生态文明建设中生态补偿的作用生态文明论文文体论文.docx

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生态文明建设中生态补偿的作用生态文明论文文体论文

生态文明建设中生态补偿的作用-生态文明论文-文体论文

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关于生态文明的内涵，多数学者认为是指人与生态环境之间相互关系的物质成果与精神成果的总和。

潘岳［4］从文化价值观的角度，指出生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环为宗旨的文化伦理形态。

束洪福［5］认为，生态文明旨在改善人与自然、人与人之间的关系。

卢黎哥［6］等指出生态文明主要关注的是人类社会发展与资源环境的相互关系问题，同时也关注人类社会对于未来发展状况的展望。

关于生态文明的建设，大部分学者认为生态文明建设覆盖了经济、、文化、社会等多方面。

其中陈立［7］认为，生态文明建设在尊重自然规律的基础上，以人的可持续发展为出发点，包括了生产、生活方式的转变。

俞可平［8］指出，生态文明建设应当与小康社会、和谐社会、节约型社会建设以及千年发展目标的实现互相协调、整体推进。

一般认为，生态文明的核心是“人与自然协调发展”，以人与自然协调发展作为行为准则，建立健康有序的生态机制，是实现人口－经济－社会－自然资源可持续发展的必然途径［9］。

生态文明建设的出发点是尊重自然，维护人类赖以生存发展的生态平衡;实现途径是通过科技创新和制度创新，建立可持续的生产方式和消费方式;最终的目标是建立人与自然、人与人、人与社会的和谐共生秩序［10］（P2－4）。

中国生态补偿的探索

生态补偿依据谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则以及外部性、公共物品等理论，通过生态补偿费、环境税、排污权交易、水权交易等方式来进行。

随着中国生态环境恶化、区域发展不平衡、生态有偿服务国际理念的引入和发展，生态补偿在中国逐步受到学者和政府部门的关注。

中国的生态补偿机制从最初的森林生态效益补偿基金开始，对象逐渐扩大到矿产资源开发、自然保护区、生态功能区、流域等领域。

随着领域的扩大、机制的日益优化，生态补偿在中国环境保护中的作用将日益增大。

生态补偿在我国的发展大致可以分为三个阶段:

实施一系列大规模具有生态补偿性质工程的阶段，中央层面提出要加快建立生态补偿机制的阶段，地方广泛开展生态补偿试点及国家启动生态补偿立法进程的阶段。

（一）实施一系列大规模具有生态补偿性质工程的阶段

1999年，中国开始实施退耕还林工程和天然林保护工程，退耕还林工程堪称世界上最大的生态补偿项目［11］，国家为坡耕地转为林地的农户提供补偿，1999～2009年累计完成退耕还林4.15亿亩，工程范围涉及25个省区市的3200万农户、1.24亿农民。

根据现有退耕还林政策标准和已完成任务测算，退耕还林中央总投入达4300多亿元，其中1999～2009年中央已投入2332亿元［12］。

2001年，中国开始森林生态效益补偿基金试点，首先在11个省的2亿亩生态公益林展开补偿，每亩补偿5元，2004年试点结束后正式推广，目前补偿标准已提高到15元/亩。

2003年，中国开始实施退牧还草工程，据2003年发布的《关于下达2003年退牧还草任务的通知》，国家于2003～2008年在蒙、甘、宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原，集中治理10亿亩草地。

（二）加快建立生态补偿机制的阶段

2005年，在十六届五中全会上，中央层面首次提出建立生态补偿机制。

在《中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，中央首次提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。

此后，建立生态补偿机制的要求，出现在中国最高级别的各类政策文件以及每年的政府工作报告中（见表1）。

（三）地方广泛开展生态补偿及国家启动生态

补偿立法进程的阶段中央层面的倡导，促进了生态补偿试点在全国范围的推进。

一些地方政府也相应出台了开展生态补偿的意见及管理办法，推动了生态补偿的地方实践。

2005年，浙江省政府出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。

2006年，云南省出台《云南省矿山地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》。

2007年，辽宁省出台《辽宁省人民政府关于对东部生态重点区域实施财政补偿政策的通知》;江苏省出台《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》和《江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案》;2008年，安徽省出台《安徽省矿山地质环境治理恢复保证金缴存使用管理办法规定（试行）》;2010年，山东省出台《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》;河南省出台《河南省水环境生态补偿暂行办法》;江苏省出台《江苏省矿山地质环境恢复治理保证金收缴及使用管理办法》。

地方试点的广泛开展及管理办法的实施，为国家层面的生态补偿立法提供了条件。

2010年，国家开始启动《生态补偿条例》的立法进程，并组织起草了《生态补偿条例》草案。

条例将在补偿机制的实施、补偿标准的测算、补偿方式的选择等方面总结试点经验，给出法规依据。

生态补偿在生态文明建设中的作用

中国的生态文明建设立足于中国的生态问题，针对目前中国经济建设中存在的粗放型发展方式、资源过度消耗、东中西发展不平衡等问题。

中国生态文明建设的途径可概括为:

转变经济增长方式，发展循环经济;推进人们观念领域的生态化，加强环境文化宣传教育;完善相应的政策和法规，进行“硬约束”;充分利用国际优势，加强国际间的交流与合作。

而生态补偿能够协调经济与人口、资源、环境和谐发展，化解资源、环境约束与经济快速增长的矛盾，促进人与自然之间的和谐。

生态补偿制度是综合以上途径、解决生态问题的有效手段。

生态补偿在生态文明建设中的作用可表现在以下四个方面:

（一）优化国土空间开发格局

2010年颁布的《全国主体功能区规划》是现阶段中国政府统筹地区发展、建立国家生态安全屏障、优化国土空间布局的最主要的战略部署。

《全国主体功能区规划》把中国国土分为四类主体功能区，即优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。

限制开发区域分为农产品主产区和重点生态功能区。

《全国主体功能区规划》第二章指出:

“限制开发和禁止开发区域主体功能定位的形成，要通过健全法律法规和规划体系来约束不符合主体功能定位的开发行为，通过建立补偿机制引导地方人民政府和市场主体自觉推进主体功能建设”。

禁止开发区域和限制开发区中的重点生态功能区，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务。

放弃传统的工业化道路，经济发展受到一定的限制，影响了当地居民发展经济、利用自然资源的权益。

生态补偿通过政府补偿和市场补偿，直接和间接的补偿方式，给予当地补偿，将弥补因为生态保护而丧失的发展权益，所以，生态补偿机制是实施全国主体功能区规划的政策条件。

没有生态补偿机制，不同主体功能区之间的利益关系难以理顺，限制开发区和禁止开发区提供生态产品的主体功能难以落实。

生态补偿机制有助于调整不同主体功能区间的利益关系，这是中央政府强调建立生态补偿机制的重要原因。

1999年开始实施的退耕还林工程，目标地区是西部地区，即长江流域和黄河流域的中上游地区。

2005～2010年投入75亿元进行的“三江源生态保护和建设工程”项目，目标地区是西部地区，即长江、黄河和澜沧江的发源地。

生态补偿是实施国家主体功能区规划的重要政策条件。

生态补偿的实施能够保护国家重点生态功能区的生态环境，而大部分重点生态功能区在西部地区。

生态补偿可以促进地区平衡发展，国家财力主要来自于东部地区，而财政转移支付主要面向西部地区，生态补偿机制可以将资金转移到因为生态保护而贫困的西部地区。

《全国主体功能区规划》颁布后，国家加快了生态补偿的立法进程。

2011年财政部发布了《国家重点生态功能区转移支付办法》，进一步明确了转移支付面向的国家重点生态功能区的范围，即西部的三江源、南水北调中线水源区等。

2012年财政部进一步规范了国家重点生态功能区转移支付办法，发布了《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》，强调按照《全国主体功能区规划》中的限制开发区和禁止开发区以及《全国生态功能区划》中的其他重要生态功能区来实施财政转移支付。

政府财政转移支付办法是当前中国主要的生态补偿方式之一。

《国家重点生态功能区转移支付办法》作为实施《全国主体功能区规划》的配套政策手段。

因此，生态补偿有助于国土空间格局的优化。

（二）促进资源节约

资源税是生态补偿的方式之一，通过税收能够促进资源的合理开采、有效使用，促进环境资源的有效利用与配置，引导发展循环经济。

从消费者的角度来看，当对消费的物品征收税时，消费者会相应地减少对物品的需求。

从生产者的角度来看，对原材料产品征收税收时，企业会相应减少对原材料的消耗，或者是不增加成本的情况下提高企业资源利用效率、节约资源。

通过税收体制的完善，资源价值将更能反映其稀缺性。

生态补偿将资源的使用纳入到经济核算中，将会提高资源环境的使用效率，以义乌东阳水交易为例。

2000年11月，浙江省义乌市一次性出资2亿元，向东阳市买断了每年5000万立方米水资源的永久使用权。

义乌与东阳的水权交易，促使义乌节约买来的水资源，而对于东阳来讲，由于感受到水资源是有价值的，会促进东阳进行水资源的节约与配置，在整体上充分利用当地的水资源。

因此，生态补偿的资源有偿使用制度能够促进资源节约。

（三）促进生态恢复与保护

中国自1999年以来相继启动实施的退耕还林、天然林保护、退牧还草、京津风沙源治理、退牧还草等生态补偿项目，在恢复植被和控制水土流失等生态修复与保护方面取得显著成效。

首先，中国森林覆盖率提高。

根据国家林业局第五次森林资源清查，1998年中国森林面积为15894.1万公顷，森林覆盖率为16.55%，森林蓄积112.7亿立方米。

第七次全国森林资源清查结果显示，截至2008年，中国森林面积为19545.22万公顷，森林覆盖率为20.36%，森林蓄积137.21亿立方米。

自实施林业工程项目以来，中国重点林业工程造林总面积为40.3万公顷，以每年近422万公顷的速度增长。

其次，水土流失得到了一定的缓解。

退耕还林等项目的重点区域为水土流失严重的地区，江河源头、沙漠化严重的区域为重点治理对象，因此，工程对防风固沙，遏制水土流失有一定的效果。

《中国环境统计年鉴》数据显示，中国2004年水土流失治理面积为9200.45万顷，2009年水土流失治理面积为10454.48万公顷。

历年水土流失治理面积在逐年增加。

京津风沙源项目是以改善京津地区的风沙威胁，减少荒漠化程度，保持水土而进行的综合治理的生态补偿项目。

延庆自实施京津风沙源治理以来，近10年新增林地面积37.5万亩，林木绿化率增长了10.4%，森林覆盖率增加了13.4%，沙化土地面积减少11%。

草原生态环境局部转好。

以退牧还草工程为例，内蒙古自实施退牧还草工程以来，2009年内蒙古退牧还草工程区域与非工程区域植被平均盖度、平均高度和平均干草产量对比，结果分别提高了3.6%～12.5%、2.8cm～11.5cm和10.3～36.7公斤/亩。

（四）推进生态文明制度建设

生态补偿机制是调整生态保护者和受益者，破坏者与受损害者之间利益关系的制度安排，这种制度安排能反映资源的稀缺性、促进资源的有偿使用，并能够体现资源的生态价值。

生态补偿中的资源税、碳排放权、排污权、水权交易等制度建设，是一种综合性的机制，涉及环境、林业、农业、水利等诸多相关部门以及组织和个人，如补偿主体、补偿对象、生态建设的组织协调者。

生态补偿机制的实施有利于生态文明制度的建设。

生态补偿机制能够将生态保护地区民众的利益与生态环境效益结合起来，可以调动生态保护的积极性。

以草原生态奖补为例，从牧户角度来看，由于牧民的收入单一，畜牧业为其收入的主要来源，而畜牧业的收入具有不稳定性，受自然因素的影响大，因此，牧户愿意接受补偿作为恢复和供给草原生态系统服务的重要手段。

同时补贴也被牧民视为降低贫困和生产时间多元化及改善环境的一项稳定的收入来源［13］。

生态补偿中的“谁受益、谁补偿”原则，将有助于提升民众的环境保护意识。

生态林的建设、有机肥的施用等是具有正的外部性环境保护行为，对于正外部性行为给与一定的补偿，有助于激励民众继续保持此类环境保护行为。

例如，对农户有机肥的补贴将会减少化肥施用量。

排污权交易的实施，可以增加企业投资污染控制设备的积极性，刺激企业污染防治的主动性。

这种自下而上的环境意识的提升，有助于环境的可持续发展，促进中国生态文明的制度建设。

总之，生态补偿可以通过补偿重点生态功能区，来明确各主体功能区的主体功能，从而优化国土空间开发格局，促进生态文明建设。

生态补偿中的资源有偿使用制度，有助于改变资源粗放开发使用的状况，可以起到节能减排和资源节约的作用，利于生态文明建设。

生态补偿使用经济等激励措施来鼓励上游地区、河源地区、生态环境服务丰富地区提供生态产品，这种正向激励的结果将是植被覆盖度的提高、环境友好的土地利用方式，以及生态系统的稳定趋好，从而体现生态文明。

总之，生态补偿涉及保护者与受益者、损害者与受损者、上游与下游、居民与政府等多种利益关系的调整，这种调整旨在建立人与自然、人与人以及当代与后代之间的和谐发展，符合生态文明的内在要求。

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