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日本早先深受法德行政法理论的影响，二战后又接受了英美法治传统和法律制度，其依法行政的历史演变轨迹形成了既与大陆法系、英美法系有联系，又与大陆法系、英美法系有区别的混合型特点。
上述各国依法行政的具体制度既有鲜明的个性特色，又有深层次的共性特征。
无论是差异还是共性，均有其深刻的历史渊源和国情基础，其不同的历史发展模式均符合各国国情，适应各国的民族传统、法律传统、政治体制及社会经济状况，是最适合本国的模式。
笔者认为，研究依法行政的历史演变，尤其是上述法治较完备的国家的历史经验，必将有助于把握当今我国依法行政的发展方向。
因此，本文拟以英、美、法、德、日及我国为考察对象。
西方国家依法行政的历史考察
一、英国
在英国，依法行政是议会主权原则和法治原则在行政领域的应用。
15世纪末至17世纪前期，英国处于都铎王朝和斯图亚特王朝前期，国内实行高度的君主专制，国王权力很大。
这一时期的王权思想与法国行政法相当吻合，当时的枢密院星法院就类似于后来的法国国家参事院和行政法院。
星法院是普通法院之外依国王特权设立的和政府密切联系的特别法院，这个法院主要受理公法性质的诉讼，施用严刑保护国王利益，迫害持反对意见者，因此受到普通法院和法学家的反对。
同时，由于星法院的不良影响，特别的行政法庭在英国人的心目中成了行政机关专横权力的象征。
枢密院则是辅助英王行使立法权、行政权和司法权的最高政府机构。
17世纪英国资产阶级革命时，普通法院和议会结成同盟对国王进行斗争议会取得了胜利，国王的特权受到了限制。
结果，1642年废除了星法院和除大法官法院外的其他特权法院，1688年取消了枢密院的许多行政权力，全国只有普通法院受理公法关系和私法关系所发生的一切诉讼。
在地方上，行政权力主要掌握在治安法官手中。
治安法官同时是行政官吏和司法官吏，行政权和司法权不分，行政职务的执行经常采取司法形式。
由于治安法官同时是行政官吏和司法官吏，所以中央对地方的监督主要通过法院来实施。
在星法院未被撤销以前，中央对地方的监督主要通过星法院来行使，星法院发出提审状、禁止状和执行状等特权状，撤销治安法官的决定，命令治安法官为一定的行为或不为一定的行为，这些监督权属于行政诉讼的范畴。
此外，枢密院可以对治安法官实施惩戒和撤职。
在星法院被撤销、枢密院的行政权力被削弱后，中央对治安法官的监督完全由普通法院来行使。
因此可以说，到1689年君主立宪制的确立，开启了英国由普通法院并适用普通法审理行政案件的传统，并建立起了近代意义上的依法行政。
同时，“否认公法、私法之分对于英国法学家来说在实际上就成了传统”。
[1]
18世纪是英国法治的全盛时期，普通法院稳定地发展了“越权无效”等司法审查原则并将之广泛地应用于议会新成立的法定机构，为其监督政府依法行政奠定了基础。
19世纪，依法行政的发展与国家权力的扩张并驾齐驱。
行政机构迅猛发展，继1832年的《济贫法》和济贫专员的出现，诸如公共卫生委员会和学校委员会等行使交叉权力的特别机构大量出现，70年代以后，建立了现代的地方行政当局、新式的中央行政部门和现代文官制度。
普通法院随之将司法审查扩展地应用于对这些新机构和官员的控制。
到19世纪结束的时候，传统依法行政在英国已经树立了稳定的根基。
因此，没有公私法划分的传统、公民和政府之间的关系以及公民相互之间的关系原则上由普通法院适用普通法调整的英国，行政法不是一个单独的部门，也没有明确的行政法概念。
英国法学家戴西在1885年的《宪法研究导论》一书中指出：
在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法的制度。
这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则，……专就droitadministratif这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。
仅以字面含义而言，“administrativelaw”算是最相称的译法，但是如果没有进一步的解释，英国的法官和律师们仍不知其为何物。
……在英国以及源于英国文明的国家，行政法的制度和原理在事实上尚未为人所知。
这就是戴西命题——“英国不存在真正的行政法”。
戴西之所以认为英国不存在真正的行政法，主要是因为他认为法国代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础之上的。
具体为：
1、行政法属于公法范畴，是调整政府与公民关系的特殊法律，这种法律有别于调整公民相互之间关系的一般法律；
2、涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管辖并独立作出裁决，普通法院无权管辖；
3、行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益，普通法院无权对行政官员的违法行为进行监督和控制。
而这些都与英国的法治原则不相容，法治意味着：
1、法律的至上性，一切独裁、特权、专横的自由裁量权均应予以摒弃，任何公民除非违法而不因其他情形受到惩罚；
2、法律面前人人平等，行政官员执行职务的行为与公民的私人行为一样适用同一法律受同一法院管辖；
3、宪法不是公民权利的渊源，公民权利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是宪法的基础。
因此，从上述观点可以归纳出英国的依法行政是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：
1、行政官员同普通公民一样，遵守同一种法律；
2、服从同一种法院管辖。
在此基础上，韦德对英国传统的依法行政作了四项权威的概括：
1、政府行使权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明其严格的法律依据，受到影响的人都可以诉诸法院；
2、政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；
3、对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；
4、法律必须平等地对待政府和公民，政府不应当在普通法律上享有不必要的特权和豁免权。
根据戴西的上述观点，后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，存在一种与戴西的法治和行政法观念相契合的“私法模式”的行政法.这种行政法的性质之所以是私法性质的，是因为它试图将私法精神与规则适用于行政法，即行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。
因此，这种行政法是一种以普通法为基础、以普通法院为中心的狭义的行政法，它排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权和特权，主要是一种控制政府权力的法；
这种行政法将自身的范畴限定为有关正当程序和司法审查的法律；
这种行政法主要由宪法原则、判例和习惯组成，这事实上漠视或排斥委任立法、行政司法以及福利社会中“积极行政”领域中的法律问题。
自20世纪开始，由于行政权力的加强，行政机关对各项活动的干预增多，行政法已逐渐被人们所承认和重视。
戴西在其1915年发表的《行政法在英国的发展》一文中虽然仍坚持英国法治的优越性和他的法治理念不需要修改，但承认了英国开始出现行政法现象。
同时，一批年轻的学者也逐渐摆脱戴西学术观点的影响，认为英国存在行政法，并树立起了自己的行政法概念。
詹宁斯认为行政法是关于公共行政的全部法律，是公法的一个部门，其内容除行政诉讼外，还包括行政机关的组织、权力、义务、权利和责任。
韦德和布拉德利认为行政法作为公法的一个分支，是关于各类行政机构的组织、权力、职责、权利和义务的法律，或简言之是关于公共行政的法律。
根据这一宽泛的定义，行政法不仅包括有关中央和地方政府结构的法律，而且也包括有关社会服务、公用事业以及各种基于社会的、经济的、环境的原因而对私人活动施加控制和管理的法律。
并推导出行政法具有三个功能：
1、以国家和整体利益的名义，由法律创设并赋予行政机构执行有关公共政策的权力，以促进政府任务的完成；
2、调整行政机构相互之间的关系；
3、调整公共事务中行政机构与有关个人或私人组织之间的关系。
由此可以看出，这是一种“公法模式”的行政法，并且关于其上述第三个功能的法律就是“私法模式”的行政法。
这种行政法的性质之所以是公法性质的，是因为：
它是有关行政的法，决定行政机关的组织、权力和职责；
以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服务为价值取向；
倡导发展独立的公法体系和行政法院体制；
强调政府管制和广泛的行政自由裁量权。
“公法模式”的行政法，其理论的产生是20世纪英国行政法发展的必然结果。
在20世纪初，为了缓和阶级矛盾，英国开始实行社会立法。
在一战前夕，为了解决老年津贴、失业保险和国民健康保险等立法中所发生的争端，英国成立了一些行政裁判所。
在一战中及战后，政府为了应付经济问题和社会问题，委任立法增加。
这种情况引起了英国法学界中保守主义者的忧虑，他们认为委任立法和行政审判权侵夺了议会和法院的权力，违反了宪法的精神。
1929年首席大法官G.休厄特发表了《新专制主义》一书，指出：
英国正经历行政的法律虚无主义的危险，平衡宪法正遭受破坏，一个类似于古老斯图亚特专制政治的行政正在复兴并严重威胁英国传统的法治和个人权利。
[10]在这种情况下，1929年，英国政府成立了一个由多方组成的部长权力委员会，调查和研究委任立法和行政审判权问题。
委员会于1932年提出报告，承认委任立法和行政审判权是当代行政所必需，但是提出了一些改进意见。
[11]这些意见后来促成1946年《法律文件法》和1947年《王权诉讼法》的颁布。
二战后，由于政府对社会生活和经济生活的干预更加积极，实施社会安全立法。
行政裁判所大量涌现，重新引起了法学界的讨论。
舆论界对于政府在决定政策或解决行政争端时的调查程序也提出批评。
1955年，政府成立了弗兰克斯委员会，研究行政审判与公开调查问题。
委员会于1957年提出报告，认为：
作为司法体系的一种补充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；
裁判所在程序上必须坚持公开、公正、公平的原则；
对于行政裁判所的司法控制，无论是直接上诉还是通过特权令审查的形式，都应保持下来并有必要拓展和加强；
成立一个由法律界人士和非法律界专家组成的常设的裁判所委员会，作为经常性的一般监督机构监督各种裁判所的组织及其活动程序。
[12]这些建议直接导致了1958年《行政裁判所和调查法》的颁布。
弗兰克斯委员会的报告只是对行政裁判所和公开调查的改进提出意见，没有讨论这种程序以外的政府权力行使问题，也没有对公民因“不良行政”[13]而受到的损害提出补救办法。
1961年，法学家国际委员会英国分会“司法界”任命了一个非官方的委员会，该委员会对这两个问题提出了一个称为“公民与行政”的报告，建议：
除涉及重大政策外，人民有权对行政自由裁量问题向裁判所申诉，设立一个有普遍管辖权的裁判所受理申诉；
设立议会行政监察专员，处理公民对“不良行政”的申诉。
1967年，通过《议会行政监察专员法》，设立了议会行政监察专员。
[14]
自然公正原则是英国普通法长期以来发展出的关于公正行使权力的“最低限度”的程序原则。
它包括两个原则：
任何人不能作为自己案件的法官；
听取对方的意见。
这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。
早在20世纪以前，这一原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，但是从20世纪20年代到60年代初，这一原则在行政领域被严重削弱，因为，二次大战战时的紧急状态赋予行政机关许多不受该原则约束的特权，并且通过司法限制行政权以保护个人被认为是有悖于公共利益的。
1963年上议院对里奇诉鲍德温[15]案的里程碑式的判决使司法自我节制主义转向司法积极主义，自然公正原则重新受到重视并广泛地适用于行政领域，此后，不受限制的行政自由裁量权的观点被完全否决了，程序正义的法律观念在行政领域有了可靠的司法保障。
1976年英国法律委员会就司法审查的形式和程序提出了一个报告[16]，根据该报告，1977年通过了《最高法院规则》第53号令修正案对司法审查程序进行了改革：
强调了公私法诉讼程序的划分，使得各种救济形式可以在统一的公法程序中达到“互相交替、互相补充”的效果；
相应地保证了公共机构的效率免受不负责任的长期诉讼的影响。
后来第53号令修正案又做了一些相应的修改。
1973年英国正式成为欧共体成员国，这标志着英国行政法由本土化向世界化迈进。
欧共体法主要是由行政法规则构成，欧共体是建立在行政法基础上的共同体，因此，欧共体事实上正在促进统一的“欧洲行政法”的形成。
欧共体法对于英国国内法和法院具有直接效力和优先适用权。
欧共体法对英国行政法产生了重大影响：
1、英国行政法从本土化走向世界化，服从于统一的欧洲行政法；
2、英国的议会立法受制于欧共体法和欧洲法院的司法审查，议会主权原则发生了变化，行政法宪政基础动摇；
3、所有有悖于欧共体法的政府行为都能诉诸于欧洲法院进行司法审查，欧洲法院是最高司法审查机构；
4、欧洲统一市场的形成和欧洲行政法的确立使传统的国内行政管制法发生了结构性的转向；
5、基本人权原则、比例原则等新的行政法基本原则引入英国行政法。
欧共体法并非是推动英国行政法国际化的唯一因素。
1998年11月，英国颁布了期待已久的《人权法》，以国内法的形式明确赋予《欧洲人权公约》在英国实施的法律效力。
2000年10月2日《人权法》正式生效，同日，《欧洲人权公约》在英国具有了法律执行效力。
它们对英国行政法产生了重要影响，同时也是推动英国行政法国际化的重要因素。
1、拓展了基本人权和对基本人权的保障；
2、英国的议会立法受制于欧洲人权公约和欧洲人权法院的司法审查，议会主权原则发生变化，行政法的宪政基础动摇；
3、基本人权原则、非歧视原则和比例原则等引入到合法性审查中，深化了司法审查的基础；
4、如果《欧洲人权公约》所确认的基本权利受到侵害，依法在国内穷尽了救济程序后，可诉诸于欧洲委员会和欧洲人权法院。
基本人权领域因公共侵权而引发的司法最终救济权已从国内转向国际。
以上20世纪英国行政法发生的重大变革，导致了上述“公法模式”的行政法理论的产生，也使英国行政法的性质具有了二重性，即使英国的传统的私法性质的行政法越来越具有了本土特色的公法色彩，这也赋予了现代英国依法行政以新的意义：
1、依法行政同时体现公私法两种规则和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障个人权利方面的传统优势，也在必要的行政领域引入了公法规则以更好地体现行政效率和公共利益的要求；
2、行政法制度在结构上和救济上体现公私法的二重性组合，普通法院和行政裁判所并存，私法救济和公法救济并存；
3、形成英国行政法的规范主义传统和功能主义传统与红灯理论和绿灯理论两种基础观念，这是英国依法行政在制度模式和理论上的一大特色；
4、在约束的主体、调查的领域、渊源上拓宽了行政法的范畴，使英国的行政法成为一个发达的综合行政法体系。
由此，笔者认为，现代英国的依法行政原则的涵义有以下四点：
1、“合法”。
政府的行为必须遵守法律，具有法律依据。
不得违反或超越法定的授权条款，不得寻求实现法外目标。
2、“合理”。
政府的行为在实体上无缺陷，即不得欺诈、应考虑相关因素、具有理性；
遵守宪法和普通法确立的权力行使原则——法律确定性原则，即政府的行为必须保持前后内在的一致性并保护由此产生的合法预期；
平等原则，即同样的情形禁止不同对待、不同的情形禁止同样对待；
政府的行为不得具有压迫性。
例如：
地方政府要求房地产发展商无偿“捐出”部分土地以作“公用”，或要求发展商将房屋按政府规定的标准和租金租给指定的人。
3、“程序正当”；
4、“符合比例原则”。
二、美国
在美国，虽然行政法作为一种独立的法律制度在19世纪末才出现，但美国依法行政的历史却和这个国家的历史一样悠久。
美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内。
“行政法”这一名称在美国出现已经是很晚近的事，1893年古德诺出版《比较行政法》时，学术着作上才首先出现这个名称。
然而名称的不存在并不表示在此以前美国没有行政法存在。
在殖民地时期，美国就已经继承了英国的司法审查传统，对行政活动进行控制。
1789年第一届国会成立时，通过法律设定行政机关，授予其立法权和裁决权。
然而，在美国建国早期，政府的行政活动较少，行政法未引起注意；
行政法没有被认为是一个独立的法律部门，而是附属在普通法之中，或是按其内容附属在其他法律之中。
美国在建国以前，组建美国的13个殖民地曾长期受到宗主国英国的专制统治，因此美国人对专制统治充满恐惧。
《独立宣言》中写道：
“我们认为这些真理是不言而喻的：
人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，包括生命权、自由权和追求幸福的权利。
为了保障这些权利，所以才在人们中间成立政府。
而政府的正当权力，则系得自统治者的同意。
……”[17]，这体现了美国人追求自由、反抗暴政的精神。
同时，在美国建国时，自然法思想、三权分立理论以及法治理论都已深入人心，加之建国前殖民地相互独立的特定背景，这些都影响到美国建国时期对国家政体的选择，促使美国建立起一个权力有限并受到严格监督的联邦政府。
联邦宪法和司法审查制度构成美国建国初期依法行政的基石，为美国的依法行政提供了基本保障。
依法行政是美国宪法的要求，离开了宪法背景，很难对美国的行政法制度作出合理解释。
美国宪法对政府依法行政的要求来源于对三权分立、联邦制、公民基本权利的规定。
麦迪逊曾说：
“立法权、行政权和司法权置于同一人手中，不论是一个人、少数人或许多人，不论是世袭的、自己任命的或选举的，均可以公正地断定是虐政。
”[18]美国宪法根据洛克、孟德斯鸠的分权理论及英国的政治体制，将立法权、行政权和司法权分别授予国会、总统和法院，三权相互制衡，以确保权力的合法行使。
三权分立体制在以下三个方面确保了政府依法行政：
1、立法机关创建行政机构和设定行政机构权力的范围；
2、司法机关控制行政机构权力的行使；
3、政府间的关系由法律调整，政府公务员依法管理。
美国在国家权力的纵向结构上采用联邦制，联邦制决定了政府依法行政的必要：
联邦政府和州政府都只能在宪法规定的权限范围内活动，联邦政府不能随意将自己的意志强加于州，州也不得行使属于联邦的权力，联邦政府和州政府的权限冲突由联邦法院依法裁决；
联邦政府负有保障联邦宪法被忠实执行的义务、保障个人宪法权利的义务，当州政府的行为侵犯公民的宪法权利时，受害人可以向法院起诉以获得救济。
美国的《权利法案》和第14条宪法修正案规定了公民享有的基本自由和权利，公民的自由和权利为行政权的行使确立了最低标准，即联邦政府及州政府的活动不得侵犯公民的基本自由和权利。
对公民的自由和权利的保护决定了依法行政的必要。
首先，它要求政府可以为某种行为和不得为某种行为；
其次，它要求政府在行使权力时必须提供某种程序上的保障；
再次，政府如果侵犯公民的自由和权利，公民可以通过司法审查获得救济。
如果说联邦宪法是通过宪政体制的建立来确保政府依法行政的话，那么，司法审查制度则是通过法院的监督来保证政府活动的合法。
美国在建国之后的近100年间，行政法的特点就是：
市场加法院，或者立法加法院，行政机关的作用不占主导地位。
即这一时期，美国行政法的中心是由法院按照英国普通法和衡平法的原则对行政活动进行司法审查。
[19]这一时期，行政机关在社会生活中的作用不占主要地位，经济活动和社会活动主要不是由政府干预，而是由市场调节。
法院根据合同规则、侵权行为规则和财产权规则对市场进行监督。
在需要制定法律进行干预的时候，立法机关往往会制定详细的法律，直接规定公民的权利和义务。
在法律遭到破坏时，由法院进行制裁以保障法律的执行。
在官员违法侵害公民普通法上的权利时，法院根据普通法上的特权令和衡平法上的制止令、确认判决来约束官员的违法行为，同时也根据普通法的规则科处官员个人的赔偿责任。
一般认为，美国法院的司法审查权是由1803年马伯里诉麦迪逊一案确立的，马歇尔大法官在该案的判决中表明：
“任何一种法律如果与宪法相抵触，最高法院都有权把它宣告为无效，从而使联邦法院成为联邦宪法保护者。
”[20]也正是这一案件使得联邦最高法院成为联邦宪法的最终解释者。
该案除了其宪法意义之外，还具有重要的行政法意义。
该案实际上是一个复审行政机关行为的案件，即要求行政机构发给原告委任状，履行一定的义务。
马歇尔大法官在判决中也充分肯定了对行政行为司法审查的必要：
“每个人受到侵害时，都有权争取法律的保护，政府的职责之一就是提供此项保护。
……国务卿不得剥夺他人既得的权利，如企图剥夺他人的既得权利，则他应向法院陈述理由。
”[21]
司法审查包括违宪审查和违法审查两部分。
违宪审查根据宪法及其修正案，违法审查根据制定法、普通法及衡平法原则。
行政机关的行为要符合制定法的规定，制定法没有规定的，要符合普通法和衡平法原则。
行政机关必须在法律授权的范围内依法定程序行为，这是法院对行政行为进行司法审查的基础性原则。
通过司法审查，可以纠正违宪行为，同时保障联邦政府和州政府各自在宪法规定的权限范围内活动；
可以纠正违法行为，保障相对人的权益。
司法审查是确保依法行政的最终屏障。
美国行政法制度是随着行政权的扩张而逐步
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