法制化构建我国农村社会保障制度的路径选择.docx

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法制化构建我国农村社会保障制度的路径选择

法制化：

构建我国农村社会保障制度的路径选择

王珂瑾

2012-08-2709:

55:

11　　　来源：

《农业经济》2012年第6期

　　摘要：

在城乡分化的二元社会保障体制下，农村社会保障制度严重缺失。

现有的农村社会保障法律规范存在立法缺失、立法层次低、欠缺责任追究机制、与相关部门法缺乏衔接与配套等立法缺陷。

借鉴国外社会保障制度建立完善的经验，我国应当加强农村社会保障立法，建立完善的农村社会保障法律体系，以立法推动农村社会保障制度的建设。

　　关键词：

农村，社会保障，立法

　　一、农村社会保障法律制度的现状

　　综观世界各国社会保障制度建立、发展的历史，“立法先行”是其共同的规律。

可以说“社会保障立法是社会保障制度建立的依据和起点”。

[1]农村社会保障一直是我国社会保障法律制度建设中的一个薄弱环节，许多社会保障项目存在立法空白，严重制约了我国农村社会保障制度的建设。

我国现行的农村社会保障立法主要包括：

（一）农村医疗法律规范与政策

　　2002年10月29日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》颁布，我国依此建立了以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，同时也带动了相关部门及地方立法工作的开展。

具体包括：

2003年1月10日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部联合制定的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》。

2003年，国务院办公厅转发卫生部等部门颁发的《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见的通知》。

2003年，财政部、卫生部颁发《关于完善中央财政新型农村合作医疗补助资金拨付办法有关问题的通知》，对中央财政补助范围和标准、地方申请补助资金的程序、补助资金拨付办法等作了更加明确、具体的规定。

2003年，民政部、卫生部和财政部联合颁发《关于实施农村医疗救助的意见》等。

同时，作为新型农村合作医疗试点的省、市、县先后颁布了60多部地方性法规和地方政府规章，在新型农村合作医疗制度基本原则的指导下，制定了符合本地区实际情况的合作医疗实施方案和管理办法。

（二）农村养老法律规范

　　与农村医疗保障立法相比，农村养老保险方面的专门立法相对较少。

宪法中关于农村养老保险的原则性规定主要体现在第45条：

“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。

国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

”另外，《民法通则》、《老年人权益保障法》、《婚姻法》、《继承法》、及《保险法》等单行法律也直接或间接地规定了农民养老保险问题。

至今，我国还没有一部专门的农村养老保险方面的基本法，专门农村养老保险立法主要以规章形式出现，主要包括：

1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》（2006年修订）、2001年劳动和社会保障部、财政部、中国人民银行联合颁布的《关于农村信用社参加基本养老保险社会统筹有关问题的通知》和2003年劳动和社会保障部发布的《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》。

　　（三）农村社会救助法律规范

　　农村救助制度，又称为“五保供养”制度，其救助对象是农村丧失劳动能力、又没有生活依靠的鳏寡孤独残疾人。

1996年民政部下发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》，其中就救助标准、资金来源等问题进行了规定。

2006年国务院修订了《农村五保供养工作条例》，五保供养资金的来源由农民集体互助共济转变为财政供养为主，增强了政府在保障社会保障权实现方面的责任。

　　二、我国农村社会保障法律制度存在的问题及制约因素

（一）存在的问题

　　1、农村社会保障立法缺失。

现代社会保障制度在我国社会主义市场经济中扮演着“调节器”、“安全网”的重要角色。

而社会保障制度建立和实施的重要前提是社会保障立法。

可以说，没有社会保障立法，就没有社会保障制度的建立和有效实施。

农村社会保障作为社会保障体系的子系统也不例外。

目前，我国尚没有一部统一的关于社会保障的基本立法，农村社会保障的统一立法更是空白。

现有的社会保障规范，也只是“头痛医头，脚痛医脚”的权宜立法，彼此之间相互冲突，缺乏必要的衔接，远没有形成统一的农村社会保障法律体系。

农村社会保障立法的严重缺失，致使农村社会保障在许多方面只能依靠政策和行政手段来推行。

　　2、农村社会保障立法层次低。

社会保障基本法的立法权应当由最高国家立法机关行使，这是因为：

首先，社会保障是一项关系国计民生的重要社会制度，其建立与完善与否，将直接影响市场经济的发展和全体社会成员的切身利益。

最高国家立法机关理应以法律的形式予以规范，以保障这项制度的贯彻和实施。

其次，社会保障属于国家重要的社会经济制度，依据《立法法》的相关规定，其立法权也应当由最高国家立法机关来行使的。

第三，考察国外社会保障立法例，在已建立社会保障制度的国家，其社会保障立法权几乎无一例外都是由立法机关行使的。

目前我国有关农村社会保障的立法，则主要由国务院部委制定规章，全国人大及其常委会和国务院的立法中难以觅到农村社会保障立法的影子。

这种立法现状，致使各规章之间彼此各自为政，缺乏衔接，甚至内容相互冲突，同时也严重损害了农村社会保障立法的权威性和统一性。

现有的农村社会保障的内容在实施过程中因缺乏法律依据和制度刚性而变得主观随意。

　　3、农村社会保障法律规范欠缺法律责任和制裁措施。

“建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制是农村社会保障法制建设的必然要求”。

[2]农村社会保障立法中法律监督机制薄弱是我国现行农村社会保障制度法制化程度低的具体表现之一，主要体现在农村社会保障法律规范欠缺法律责任和制裁措施的规定。

一个完整的法律规范应当包括假定、处理和制裁三部分，欠缺法律责任和制裁措施的法律规范无疑会严重制约法律规范强制功能的发挥。

实践中社会保障资金管理混乱，违规投资、违规使用、私自截留社会保障资金的现象普遍存在即为明证。

　　4、农村社会保障法与其他部门法之间缺乏配套和衔接。

农村社会保障法应当是一个开放的法律体系，农村社会保障法律制度的建设离不开诸如民法、刑法、劳动法、税法、土地管理法等相关部门法的协调与配合。

伴随着农村社会保障立法，相关法律没有做到及时调整和修订，致使农村社会保障法与相关法律的内容相互脱节，出现了很多法律“盲区”，极大地削弱了农村社会保障法的实施效果，也损害了法律的权威和尊严以及法律体系整体的协调、统一。

（二）制约因素

　　1、二元经济结构的制约。

建国初期，出于特殊的政治经济条件的考虑，我国实行的是高度集中的计划经济体制，长期的“城乡分治，一国两策”造成了城乡经济发展水平、经济结构等方面的巨大差异。

作为经济发展必然产物的社会保障制度，同样存在着巨大的城乡差别，农村被隔离在了社会保障体系之外，农民的社会保障需求被国家和政府长期忽略，形成了农村社会保障范围窄、水平低的局面，究其原因，“农民今天的不利处境，是由于新中国成立以来以户籍制度为表征，以社会福利和社会保障为核心，而形成的城乡隔离的二元体制造成的”。

[3]城乡二元经济结构的长期存在大大制约了农村社会保障的发展和完善。

　　2、户籍制度的影响。

现行的户籍制度是在计划经济体制下为解决物资匮乏、供给不足问题而建立起来的，在当时的历史条件下，的确起到了缓解供需矛盾、维护社会稳定的积极作用。

但随着市场经济体制的建立和市场经济的蓬勃发展，现行的户籍制度不仅阻碍了我国的城市化进程，而且成为了农村社会保障制度建立与完善的制约因素。

在二元户籍制度的影响下，我国形成了城乡分割的二元社会保障体系。

城镇居民可以享受养老、医疗、教育、就业、住房等方面的社会保障待遇，农民的社会保障则主要靠自己及集体来解决。

即使是流动到城市的农村剩余劳动力，也因为其农民身份而无法享受到与城镇居民同样的社会保障待遇。

　　3、现行农村土地制度的制约。

根据我国物权法的规定，耕地的承包期为三十年。

农村人口随着出生即获得分配土地的权利，并且终身享受土地保障。

家庭联产承包责任制度实行以来，土地的确为农民提供了一份稳定且持久的生存保障，但同时也使得农民因没有失业的忧患进而丧失了要求社会保障的意识，政府和社会也忽视了农民的社会保障权利。

然而，随着市场经济的发展和农民生产生活风险的加大，土地的生活保障功能已大大弱化，广大农民也需要社会保障。

　　三、我国农村社会保障法律制度建设的具体构想

　　考察西方国家社会保障制度的发展历史可知，发达的社会保障制度的建立和发展，离不开社会保障立法的巨大推动力。

“他山之石，可以攻玉”，我国农村社会保障制度的建立与完善也应当选择法制化、规范化的路径。

（一）基本原则

　　1、生存保障权原则。

《魏玛宪法》第一次确认了公民的生存权，并指出生存权是人活着而且能够体面地、有尊严地活着的权利，保障每一个公民的生存发展权是国家和政府的基本职责和义务。

正如1937年美国总统罗斯福在连任总统的就职演说中时所说的，“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使那些缺衣少吃者丰衣足食。

”生存保障权具体包括：

第一，生存保障权的平等性。

全体社会成员，不分种族、性别、年龄、职业、信仰等，平等享有生存保障权。

第二，生存保障权的全面性。

社会保障项目的设置应当覆盖养老、医疗、教育、伤残、死亡以及自然灾害等可能遭遇的各种威胁。

农村社会保障法律制度的构建是农民获取平等的生存权的必然要求和基本保证。

　　2、与经济发展水平相适应原则。

农村社会保障法律制度的构建必须考虑农村经济发展的状况，首先，社会保障应当能够满足农民基本的生活需求，以体现社会保障制度应有的公平性，实现社会保障的目的；其次，社会保障标准不宜超前于经济发展水平，以免对经济发展、社会财富的积累造成负面影响。

因此，现阶段我国农村社会保障制度的建设应当走“低水平、广覆盖、多层次、多方负担统筹结合”的道路，同时随着经济的发展循序渐进、稳步发展。

　　3、强制保障与自愿保障相结合原则。

由于我国各地农村经济发展不平衡，农民的生活水平和收入水平差距较大，因此，在社会保障项目的选择、社会保障资金的筹集等方面应贯彻强制保障与自愿保障相结合的原则。

如在尚未解决温饱的农村地区，立法应强制推行最低生活保障制度，对于养老保险、医疗保险等保障项目，农民则可以自愿选择。

　　4、国家保障、社会保障和自我保障相结合原则。

充足的资金是农村社会保障能够建立和持久发展的基本前提。

当前，我国农村经济发展不高，农民生活不宽裕，而且农民生活保障意识淡薄，没有政府的主导，农村社会保障制度的建设不可能成功。

政府的主导责任，最根本的在于加大对农村社会保障资金的投入力度，确保社会保障资金落实到位。

新型农村社会保障基金的筹集模式已经由“个人缴费为主，集体补助为辅”，转变为“个人、集体和政府三方共同筹资”，这是一个可喜的变化，但政府的责任仍然被放在了最后。

农村社会保障作为一种公共产品，理应由政府来提供，为农民提供社会保障是政府应当履行的一项基本职责。

政府加大对农村社会保障资金的投入力度也是政府履行公共财政职能的具体要求。

农村社会保障立法应当明确政府为农村社会保障提供财政支持的职责与义务。

（二）主要内容

　　从世界范围看，社会保障法的立法模式不外乎“分散立法模式”和“综合立法模式”两种。

所谓“分散立法模式”，就是不制定统一的社会保障基本法，而是根据社会保障项目分别制定若干平行的社会保障法律规范。

所谓“综合立法模式”，就是由国家制定一部综合性的社会保障基本法，然后根据需要制定若干单行社会保障法律规范。

鉴于我国的国情及立法习惯，农村社会保障立法宜采用“综合立法模式”。

　　1、构建多层次的农村社会保障法律体系。

鉴于我国农村的经济发展状况和农民的实际需要，当前农村社会保障制度建设应当围绕最低生活保障、养老保险和医疗保险三项制度集中展开。

制度建设，立法先行，农村社会保障立法也应围绕这一中心任务制定多层次农村社会保障法律体系，即由全国人大或其常委会制定《农村社会保障法》，国务院针对最低生活保障、养老保险和医疗保险制定行政法规，有立法权的地方人大及政府制定细则化的地方性法规和规章。

　　2、修订相关部门法。

建设农村社会保障法律制度，不仅需要针对保障项目制定专门法律规范，还需要修订与社会保障法配套衔接的其它部门法，以保证社会保障法有效实施。

具体包括：

（1）修改《物权法》、《土地管理法》，明确土地及农村土地承包权的物权性质，增强农民的自我保障能力。

（2）修改《民法通则》、《侵权责任法》，加强对农民及农民工的权益保护，在其权益遭受侵害时，可通过提起侵权之诉寻求救济。

（3）修改《刑法》，将社会保险基金列入特定款物的保护范围，对于违法挪用、侵占社会保险基金的行为予以法律制裁。

（4）修改《劳动法》，明确规定企业必须及时、足额为职工缴纳养老保险金。

　　3、规范农村社会保障资金的筹集和使用。

社会保障资金是决定农村社会保障制度建设成败的关键，应当以立法的形式规范农村社会保障基金的筹集和使用，尤其是应明确政府在财政投入方面的职责与义务。

目前，占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障支出的11%，而占总人口近30%的城镇居民却占了全国社会保障费的89%。

[4]因此，政府应当调整财政支出结构，增加农村社会保障资金在财政支出中的比重，并随着经济发展稳步提高。

具体包括：

（1）在《预算法》及其实施条例中增加“社会保障支出”的规定，明确要求各级政府在年度财政预算中列出对农村社会保障资金投入的比例，以保证农村社会保障体系拥有稳定的资金来源；

（2）适时制定《社会保障税法》，征收社会保障税；（3）通过社会募捐、发行福利彩票及中长期社会保障专项国债等方式，多渠道募集社会资金。

　　4、建立健全农村社会保障的司法救济机制。

“无救济即无权利”，权利受到侵犯时能否得到有效的司法救济，是衡量权利实现程度的重要指标。

国家应建立农村社会保障的司法救济机制，切实保护农民的社会保障权。

农村社会保障案件具有专业性强、涉案人数众多等特征，而且关乎农民这一社会弱势群体的生存和发展权，因此，国外一般设立专门法院专职审理社会保障侵权案件。

鉴于目前在我国设立社会保障法院的难度较大，可以考虑在人民法院内部设立劳动和社会保障法庭，专门审理劳动和社会保障侵权案件，以使农民在社会保障权受到不法侵害时，能够获得及时有效的司法救济。

劳动和社会保障法庭应当确立特殊的审判规则，如，优先立案、先予执行、减免费用、法律援助等。

　　参考文献：

　　[1]贾俊玲.21世纪亚太地区劳动法与社会保障发展趋势[M].北京：

中国劳动社会保障出版社，2001

　　[2]郑莹，昂扬.我国农村社会保障制度的立法探析[J].辽宁大学学报（哲学社会科学版），2005，（02）.

　　[3]刘翠霄.中国农民的社会保障问题[J].法学研究，2001，（06）.

　　[4]卫兴华.社会保障制度研究[M].北京：

中国人民大学出版社，1994