MPA行政学复习重点.docx
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MPA行政学复习重点
行政学复习重点
第一章绪论（单选）
第一节行政学的研究对象和性质
一、行政的基本界定
（一）行政的概念
1、西方学者对“行政”概念的界定：
（1）从“小政府”（即行政部门）的角度：
看作是政府组织中的行政部门的业务活动（魏劳华）；
（2）从国家职能的角度：
国家意志的执行，是推行政府职能的活动（古德诺）；
（3）从管理的角度：
通过运用组织、领导、计划、控制等手段，有效地处理公务和政务的活动（怀特）；
（4）从公共政策的角度：
制定和执行政策的活动（戈德特纳）。
2、“行政”概念包含的基本内容：
（1）有特定主体：
或为广义的政府（国家），或为狭义政府（行政部门）；
（2）它是一种活动或过程，包括组织、领导等环节或手段；
（3）它有特定的目的和目标：
或为执行公务，执行政策等；
（4）它是一个有别于私人管理领域的领域，以政府的政务或活动为对象。
3、作者的定义：
行政是国家的权力机关的执行机关（即国家行政机关）行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。
（1）外延：
国家、政府，主要是行政（执行）部门；
（2）内涵：
国家或政府的公共事务管理活动及过程。
第二节行政学的兴起与发展
一、行政学在西方的兴起
（一）兴起的历史原因
1、“行政国家”的出现
（1）它以在法律基础上行政机关的规模扩大、行政人员队伍的增长和公共事务管理的发展为标志。
（2）背景：
自由资本主义向垄断资本主义的发展；工业经济、科技的发展。
2、“文官制度”改革运动的发展
（1）19世纪以来，美国的文官改革运动直接推动；
（2）运动目的：
废除政党分赃制；建立“中立的”文官制度和功绩制。
3、多种学科的形成和发展
（1）政治学、经济学、法学、财政学的发展促进了行政学的研究；
（2）管理学的产生和发展为行政学从政治学分离出来创造了理论条件。
4、专业教育和职业教育的发展
（1）19世纪末，美国一些成功进行行政改革的城市需要培养各类人员到政府中任职；
（2）刺激了行政管理职业教育和最初的大学行政管理教育项目的发展，使行政学成为职业学校和高等学校讲授的专门学科。
（二）西方行政学发展的三个阶段（标志：
《行政管理学之研究》的发表）
1、形成时期（又称科学管理时期）：
19世纪末—20世纪30年代
（1）特征：
运用工商企业科学管理理论研究公共行政管理学。
（2）内容：
①主要探讨了行政权力的配置、组织机构的建立、工作方法标准化、管理程序制度化等问题；
②侧重于研究人的活动对象，以及人与活动对象的关系；
③采用标准化的机械管理模式，要求物力和人力有效地结合达到最佳目标。
（3）代表作：
①1887年威尔逊《行政管理学之研究》；
②1900年古德诺《政治与行政》；
③1912年泰罗《科学管理原理》；
④1926年怀特《行政管理学导论》、魏劳华《公共行政原理》。
（4）此时期的理论极大的提高了生产效率，但也有缺陷：
①以“物”为中心，过分重视机械效率；
②忽视人的精神因素和社会效益。
2、成长时期（又称行为科学时期）：
20世纪30年代—60年代
（1）主要特征：
把行为科学运用于公共行政管理学的研究。
（2）内容：
①重点放到人的本身、人的行为、人的作用、组织的作用以及人与组织、环境的关系等方面；
②主要运用心理学、社会学等研究的科学成果来研究管理的问题。
（3）代表人及理论：
①梅奥主持的“霍桑实验”；
②以巴纳德为代表的动态平衡理论（贡献与自我满足之间的平衡）；
③以西蒙为代表的决策理论；
④以麦格雷戈为代表的Ｘ-Ｙ理论；
⑤以马斯洛为代表的需求层次理论。
（4）此时理论推动了公共行政的发展，但有缺陷：
①过分强调感情和社会因素；
②忽视了理性、行政组织、法律规范以及外在环境的作用；
③在管理实践中显示出了偏颇与不足。
3、发展时期（又称现代科学管理理论时期或新公共行政管理时期）：
20世纪60年代—现在
（1）主要特征：
大量的新流派、新理论和新方法，围绕政府管理问题的解决而交叉融合，为政府管理研究的突破奠定了坚定的基础。
（2）内容：
①经济学者用经济学的方法来研究传统的政治学和行政管理学的课题，形成新公共行政理论。
代表理论有：
A、布坎南的公共选择学派，把“经济人”假设引进政府行为理论；
B、科斯（还有诺斯、威廉姆逊、德姆塞茨）代表的新制度经济学派（交易成本理论、代理理论、制度创新理论）。
②传统行政管理者把系统工程学、运筹学的理论引入公共行政研究，强调：
A、公共行政活动与外界环境、外在系统之间的关系；
B、公共行政系统内部各部门之间的关系；
C、根据环境变化选择适当的管理环境等，其代表：
帕森思（美）：
每个系统分为决策、管理、技术三个层次；高斯（哈佛）：
强调行政环境的重要性。
第二章行政职能（论述、案例）
第三节转轨时期我国行政职能的转变
一、我国行政职能转变的必然性、必要性
（一）转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求。
1、我国长期依靠行政手段，并设立政府行政机构，把过多的社会责任和事务矛盾都集中到政府身上。
2、随着经济体制改革、市场经济的发展，宏观调控体系框架初步确定，市场在资源配置中的作用明显增强。
3、在上述背景下，过去的那种职能已到了不改就难以为继的程度。
（二）转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径。
1、传统的行政职能体系以高度集中统一为特色。
（1）强调阶级斗争、专政职能，忽视民主职能。
（2）实行高度集中的经济体制。
（3）对社会服务实行统包统揽，服务职能薄弱。
（4）重行政手段，忽视法律、经济手段。
2、传统的弊端：
（1）政治职能过强，社会服务职能过弱。
（2）微观管理强，宏观管理弱。
（3）政企、政事不分，职能内容庞杂，运行紊乱。
（4）内容职能分解过细，职能交叉重复，推诿扯皮。
3、由此，切实转变职能，理顺关系，才能实现职能体系的合理配置，才能明确划分管理主体的职责权限。
（三）转变是机构改革的前提和基础。
1、行政职能是政府机构设置和改革的重要依据。
2、政府机构改革时，要在转变职能的基础上，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强。
3、我们过去的机构改革往往追求“精简机构”、“缩减编制”等表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则。
→这是机构周而复始恶性膨胀的重要原因之一。
二、我国行政职能转变的基本内容
（一）职能重心的转变
1、十一届三中全会前：
重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。
2、十一届三中全会后：
以经济建设为中心。
（二）职能方式的转变
1、运用行政手段为主→适用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。
（1）经济手段（定义）的特点在于间接性和诱导性。
（2）运用经济手段，可增强企业的主动性，使其主动地发掘潜力，最有效地使用“三力”（人、财、物）。
（3）这就要求管理者按客观经济规律的要求，重视法律手段的调节作用，完善和加强政府法制建设，积极推进依法行政。
2、微观管理、直接管理→宏观管理、间接管理为主。
（1）由微观管理向宏观管理转变，就是把本属于企业而被政府占有的权力归还给企业，强化企业的经营权。
（2）政府要把宏观管起来，弱化政府干预企业的微观管理职能，强化行政系统的宏观职能，精简和削弱专业部门，强化监督和宏观调控部门。
3、重计划，排斥市场→把计划与市场有机结合起来。
（1）过去我国形成的排斥市场经济的、高度集中的计划经济体制，极大地阻碍了生产力发展，也阻碍了政府职能方式的转变。
（2）邓小平关于社会主义市场经济的理论，明确了计划和市场都是资源配置的手段，为我国政府职能方式的转变指明了方向。
（三）职能关系的转变
1、理顺中央与地方、上级与下级政府之间的关系
（1）过去存在问题：
①权力过于集中于中央、上级→头重脚轻的职能框架，难以发挥地方、基层积极性。
②中央既管宏观又管微观，既管行业又管企业，造成“一管就死，一放就乱”的局面。
（2）中央与地方关系，实质是：
权力配置关系，利益关系，法律关系。
（3）理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来。
（4）中央与地方政府各自的职能范围：
①中央政府：
代表国家的整体利益、全局利益；承担整个国家的管理职能，提供全国性的公共物品，对地方政府的监督、服务职能。
②地方政府：
国家利益地方的代表，地方局部利益的代表；承担中央客观政策的执行职能，对本地公共事务的管理职能，地方性的公共物品。
（5）理顺中央与地方的职能关系：
①具体内容上：
合理分权，上级的权力下放，权、责、利一致。
②指导原则上：
维护国家政令统一，发挥中央的宏观调控职能；地方、基层能因地制宜，发挥其积极性。
（6）对利益矛盾的解决：
①作为上级：
考虑中央与地方、上级与下级的两个积极性；从总体上协调各方面利益格局和利益关系。
②作为下级：
顾全大局；服从命令。
2、理顺政企关系
（1）基本原则：
权力下放，政企分开。
（2）具体做法：
①所有权与经营权分开，把生产经营权还给企业。
②把政府的国有资产所有者职能与行政管理职能分开，理顺产权关系。
③实行国有资产分级管理，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段调控市场，由市场引导企业的宏观调控体系。
3、理顺政府与市场关系
（1）市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则：
①市场机制能够解决的，就让市场去解决。
②政府只管市场做不好和做不了的事。
③政府引导市场，市场调节企业。
（2）政府与市场的关系表现为：
社会主义市场经济的顺利发展，客观要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用结合起来。
（3）政府应采取的措施：
①打破分割和封锁，建立全国统一市场。
②搞好发展总体规划和布局，协调和建立市场体系。
③发布市场信息，加强市场管理。
4、理顺政府与社会的关系
（1）传统下，社会的许多功能和事务矛盾都集中在政府身上，弊端：
①形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀。
②抑制了社会的自我发展。
（2）政府在社会管理方面的职能是：
①组织“公共物品”的供给。
②管理好社会公共事务，改变包揽一切的状况。
（3）政府的社会管理实现三大转变：
①管理范围上：
包办一切社会→向社会提供公共物品。
②管理模式上：
“大政府，小社会”→“小政府，大社会”。
③管理方法上：
以行政为主→间接的以法律为主。
（4）具体措施：
①政府培养社会自治能力，培育社会中介组织。
②加快社保制度改革、建立社会保障体系。
③确立政府与社会的良性互动关系。
5、理顺政府内部各职能部门之间的关系
（1）要进行科学的职能分解，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。
（2）WTO框架下，政府职能转变提出了新的要求，表现：
①政府要弱化某些职能：
A、彻底改变政府直接参与企业经营管理的方式，减少政府对经济的行政垄断和干预。
B、充分发挥私有企业和第三部门的力量，使转移的权力不至于空置而造成权力的真空。
C、政府自身朝信息化、电子化、分子化和缩小化的方向转型。
②应强化某些职能（对外开放中经济安全和政治稳定）：
A、加强对涉外经济的调控和管理。
B、建立风险防范机制。
C、进一步建立健全宏观调控体系，强化监督和监管体系。
③要增加新的职能（培育市场、治理世界市场失灵）：
A、积极培育金融、劳动力、土地、信息、服务、房地产、外汇等生产要素市场，开放证券、期货市场，完善生产要素市场化价格机制的形成，规范市场秩序，加快形成统一、开放、竞争、有序的全国统一大市场，提高市场在资源配置中的作用。
B、广泛参与世界各国政府共同治理世界市场失灵的“全球行动”。
（如全球性环保职能）
第三章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的概念
（一）定义：
行政组织是静态组织结构与动态组织过程的统一。
1、从动态上讲：
是指为完成行政管理任务而进行的组织活动和运行过程。
2、从静态上讲：
是指为推行政务，依宪法和法律而组建的国家行政机关体系，是国家机构的组成部分。
三、行政组织的类型（三种）
（一）行政组织领导体系类型（依最高行政决策权行使的人数）
1、首长制
（1）定义：
行政组织中法定最高行政决策权由首长一人行使的领导体制。
（美国总统制是代表）
（2）优点：
事权集中，责任明确，决策快，指挥灵活，行动迅速，行政效率高。
（3）缺点：
①易于独断专行，主观片面，造成失误。
②权力集于首长一人，不易监督。
③易于拉帮结派，营私舞弊。
2、委员会制
（1）定义：
法定最高行政决策权由委员会集体行使。
（瑞士联邦政府是代表）
（2）优点：
①集思广益，发挥群体的聪明才智。
②能协调各方利益，一致推行计划。
③互相监督，不易营私舞弊。
（3）缺点：
决策迟缓，行动慢，权力分散，责任不明。
3、混合制
（1）定义：
一部分行政管理工作由委员会决策，另一部分由首长本人决策的领导体制。
一般说，重大行政事务由委员会决策，具体行政事务由首长决策。
（2）兼有上述二者的优点，但运用不当则会把二者的弊端一起产生出来。
（二）行政组织权力体系类型（按权力分配集散程度）
1、集权制
（1）定义：
指决策权集中在中央和上级机关，地方和下级机关必须根据上级的指令办事的权力体制。
（2）优点：
政令统一，指挥方便，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。
（3）缺点：
①层级过严，下级的积极性得不到发挥，不能及时处理政务。
②机关和个人容易导致独裁和长官意志，滋生官僚主义。
2、分权制
（1）定义：
指地方和下级行政机关对其所辖区或管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或上级行政机关不加干涉的权力体制。
（加拿大）
（2）优点：
①地方和各级组织可因地制宜发挥自己特长处理事务，切合实际，随环境而变化。
②各层次有自己的权力和责任，有利于积极性的发挥。
③可防止组织和个人的独断专行。
（3）缺点：
①权力过分分散，政令不统一。
②容易形成地方势力，产生本位主义、分散主义。
③甚至产生有令不行、有禁不止、上有政策、下有对策的现象。
（三）行政组织机构类型（按行政组织的功能和作用）
1、领导机关：
指各级政府领导统辖全局的决策核心，是决定政府效能的关键。
2、职能机关：
指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。
3、监管机关：
指对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关。
（监察、审计）
4、辅助机关：
（1）定义：
也叫幕僚机关，指为行政首长或专业职能机关实现行政目标，在机关内部承担辅助性工作任务的机构。
对各专业部门无直接指挥和监督权力。
（2）分类：
①政务性：
政策研究室；事务性：
机关事务管理局。
②综合性：
办公室（厅）；专业性：
人事、财政。
5、咨询参谋机关：
指由有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成，为政府出谋划策，提供各种建议方案的机构。
6、派出机关：
指上级领导部门按管辖地区划分的授权委派的代表机构。
（如行署）
第二节行政组织的结构与编制
二、行政组织的编制管理
（一）行政组织编制管理的含义及基本内容
1、编制与编制管理的概念：
（1）编制：
是一切法定社会组织内的机构设置及其职责权限、人员配备和人员定额、结构比例等的规定。
（2）行政组织的编制管理：
就是按照法律规定的制度和程序，为有效控制机构设置、人员配备、人员定额和结构比例所进行的管理。
2、编制管理的基本内容：
（1）行政组织机构设置的管理：
①确定各级行政组织的完整结构。
②确定某个具体行政机关的内部结构。
③各级政府的工作部门，应规定内部机构设置的数额。
（2）机构内部人员数额的管理：
①依据机关性质和工作需要配备人员。
（按编制）
②目前我国对行政人员编制管理主要是控制编制总额。
（3）人员结构和比例的管理：
①两种方式：
规定各类人员的百分比；规定各类人员的绝对数额。
②对于各类人员的比例规定要严格，避免“若干人”这样笼统的规定。
（二）编制管理的重要意义
1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提。
2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众的重要手段。
（1）机构臃肿，层次繁多，会使政府运转不灵，反应迟钝，从而影响领导与群众的及时沟通。
（脱离群众，瞎指挥）
（2）人浮于事，职责不清，会导致互相推诿扯皮，办事拖拉的官僚主义作风。
（3）克服以上弊端，须有科学的编制管理，严格按照编制设置机构和人员。
3、编制管理有助于节省国家财政支出。
（三）编制管理的基本原则
1、精简原则
（1）精简机构，减少层次。
（2）精简人员，实行合理定编定员。
2、统一原则
（1）统一领导，不得制定“土政策”、“土制度”、“土办法”来擅自建立工作部门，任意扩编。
（2）统一职能目标，防止机构重叠，政出多门。
（3）机构设置要统一完整。
3、编制立法原则
（1）编制方法：
指有关行政内部机构设置及其职能权限、结构比例和人员定额的法律规范的总和。
（2）目的：
设编有法定条件，扩编有法定程序，超编须有法律制裁。
第四节行政组织改革
二、解放以来我国行政组织改革
（七）1998年改革
3、原则：
（1）按发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。
（2）精简、统一、效能的原则。
（3）权责一致的原则。
（4）按依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法制化。
（法制化原则）
4、具体做法：
（1）加强宏观调控部门。
（2）调整和减少专业经济部门。
（3）适当调整社会服务管理部门。
（包括：
教育、卫生、文化、体育以及社保与社会福利）
（4）加强执法监督部门。
第四章人事行政
第二节人事行政的基本功能和主要环节
二、人事行政的重要环节
（一）职位分类制度
1、定义：
指根据政府机关的工作性质、难易程度、责任轻重以及所需资格条件等要素予以分门别类，评定等级，制定规范，以此作为考试、任用、考核、任免、升降、奖惩、培训、待遇等人事管理的依据。
（该制度是现代人事行政制度的基础，职位分类以事为中心）
2、主要步骤：
（1）职位调查：
书面调查法、直接访谈法、实地观察法、综合调整法。
（2）职位区分：
①定义：
在职位调查的基础上，把职位按工作性质的异同，分别划分为若干种类。
②三个步骤：
A、划分出若干职类，工作性质大致相近的归为一个职类；
B、每一职类中的职位按工作性质相近的标准划为若干职组；
C、每一职组中的职位按工作性质相同的标准划为若干职系。
（3）职位评价：
①定义：
按工作繁简难易、责任轻重大小、担任职务所需教育程度和技术的高低，对各职系的职位进行评价，划分为若干等级。
②方法：
排列法；同类比较法；评分法。
（4）编制职位规范（职位说明书）：
用文字对职位作标准化和尽可能定量化说明的书面文件。
（5）职位归类：
将现有职位的工作性质、内容、资格条件等，与职级规范上的内容相比较，把它们归入适当的职类、职系、职级与职组等。
（二）选拔任用制度
1、录用或吸收录用制度：
（1）行政机关根据工作需要和编制定额，从未担任公职的公民中吸收新的工作人员。
（2）要解决的根本问题：
如何在最广泛的范围内吸收最优秀的人才进入政府行政机关任职。
2、晋升制度：
（1）选拔、晋升和任用：
对已担任国家公职的工作人员，非领导→领导，低领导→高领导。
（2）要解决的根本问题：
如何选拔优秀分子担任领导职务（从非领导中）；低一级领导→高一级领导。
（三）培训制度
1、培训：
国家行政机关为了提高其工作人员的能力和素质，根据经济社会发展的需要，通过各种形式有组织、有计划地对行政人员进行培养和训练。
2、培训制度：
对国家行政人员进行培训所建立的培训原则、种类、方式、内容、机构和法规等配套制度。
3、分类：
（1）新录用人员培训、任职培训、专门知识培训、更新知识培训。
（2）在职培训、离职培训。
（四）考核制度
1、考核：
指国家行政机关按有关法律规范的规定，对所属工作人员进行德、能、勤、绩的定期或不定期考查评价，考核的结果作为对行政人员奖惩、培训、辞退，以及调整职务、级别和工资待遇的依据。
2、考核制度：
有关国家行政机关中行政人员考核的内容、考核的标准、考核机构、方法和程序、考核结果的使用等一系列具体制度规定的总称。
第三节国家公务员制度
一、西方国家公务员制度
（二）西方公务员制度的特点
2、特点：
（1）公开考试，择优录用。
（英国1870年，美国1883年）
（2）职务常任。
①积极：
政局稳定，行政管理的连续性；效率提高，利于管理专家队伍的成长。
②消极：
不思上进、办事拖拉、官僚主义；架空政务官。
（3）“政治中立”。
不参与党派斗争，不参加政党选举，不得以党派偏见影响决策。
第五章行政领导
第二节行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
（一）含义：
是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择或任命行政领导者担任职务和赋予其应履行的责任。
（职务和责任是二要素）
（二）特点
1、职位是以“事”为中心确定下来的。
（行政领导者：
轻重缓急，高效率；推进行政事务工作）
2、职位的设置有数量的规定性。
（最低数量原则：
避免因人设事，官职重复；避免职权划分不当，权限不明，交叉管理）
3、职位本身具有相对的稳定性。
（1）职位的法定性；
（2）某一职位上的行政领导人担任职务与责任的时间长短、主次对职位本身不构成影响。
二、行政领导者的职权
（二）行政领导者职权与职位的关系
1、从职权的特点看：
（1）职权是与职位联系在一起的。
职位的性质决定职权的性质。
（2）职权与职位有对称关系。
职权大小与职位的高低、责任的轻重相适应。
（滥用权力；渎职行为）
（3）职权是法律认可与确定的权力。
权力的正当性、合理性和有效性。
2、从职权的范围看：
有限度的权力，包括人事权、物权、财权和组织权。
三、行政领导者的责任
（一）含义：
是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。
（二）内容
1、政治责任：
即领导责任，指行政领导者因违反特定的政治义务或没有做好分内之事而导致的政治上的否定后果，以及所应受到的谴责与制裁。
2、工作责任：
即岗位责任。
3、法律责任：
承担的法律后果或应负的责任。
问题：
如何理解行政领导的职、责、权统一？
第五节行政领导者的素质结构及其优化
三、行政领导班子素质结构及其优化
（一）合理的静态结构
1、年龄结构：
由不同年龄合理构成；我国目前的年轻化问题不能片面理解为青年化。
2、知识结构：
较高的文化水平，各类人才合理搭配，形成立体的知识结构。
（较宽知识面，精深的专门知识）
3、智能结构：
不同智能的人才合理构成，形成高智能的、多才多艺的整体。
4、气质结构：
不同类型气质的互补：
胆汁质、多血质、粘液质、抑郁质。
（二）合理的动态结构
1、合力关系：
整体素质≠领导成员素质的机械相加，取决于良性互补、互动的合力关系。
（1）经验、阅历的互补关系。
（遇到新的压力、挑战时）
（2）专业知识与能力的互补关系。
（遇到重大的非程序决策时）
（3）品德的互动关系。
（道德互动，责任互动）
2、合力状态
（1）团结合作能力。
（生命线，实现组织目标的可靠保证）
（2）科学决策和处理复杂事务的能力。
①决策质量关系生死存亡；
②处理突发事件和复杂事务的能力，直接关系领导集团乃至整个组织的社会形象。
（3）社会动员与社会
升级会员 