做法。

　　建设性介入应循序渐进，量力而行，不设过高目标，不急于求成。

介入可局部推进，视情选择某些领域进行，更注重“软性”的方式，不一定是全面的介入。

　　建设性介入应遵循合法的原则，不与国际法准则相违背，不与国际社会所接受的国际实践相冲突。

介入应充分考虑当事国及其民众的意愿。

不过，现实往往有十分复杂的情况，例如，在整个地区的安全稳定受到严重威胁时，在中国的重大利益受到直接危害时，在当事国陷于无政府状态时，等等，在这种情况下，需综合地和从更广范围考虑问题。

　　最后，建设性介入不意味着中国必须介入任何事件。

建设性介入应是中国的基本政策，它同时也是一项策略。

从策略角度说，建设性介入是一个选项，而不是唯一选项，是否介入需根据具体情况，以是否更有利于维护中国和地区利益而定。

建设性介入应有一定的自我约束。

除非是在特殊情况下，如极端势力夺权等，中国应保持调解者的身份和中立的立场，避免直接卷入政治、民族和宗教冲突，避免卷入中亚国家之间的双边矛盾。

同时，也要避免背上沉重的政治和经济包袱。