高速公路全过程审计方案.docx

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高速公路全过程审计方案

高速公路全过程审计方案

为实现受托项目的审计服务目标，有效控制项目的建设投资，我们将根据项目实施的不同阶段需要建立项目动态造价管控体系，在建设单位的统一组织协调下，同项目管理机构、监理单位等协调配合，充分发挥自身造价管控方面的优势，积极服务于项目建设。

我们将针对建设项目前期工作、项目实施过程、工程验收三个阶段的不同服务项目，运用科学的方法实施审计工作，保证建设投资目标的实现。

具体实施方案及各项保证措施为：

一、审计服务依据

（一）国家和地方颁布的法律法规、定额、规范等

1.《中华人民共和国审计法》；

2.《中华人民共和国合同法》；

3.《中华人民共和国招标投标法》；

4.《中华人民共和国政府采购法》

5.《中华人民共和国审计法实施条例》；

6.《中华人民共和国政府采购法实施条例》

7.《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令第590号；

8.《中华人民共和国国家审计准则》；

9.《基本建设财务规则》

10.建设工程质量管理条例；

11.建设工程质量监督管理规定；

12.建设工程施工现场管理规定；

13.《公路工程建设项目投资估算编制办法》（JTG3820—2018）；

14.《公路工程建设项目概算预算编制办法》（JTG3830—2018）；

15.《公路工程估算指标》（JTG/T3821—2018）；

16.《公路工程概算定额》（JTG/T3831—2018）；

17.《公路工程预算定额》（JTG/T3832—2018）；

18.《公路工程机械台班费用定额》（JTG/T3833—2018）；

19.工程造价咨询单位管理办法；

20.建设项目经济评估细则；

21.建设项目经济评价方法；

22.工程造价咨询单位执业行为准则；

23.造价工程师职业道德行为准则；

24.工程造价咨询业务操作指导规程；

25.其它与审计有关的法规、文件。

（二）国家及有关部门批准的文件

1.经有关部门批准的项目建议书、可行性研究报告；

2.初步设计投资估算、设计概算等有关文件。

（三）合同依据

1.与建设单位方签订的委托工程咨询服务合同；

2.工程勘察、设计合同；

3.工程施工承包合同；

4.工程设备、材料采购、供应合同；

5.其他依法签订的与本工程有关的合同、协议。

（四）其它依据

1.经审核、批准的图纸；

2.经批准的施工方案、设计变更和洽商资料；

3.建设单位材料、设备确认价等。

招、投标文件，包括招标答疑文件、投标承诺、中标通知书、合同价及其组成明细；

4.工程竣工图或施工图、施工图会审记录，经批准的施工组织设计，以及设计变更、工程洽商和相关会议纪要；

5.经批准的开、竣工报告或停、复工报告等。

二、审计方式、方法

（一）审计方式

1.采取以检查内业资料为主，结合现场考察为辅的形式，以建设项目工程造价控制为主线，对建设工程项目全过程实时跟踪。

2.全过程跟踪审计采用定期审计与定点审计有机结合的形式。

将项目建设全过程分为若干阶段进行的审计，为定期审计；对建设项目确定若干重点环节进行的审计，为定点审计。

审计组根据建设项目实际情况，每一年度不少于二次审计工作。

3.审计组应在项目现场设立办公场所，与被审计单位建立有效的沟通制度，积极了解项目的进展情况，有选择地列席工程例会，收集、掌握工程审计的相关情况。

4.审计组建立《跟踪审计目记》，由审计人员负责记载，组长或主审检查《跟踪审计日记》及时记载审计时间、工作过程和内容（包括审计内容、项目现状、发现问题、审计意见、整改情况、审计成果等），并注重反映量化成果，真实反映跟踪审计全貌。

5.审计组按照"同步跟进、定期报告、迅速反馈、及时纠正"的原则，针对发现的问题，定期提出意见和建议，并出具《跟踪审计意见单》。

鉴于意见、建议主要供被审计单位改进工作之用，为简化操作程序，可以以审计组名义制发。

《跟踪审计意见单》要按照档案管理要求编号、登记、汇总，作为出具审计报告、下达审计决定的主要依据。

审计组要重视审计意见或建议的针对性和可操作性。

6.审计组处理好全面审计与突出重点的关系，视项目具体情况，可以将合同管理、设计变更、材料设备采购、隐蔽工程及资金使用等作为审计重点，控制和防范审计风险，提高审计效率，保证审计质量。

（二）审计方法

审计组在工程的各个环节按照下列方法实施：

1．前期准备阶段

（1）检查建设项目的审批文件，包括建设规划、项目建议书、可行性研究报告、项目设计、投资批复、环境影响评估报告、用地批准及施工许可、环保及消防许可等是否齐全。

（2）审计组积极了解项目的设计动态，关注设计方案的经济合理性，重点加强对设计概算及施工图预算的审计监督，从源头上控制工程造价。

检查初步设计概算、施工图预算编制范围是否完整，编制依据及采用规范、标准是否正确，设计方案是否经济合理。

（3）审计组在项目拆迁阶段，检查征地、拆迁补偿费是否符合有关规定和标准，重点关注评估结果的准确性和补偿安置费用确认程序的合法性。

有无弄虚作假、擅自扩大拆迁范围、提高或者降低补偿标准，损害拆迁人和被拆迁人的利益问题；有无在征地拆迁过程中乱开支、截留挪用征地拆迁资金问题；拆迁补偿费有无虚假冒领问题，手续是否齐全，协议是否合法，数量是否准确，标准是否正确，个案处理是否真实等。

①拆迁评估的结果作为拆迁补偿的主要依据，其准确性和合法性是审计关注的重点，审计组应根据土地性质，国家现行补偿标准办法，对评估单位出具的评估结果进行全面或抽样审核。

②重点审查实际补偿费用高出评估价格的补偿金额是否履行了必要的程序。

审查对疑难问题、个案问题和特例事项的处理是否合理，手续是否完备，是否履行了必要的程序，有无书面记录，并及时提出审计建议。

③审计组应对拆迁实施单位及相关单位的账目及时审查，通过走访、调查被拆迁户等方法，抽查拆迁实施单位是否按照拆迁安置协议进行补偿，有无弄虚作假，截留、侵占、挪用拆迁资金，并及时提出审计意见。

（4）审计组在工程招标投标阶段，监督建设项目相关单位的确定程序，检查是否按照法定程序进行，是否履行了公开招投标，是否存在规避招标、虚假招标和围标、串标问题；招标代理机构是否存在违规操作，是否存在向中标单位高额摊派招标代理费用、违规收取招标保证金问题；评标专家是否违规操作，存在评审标准不一致问题；投标单位在资格预审文件和投标文件中弄虚作假以及假履约保函、假信贷证明等问题。

重点是施工、监理、供货单位的确定；应在工程开标前，对招标方式、招标文件、评标办法、财务建议书、信息发布方式等方面进行审计监督；列席相关开标、评标或比选会议，检查招投标及比选结果的合法性。

（5）审计组在工程合同签订阶段，应在合同形成初稿、尚未签字生效前，审查合同具体条款的合理性、合法性、全面性、有效性，对工程款的结算方式、支付方式以及工程质量、工程进度等条款进行审计监督。

重点审查合同条款是否与招标文件精神一致，中标单位投标承诺是否得以体现，并提出审计意见。

同时，要求有关单位在经济合同条款中明确国家审计的条款。

（6）检查建设项目资金的来源及落实情况，资金来源是否合规，是否按计划、工程进度及时落实到位。

检查各种规费是否按规定及时缴纳，减、免、缓缴是否符合有关规定，手续是否完善等。

2.项目实施建设阶段

（1）审计组在建设项目跟踪审计实施方案中规定实施审计的期限，要求被审计单位按照审计组规定的时间和方法报送分期或汇总工程结算资料，审计组按跟踪审计方案要求及时出具审计结果。

（2）检查项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制等制度是否落实、执行是否规范；检查内部控制制度是否健全、执行是否严格、到位。

（3）检查是否存在随意变更、恶意变更、推倒算账、损害国家利益问题；是否存在不按变更程序报批，未批先建、管理混乱造成工程造价失控问题；是否存在隐瞒工程造价和因设计变更造成损失浪费问题；设计单位是否认真履行职责，是否存在勘察设计工作不到位、不合规问题；监理人员是否存在协同承包商弄虚作假，虚增变更工程量，侵占国家建设资金问题。

（4）检查工程价款计量、支付是否真实、合规，是否严格按合同条款和实际完成情况办理，结算手续是否齐全完备；预付款项是否按规定扣回，质保金是否扣足；有无超合同、未签合同付款情况；工程计量是否准确，有无超计量支付工程款。

（5）审计组要求被审计单位在上报工程结算的同时，必须附相关的合同、招标投标文件、协议、会议纪要、工程图纸、设计变更、签证、工程量计算、单价测算、工料分析单等资料。

（6）在项目实施阶段应重点监督监理单位的履职情况，强化监理的质量、进度、投资控制职能，并对监理工作进行定期或不定期的复核检查。

（7）对于合同内工程项目，相关单位已完成的工作量按合同约定支付进度款。

审计组根据项目特点分期对合同内工程项目进行审计，审计结果作为甲乙双方调整结算和竣工决算的依据。

（8）对于合同外工程项目（包括在工程实施过程中发生的工程变更、额外工程），相关单位必须严格按程序进行申报，并书面说明变更原因，提交实施方案的同时，申报变更价款（要有详细的价格分析和组成），经监理、建设方审核后，报审计组审计。

（9）对于主要隐蔽工程，建设项目相关单位应在工程隐蔽之前告知审计组，审计组成员进行必要的检查、摄像等取证，重点关注其真实性以及是否按设计规范、设计要求完成。

（10）对建设项目设备和材料采购的审计。

审查采购的方式是否合理、合法、合规，是否进行招投标或比价采购，价格是否符合市场情况，审查设备、材料采购的规格、型号、数量与合同要求是否一致，有无产品合格证。

尤其要关注特殊规格材料、非标准设备的采购情况。

3.竣工决算阶段

（1）检查项目投资、初步设计、施工图设计及概预算最终执行情况，有无概算外项目，自行扩大投资规模和提高建设标准等情况。

（2）检查建设资金来源、支出和结余等财务收支是否真实，各项成本费用支出与归集是否合法、舍规、准确。

（3）检查工程价款结算（决算）、项目合同执行是否合法、规范，概预算调整是否合法、合规、准确。

（4）审计组依据已审计的分期结算，并结合工程变更、其他调整情况，对单位工程结算进行审计。

（5）重点检查建设成本的真实性、完整性、正确性、合法性。

审查竣工决算报表的编制情况，依据项目可行性研究报告中列出的有关指标，结合工程竣工后的实际情况加以分析，指出项目在规划设计、概算、工期、质量等存在的问题，同时进行经济效益、社会效益和环境效益的评价。

4．财务审计主要内容

（1）基本建设项目（建设单位）内部控制制度是否建立健全，是否得到有效执行，是否满足建设管理要求，是否有利于质量、造价、进度、环保、安全控制。

财务管理机构设置及人员配备是否符合规定，职责权限是否明晰。

财务制度是否建立健全并有效执行。

科目设置、会计核算是否符合相关财务规定。

（2）资金来源是否合法合规，是否按计划及时到位，能否满足项目建设进度需要。

资金管理、使用是否符合财务规定，结余财政资金是否按规定上缴。

（3）前期工作经费、征地拆迁工作经费使用是否真实合理合法。

征地拆迁及安置补偿资金是否按规定专项核算，及时拨付。

（4）预付工程款是否按合同约定支付和扣回。

保证金预留是否符合有关规定，是否符合合同约定。

保证金预留比例和金额计算是否准确，使用和退回是否合法合规。

（5）工程价款结算（决算）是否真实、准确、合法，是否严格执行合同约定的计价规定、结算方式和时间。

预备费的使用是否规范。

（6）是否按照国家规定及时、足额计提和缴纳税费。

（7）项目建设管理费支出是否合法合规，手续是否完备。

（8）财务费用支出是否真实合法合规，贷款形成的资本化利息计算是否合理准确。

（9）形成资产是否全面、准确，是否及时入账并账实相符。

资产分类是否满足相关要求。

资产计价、使用和处置是否符合规定。

（10）竣工财务决算编报是否及时，报表数据是否完整、准确。

成本是否严格按照概算口径及有关财务制度正确归集。

（11）基本建设项目建设全过程资金筹集、使用及核算是否规范、有效。

基本建设项目投入运营效果，是否达到设定的绩效目标。

（12）其他需要审计的内容。

三、审计重点难点分析

公路工程建设从立项到竣工交付使用，包括项目建议书、可行性研究、概预算、招投标、建设合同、施工管理、费用结算、竣工决算等多个环节，链条较长。

建设项目全过程跟踪审计必须随着施工进度，对项目施工的投资、进度、质量控制情况及其他事项实施审计，跟踪审计过程与施工过程同步进行。

但是，在审计实践中，如果对建设项目施工过程的每个分部分项工程、每项工程建设管理活动全部参与并审计，不太现实。

不仅仅是工作量大，审计资源不足，主要是审计重点不突出，审计效率低，影响审计质量。

另外施工过程是动态的，并且往往是立体交叉推进，即若干个单位工程的多个分部分项工程同时施工，而通常情况下审计工作又不能影响施工进度。

因此，制定科学合理地审计策略，是高质量完成跟踪审计的关键。

（一）审计重点

通过对高速公路等省重点建设项目全过程跟踪审计、竣工决算的审计，核实建设项目建设程序、招投标、资金使用、建设管理等方面的合法性，查证工程造价的合法性、真实性和准确性;揭示存在的问题，分析产生问题的原因，促进建设各方加强管理，确保建设资金使用的真实、合法、有效。

合法、真实、正确地编制工程预、结算，更好的控制工程建设成本的合法性、真实性，提高建设项目投资社会和经济效益是我们审计工工作的重点，具体表现在以下几个方面:

1．工程量审核要点

合同清单中数量是估算或设计的预计数量，仅作为编制招标限价及投标单位报价的计算依据，项目开工后，施工单位、监理单位和建设单位需对施工图纸工程量清单进行稞，并做出施工图纸工程量清单与合同工程量清单的差异对比，及时修正预算，并注意以下问题：

（1）注意实际工程与计量工程量的区别；

（2）关注技术规范列明的不单独计量项目；

（3）合同协议书组成部分所述内容不一致时，理清各部分有效性的先后顺序；

（4）注意施工图中数量之间的包含关系，避免重复计量。

2．工程变更审核要点

（1）工程量重计、多计问题，此类问题在审计项目中都会存在，审计扣减内容多数都是量的问题，所以工程量准确与否，直接影响后期审计结果；

（2）变更内容归属错误，如将清单400章基础土方开挖列入200章路基土方开挖中，将改河、河路土石方列入主线路基土石方中，将基础混凝土列入下部混凝土中，将桥梁上部现浇混凝土列入预制混凝土中等；

（3）变更批复单价合理性问题，新增单价在审计时往往与被审计单位争议较大，主要争议点在于新增单价批复原则及批复依据。

如新增桩基单价，是按合同已有桩基单价进行折算还是重新组价，重新组价内容包含哪些、组价依据是否合理等问题；

（4）对合同单价包含内容不清造成费用多支问题。

如清表回填、强夯回填、弃土场防护排水、隧道施工过程中的临时支护、边坡土方、拱型骨架内回填种植土、路面底基层施工前场地清理等工作内容，根据合同约定均有可能出现费用多支情况。

这就要求审计人员对合同条款及相关规范比较了解；

（5）因交叉施工责任划分不清形成多计。

如路面施工单位对标高不合格的路床用底基层填料进行修补，绿化施工单位修补碎落台、护坡道或拱型骨架内回填种植土等，均可能因责任划分错误形成多支费用的可能；

（6）不符合变更审批程序，存在越权批复、拆分申请等情况。

在审计过程中如果发现越权批复视同未批复；

（7）变更证明资料不规范，缺少支持性资料，或者变更理由不成立；

（8）变更资料前后矛盾，照片显示内容与设计不符，或者变更内容与现场不符，可能存在各别细目数量的审减或整个变更的审减问题。

3．工程索赔审核要点

工程索赔是一项综合性强的复杂工作，也是一门技术，集经济、法律等知识为一体的综合性学科。

要求审计人员必须对项目合同协议、招标文件及答疑、补遗书、投标文件及附件、合同通用条款、专用条款、技术规范等熟悉和了解，在索赔的审核过程中注意以下要点：

（1）注意索赔的时效性；

（2）核查索赔依据的充分性、合规性及索赔事项是否成立。

索赔依据资料包括：

变更前施工图、变更后施工图、设计院出具的变更通知单、现场备忘录或建设单位下发的变更文件、现场影像资料、经监理工程师签认的现场测量资料和试验资料、施工原始资料、相关的合同条款、经监理签认的索赔事件发生时的原始记录资料及索赔事件持续时间等；

（3）核查人员、机械、材料数量及新增单价计算的正确性；

（4）人材机费用索赔计算是否合理；

（5）检查索赔文件审批程序是否完整。

4．其他审核要点

（1）通过工程招投标的审计，发现招投标方面存在的缺陷，督促被审计单位整改；

（2）通过工程建设程序、资金使用、管理方面的审计，发现存在的问题，促进被审计单位加强管理，提高项目效益，规范建筑市场；

（3）通过工程结算的全面审计，保证工程结算的合法、真实、准确。

（二）审计难点

1．工程量清单、工程量清单计价文件的审计难点

（1）招标人对施工招标文件编制不够重视。

招标文件部分条款约定不够清晰、明确，对某些事项考虑不够周全，甚至某些条款与工程量清单计价规范存在矛盾。

这些都会影响工程量清单、工程量清单计价文件的审核工作。

招标文件编制的好坏，相关条款和计量方法约定的清晰程度、考虑周全与否都会对工程量清单、工程量清单计价文件审核带来较大影响。

此外一旦招标、签订施工合同后，在工程实施过程中这些条款和计量方法很容易与承包人发生歧义或争议，增加建设项目投资控制难度。

（2）招标所用图纸设计深度不够，部分设计内容不明确或不准确，工程量清单、清单计价文件审核时无从判断，影响工程量清单、清单计价文件审核的准确性。

（3）工程量清单编制质量较差，项目特征描述与图纸不吻合或表述不清楚、不完整。

编制的工程量清单在实际施工时出现较多漏项、缺项情况；工程量清单有部分子目存在与设计图纸脱节情况；清单工程数量与施工图纸数量差异较大等；有些工程量清单编制说明存在大而空、不具体、缺乏针对性的现象。

这些情况较容易造成投标人误解从而增加了工程量清单、清单计价文件审核难度。

（4）编制工程量清单计价文件时，由于编制时间紧迫、没有进行施工现场调研、没有仔细分析施工组织方案。

（5）一些特殊材料或新型材料难以市场询价，编制或审核人员对一些特殊施工工艺不熟悉。

2．计量支付方面的审计难点

（1）计量支付滞后计量支付滞后在各建设项目十分普遍，并引起一系列的负面影响：

影响工程进度、质量；预付工程款、统供材料款不能按合同规定时间足额扣回；产生大量工程借款；出现倒卖统供材料事件；拖欠农民工工资。

计量支付滞后原因分析：

①承包人内部管理问题。

由于造价人员短缺或专业水平不高或资料编制上报不及时等自身问题，影响计量支付。

②设计深度不够，设计错漏较多，设计单位调整施工图纸的时间、周期较长。

③设计变更申报批复周期过长，新增单价未及时申报批复。

④计量支付规定的制约。

⑤业主资金紧张。

（2）计量支付违规主要有以下几方面：

①合同文件“计量规则”明确不单独计量的项目仍单独计量。

一种原因是由于角度不同、利益不同导致对“计量规则”的理解不同，另一种原因可能是甲、乙双方为了补偿承包人，而故意“误解”。

②合同文件计量条款相互矛盾，计量规则规定不单独计量的项目，又在工程量清单中列项。

3．地质资料与实际工程引起工程造价的变化难以控制

（1）土石方工程实际土石比与设计土石比存在偏差，会引起造价的变化，招标图纸上明确了土石比例，但由于高速公路地形复杂，地勘资料不能完全反映工程土石比实际情况，当这种情况发生时，承包单位就会以各种理由提高土石比例，造成工程造价较难控制。

（2）基坑、边坡、桥梁桩基开挖过程中地质变化因素引起造价变化，由于地质变化将引起桥梁桩基综合单价大幅度提高。

4．隐蔽工程、索赔工程的真实性和准确性不易把控

在高速公路建设中，存在较多的隐蔽工程，如钢筋工程、软基换填处理、边坡锚杆锚索、桥涵台背回填等。

这些隐蔽工程是否真实发生不易确定，仅通过竣工资料无法准确反映各类隐蔽工程的实际施工数量。

一些产生索赔的项目无存留的痕迹，如水毁工程中的半成品工程或储备的钢筋水泥等物资，实际是否存在该类索赔事项以及索赔的数量难以确定。

诱发变更工程的责任鉴定及实际变更工程数量的确定容易产生质疑，审核工作一般为事后认定，欠缺可供利用的第一手原始资料。

5．临时工程和临时设施对工程造价的影响

在路基工程施工期间，一般要求先做临时排水设施，以防止工程或附近农田、建筑物及其他设施受到冲刷、淤积，保持施工场地内排水处于良好状态，施工工作面上或工作段内不积水，从而保证正常的挖方或填方的作业。

但是，部分承包人对临时排水设施的重视不够，修建不规范，不能满足及时排除地表水的要求。

一旦降雨或地下水涌出时，不能及时排除的积水将会浸泡路基或渗入边坡，导致路基原状土软化承载力达不到设计及技术规范的要求，边坡浸水内聚力降低失稳坍塌，进而引发变更或索赔事项。

这种类型的变更索赔一般发生的金额较大，且工程师在审计过程中较难追述事实的真相。

6．争议问题的解决

在过程审核和完工结算审核过程中，难免会出现全过程审计服务单位和接受审计单位对审核事项的定性和处理存在不同的认识和理解（即所谓的争议）。

争议的主要原因有两方面：

一是接受审计单位未能充分的理解相关法律和法规、对某些事项的看法基于一种习惯性做法、或根据项目实际情况在特定条件下做出的违反合同约定的决策等；另一方面，我们审计人员运用审计技术和方法不当，对某些审计事实认识不清，未能根据项目实际情况实事求是的分析和识别，原则性和灵活性未能有机的结合。

针对以上公路工程施工阶段审计的难点，在跟踪审计阶段做好如下对策：

1．工程量清单、工程量清单计价文件审计对策

（1）为解决招标工程量清单编制问题，选派具有丰富实践经验，熟悉技术规范、熟悉相关软件的专业技术人员组成审计小组，全面负责清单工程量的审计工作。

（2）建立健全质量内控制度，设有质量监督部和专家技术督导组，负责全过程的质量控制和技术指导，完全能抓住招标工程量清单编制中的重点，解决招标工程量清单编制较差的问题。

（3）针对招标工程量清单编制的重点、难点和存在的质量通病，可以采用如下对策和方法：

①准确计算工程量，按照设计方案图纸，准确的计算出各项目的图纸工程量，以确定最终的项目工程量。

②现场踏勘，到工程项目所在区现场查看，充分了解掌握施工组织情况，合理审计相应的定额子目。

2．计量支付方面审计的建议

（1）加强对承包人管理的审计，要求承包人认真对待资料的整理收集，认真履行合同，把计量人员纳入履行合同的主要人员之列，及时、完整地上报计量资料。

（2）要求设计单位严格履行合同，提高设计质量，及时出具设计资料。

（3）督促建设单位各部门、监理单位、设计单位及时办理设计完善、变更、及时批复新增单价、认真履行计量规则等。

（4）根据实际情况适当调整不科学的计量支付办法。

如“统供材料款应在供货当月计量支付中扣回”等。

（5）对计量条款故意“误解”的情况，应坚决制止，严格执行合同约定。

3．隐蔽工程、索赔工程的审计建议

（1）首先查询承包人在施工过程中保留的足够证据，如隐蔽工程的竣工资料里面附的检查评定资料，还应附完整的测量记录和施工过程中的影像资料。

（2）对于存在较大索赔风险的部位，不但要及时审查完工的半成品和成品的影像资料，还应审计针对该部位采取预防措施的材料物资凭据和预防措施的实体影像，以备万一发生意外情形时提供索赔证据的充分性、完整性。

（3）对于变更原因的真实性及合理性，仅凭提供的变更资料还不能真实反映的，还应进一步分析变更前工程的施工情况及原设计的完善程度，原设计的施工方案是否合理，实际施工是否按审批的施工方案执行等，通过多方查找线索，确保审查成果的客观公正。

4．争议问题的审计建议

（1）选派经验丰富、综合素质更高的造价跟踪审计人员担任项目负责人和技术