现行金融体制下的货币政策与金融监管关系研究.docx

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现行金融体制下的货币政策与金融监管关系研究

现行金融体制下的货币政策与金融监管关系研究

　　摘要：

2003年银监会的成立标志着我国“一行三会”的金融分业监管模式的正式设立，也是将金融监管业务正式从中央银行的业务领域中分离出来。

在现行的分业经营体制下，货币政策与金融监管究竟应该合二为一仍是分开执行，在理论界也存在着争辩。

本文别离从逻辑的一致性和现实的冲突性两方面分析了贷币政策执行与金融监管行为之间的关系，突出强调了它们之间的相融与矛盾。

在此基础上，提出了如何实现货币政策与金融监管协调的制度安排。

　　关键词：

货币政策金融监管关系

　　一、问题的提出

　　1997年英国将其中央银行——英格兰银行的银行监管职能分离出来，成立了独立于中央银行的综合性金融监管机构——金融服务管理局，在国际上引发了较大的反应。

尔后，韩国、澳大利亚、卢森堡、日本、匈牙利等国家也进行了类似的变革。

而随着经济金融发展的世界一体化，我国加入WTO和金融混业经营的呼声不断高涨，我国中央银行的货币政策职能与银行监管职能在实际运行中的矛盾日趋显现。

为了克服这种不协调，我国的金融监管体制也顺应世界潮流，进行了改革。

2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式挂牌成立，标志着银行监管职能从中央银行中分离出来，我国的宏观金融调控和金融监管进入了一个新的时期。

　　鉴于一些国家的实践经验，货币政策职能与银行监管职能究竟应该集中于中央银行仍是分开独立，成了国内外学术界和理论界争辩的热点。

为何要将银行监管职能从中央银行分离出来呢?

从理论上讲，主要有三方面的原因：

首先，两项职能的具体目标存在冲突。

货币政策的目标是充分就业、物价稳定、经济增加等宏观目标，而银行监管是针对特定行业实现的目标，涉及到对微观经济主体活动的监管。

若是中央银行既要制定宏观货币政策，又要对特定的银行业进行监管，可能会致使货币政策产生偏向问题，损害到社会公众的利益。

第二，给予中央银行双重职能会致使其权利过大，造成“监管者的监管者”缺位。

中央银行权利越大，就越容易受到各类政治力量的影响，致使各类寻租行为的发生，损害了货币政策的独立性和银行监管的有效性，同时对银行业的监管也缺乏再监管。

第三，分离的方式有利于更好的对银行监管。

若是中央银行肩负两项职能，往往顾此失彼，偏好于保护银行系统，使公众利益受损，最终会扭曲银行行为，降低监管的效率。

正是基于上述考虑，中国政府将银行监管从中央银行中分离了出来。

　　另一方面，作为“最后的贷款人”角色，中央银行并非能完全从监管职能中离开出来，因此两种职能的分离这并非意味着矛盾的终结，准确地说这只是角色冲突的外化，正确熟悉和处置好货币政策和银行监管的关系仍然是一个迫切要解决的问题。

　　二、货币政策与金融监管的逻辑一致性

（一）制定与执行货币政策与银行监管的良性互动

　　银行监管营造的稳定而有效率的金融环境是执行货币政策的重要条件。

金融组织体系是货币政策传导的重要环节，严格的银行监管使银行机构稳健合规经营，不良资产占比较低，能使得货币政策在银行机构顺利传导。

固然，若是监管过于严格，致使金融压抑影响金融深化，又无益于货币政策的顺利传导。

反之，若是银行监管不力，致使不良资产占比较高，经营风险加大，将会直接降低货币政策执行的有效性。

另外，金融风险将会致使货币的紧缩效应，对于扩张性的货币政策实施有着直接的抵触。

货币政策实施达到的币值稳定是银行监管的基础条件，有效银行监管的先决条件之一是稳定、可持续而又适当的宏观经济政策。

而维持货币政策的稳健与可持续性，维持货币币值的稳定就是整个宏观经济政策的重要组成部份。

银行机构只有在稳定的货币环境中才能正常运行。

币值不稳将引发各类市场经济主体债务偿付困难，增加银行的不良资产，引发金融风险的产生，银行监管就难以完成确保银行体系稳定的目标。

（二）市场失灵的宏观调控与微观规制的融合

　　在古典市场经济时期既没有宏观的货币政策，也没有银行监管，有的只是作为“守夜人”的政府。

但随着经济的发展，自发的市场机制所表现出来的周期性破坏作用日趋显著，市场失灵成为经济发展不可轻忽的障碍。

克服市场失灵为政府干与经济提供了依据，也为货币政策和银行监管的产生准备了大体的前提。

　　一、市场失灵的宏观调控

　　由于市场信息不完善，市场竞争不完全，成千上万的企业和个人事前的的分散决策可能会产生事后的重复活产和无效率，市场失灵反映到宏观经济层面上就是，宏观经济运行产生猛烈波动，乃至陷入经济危机，经济运行机制发生重大破坏，企业动工不足，失业人数剧增，居民收入和社会福利大大降低，社会资源得不到有效配置。

为了平抑市场周期实现必然的宏观经济目标，政府引入了包括财政政策和货币政策在内的宏观经济政策。

特别是从1970年代以来由于西方国家陷入滞胀，货币政策的作用日趋突出。

　　二、市场失灵的微观规制

　　市场失灵反映到微观层面上就是银行业属于高杠杆企业。

由于市场竞争不完全，存款人与银行之间存在着信息不对称，银行可能会利用信息优势从事高风险资产业务，进而危害存款人的利益。

而且由于现代银行体系普遍采取了部份准备金制度，银行更易出现支付风险。

由于信息不对称，个别银行机构的支付风险会蔓延成为系统性支付危机，对整个社会信用体系造成庞大破坏。

为防范银行危机，减少银行经营中的道德风险，保护存款人利益，保护市场竞争，政府设计了必要的银行监管制度。

　　（三）公共职能目标的一致性

　　无论货币政策仍是银行监管，都是政府克服市场失灵、保护公众利益的工具，作为公共职能，在逻辑上具有内在的一致性。

这保证了货币政策与银行监管目标，在根本上和趋势上必然具有兼容性。

从长期看，货币政策目标的实现必然会客观地利于银行稳健经营，而一个稳健的有效的银行体系，也会为提高货币政策传导效率提供有效的载体。

但同时，货币政策与银行监管是别离针对市场失灵在宏观和微观层次的缺点设计的，作为宏观政策的货币政策更关注宏观指标的改善，作为微观规制行为的银行监管则主要面对微观银行个体的竞争力的提高。

由于宏观指标的价值性判断并非是微观指标价值判断的简单加总。

宏观运行目标与微观经济主体利益之间必然存在着不一致性，这就是货币政策操作与银行监管行为在现实中遭遇冲突的逻辑本源。

　　三、货币政策与金融监管的现实冲突性

　　从经济学的角度来分析，货币政策与银行监管的职能分离进程是一个制度的变迁进程，是一种旧的中央银行制度向新的中央银行制度的转变。

在这种制度变迁进程中，障碍之一就是路径依赖问题，即咱们对原来的制度的很强的依赖性，正是这种依赖性，为中央银行和银监会的初期工作带了一系列现实的冲突。

　　第一，货币政策职能的实施失去了银行监管职能的支撑。

货币政策与银行监管分离后，一方面在短时间内便利中央银行各分支机构货币政策办法的权威性下降，使各银行贯彻执行分支机构办法的踊跃性受到不利的影响；另一方面分支机构不可能再通过传统的监管检查的方式来及时发现和纠正银行在贯彻执行央行政策办法方面的误差，疏通货币政策传导机制，缩短政策办法落实的时滞。

另外，由于信息不对称，分支机构在制定和实施各类政策办法时，失去了银行监管提供的大量基础性信息的支撑。

中央银行制定和实施货币政策需要借助监管所取得的有关银行经营信息，表此刻：

金融机构经营信息是中央银行正确实施货币政策的重要依据；强有力的银行监管是确保金融统计数据准确性的基础；银行监管信息也是中央银行正确行使最后贷款人职能的重要保证。

目前，人民银行再也不对银行业金融机构进行日常监管，难以象过去一样直接把握银行业金融机构的经营及风险状况，只能从统计报表及数据分析上求取相关信息。

有无监管信息共享机制直接制约着人民银行对金融宏观形势预测和调控能力的发挥。

　　第二，中央银行与银监会之间会产生业务冲突。

虽然中央银行与银监会之间的职责范围在银监会成立之初就取得清楚的界定，可是实现彼此之间的密切配合与协调需要有一个慢慢的进程。

因此，在银行监管职能分离初期，二者之间的冲突和矛盾是不可避免的。

在货币政策方面，银行监管部门在微观领域实施的严格的监管办法，可能会致使货币政策传导机制阻塞，增加中央银行分之机构疏通货币政策传导机制的难度。

在保护金融稳定方面，中央银行与监管部门也有可能出现意见相左的情况，两边的不合可能会延缓救助机会，也可能出现过于随意救助的情况，这都将影响央行最后贷款人职能的正常发挥。

这突出的表此刻货币政策与银行监管在经济周期中行为方式存在矛盾。

货币政策具有逆经济周期运行的特点，即在经济高涨时期，为了抑制通货膨胀往往会收紧银根，减少货币供给；在经济衰退时期，为了抑制通紧缩往往放松银根，扩大货币供给。

银行监管则具有顺周期运行的特点，在经济高涨时期银行经营效益好，风险低，银行监管对银行经营的风险约束较松；在经济衰退时期，银行业务拓展困难，并往往伴随大量不良资产，银行监管对银行经营的风险约束较紧。

由于在同一经济周期阶段，货币政策与银行监管行为方式不同，致使二者常常产生冲突。

如在经济高涨时期潜在的通货膨胀压力要求提高利率，这将致使银行经营本钱增加或业务萎缩，从而带来风险，与监管目标产生冲突。

在经济衰退时期银行监管对银行经营的流动性和安全性指标要求较严，致使银行贷款更为谨慎，使扩张性的货币政策传导受阻。

　　第三，职能的分离增加了中央银行各分支机构与监管部门之间的协调本钱。

银行监管职能分设使货币政策与银行监管之间的内部协调转为外部协调，从而致使政策协调、信息沟通和行为联动等协调本钱明显上升。

从目前来看，分支机构与监管部门之间存在货币政策与银行监管松紧搭配的协调。

监管检查与中央银行相关业务检查的联动协调、信息资料的实时共享、发展地域金融市场、保护金融稳定与化解金融风险的合作等一系列协调问题，如不能尽快尽力有效的协调沟通机制，其协调直接本钱和机缘本钱将会急剧上升。

　　四、实现货币政策与金融监管协调的制度安排

　　无论从各国金融监管的实践来看，仍是从我国货币政策和金融监管上的一致性强于冲突性的现实来看，中央银行和银监会在实施金融监管上的分工是相对的，二者之间可以而且应当寻求多层次和多领域的合作，实现货币政策和金融监管的良性互动，尤其是提高金融监管的有效性，确保我国金融体系的稳健和高效运行。

（一）成立有效的组织协调机制

　　目前，我国虽然实行分业经营的监管体制，但随着金融开放不断深化和金融发展与创新步伐加速，国际金融混业经营的趋势和现实中金融创新的内在需求，客观上已使不同金融市场、金融机构和金融产品之间的关联性不断增强。

因此，对某种金融产品创新研究和风险防范已不是某个监管机构或中央银行单独的责任，需要有专设机构协调各监管机构政策和力量，形成合力，超前研究和预见有关问题和潜在的风险，一路构筑风险防范体系，研究防范办法，弥补三大监管当局对个别金融组织和产品的监管真空。

而事实上，三大监管机构早先已经召开过监管联系会议，通过了三大机构在金融监管方面分工合作的备忘录，在协作配合上迈出了一大步。

因此，对于中央银行来讲，除整合好货币政策司、金融市场司、金融稳定局、反洗钱局等内部职能司局，尽力提升工作效率之外，还应踊跃借鉴他国经验，成立一个由中央银行和银监会、保监会、证监会等机构参加的国家金融稳定委员会，由中央银行内设的金融稳定局召集，按期通报货币政策运行与金融监管的情况和存在问题，及时研究和协调金融发展中的重大问题，减少机构摩擦和组织本钱，使货币政策与金融监管更好的发挥合力作用，增进金融机构合法、健康运行。

（二）成立信息资源共享机制

　　从目前金融监管的要求和各监管机构的职责来看，成立基层金融监督管理信息共享机制途径，可采取以下途径：

　　一、成立金融统计资料按期交流制度。

按照工作需要，将有关金融统计资料在必然的范围内进行交流，明确两边责任、交流范围、交流内容和交流时间，及时了解辖内银行金融，机构经营情况，如人行填报《信贷现金收支统计月报》、《金融机构贷款累收累放报表》、《金融机构中间业务收入统计月报》、《非现场监管季报》、《房地产信贷业务季报》、《金融机构计划执行情况进度表》、《各项存、贷款增加情况分析表》、与银监管理机构填报的《辖内机构人员业务量情况分析表》、《金融机构不良贷款下降情况表》、《非现场监管季报》等进行交流。

　　二、成立文件抄送制度。

对涉及有关金融机构监管、商业银行股分制改革、反洗钱、金融稳定、社会征信（信用村镇创建、信用环境建设）、内控制度建设、信贷资金投向投量金融机构市场准入与退出、农村信用社改革等重大事件，需要对方配合的文件，彼此主动抄送。

　　3、成立信息通报制度。

对在金融机构执行货币政策等情况调查中新发现的风险隐患，对银行业日常监管中涉及利率、支付结算管理方面的监督检查情况，对保险及证券业务中的出现的重大违规事项，彼其间进行及时通报。

　　4、成立工作沟通机制。

通过必然的载体和形式，比如通过货币政策简报、金融监管简报、保险简报、证券简报等内部刊物，增强彼其间的联系、协作，沟通金融监管相关工作和监管信息，商定具体工作合作事宜。

分析金融数据信息和辖内金融机构经营风险状况，研究化解辖内金融风险的建议和对策，发挥整体合力，以一路提高监管效率和风险防范预警水平。

　　五、成立信息查询制度。

人民银行与其他监管机构可按照监管工作需要，彼其间适时借阅、查询有关金融数据信息资料，以方便、及时了解掌握相关金融机构监管情况。

　　六、健全信息资源库。

这就要求：

提高信息透明度和统一信息披露标准。

中央银行与银监会可以依照国际货币基金组织1999颁的《货币与金融政策透明度良好做法准则》和《辅助文件》中提出的原则和做法，提高中央银行和银监会信息披露的透明度和信息披露标准的统一；鼓励在信息搜寻上的竞争性。

在监管职能从中央银行分离的情况下，独立的货币当局和监管当局会通过各自不同的渠道和方式搜集支持各自立场的信息，而统一的机构则没有这样的竞争机制。

在信息搜寻竞争机制的推动下，中央银行与银监会可以取得对整个金融体系和宏观经济的信息，提高货币政策和金融监管决策的有效性；运用现代信息技术成立信息共享信息资源库。

中央银行和银监会可以充分利用现代网络技术的功效，加速金融业电子化、信息化进程，以法规的形式明确有关中央银行与银监会等监管部门信息共享的内容和形式，和共享的原则和标准开发统一的非现场和现场检查情况反映软件系统，最终成立中央银行与银监会的共享信息数据库。

　　（三）提高监管的有效性

　　2003年银监会的成立，使得我国“一行三会”的“分业经、分业监督”的金融监管体制初步形成。

一方面，现阶段要提高银监会金融监管的权威性，除在法律上确立银监会的监管职能之外，中央银行应该明确对问题银行和金融机构实施“最后贷款人”援助的有条件性许诺的配合，即中央银行要慎用“最后贷款人”的职能。

不难假想，若是中央银行对问题银行和金融机构造成的不良后果无条件的照单接收，那么银监会实行有效金融监管的可置信度就要大打折扣了，金融监管的权威地位也将难以树立。

另一方面，金融监管是有本钱的，监管本钱大致可以分为直接本钱（Directcost）和执行本钱（Compliancecost）：

直接本钱主如果指监管当局在制定和实施监管办法进程中承担的雇员费用和日常的工作费用；执行本钱的组成比较复杂，包括被监管者向监管机构提供信息的本钱、进行内部检查的本钱和由金融监管而造成的业务收入和效率的损失等。

因此，在实施监管的进程中，有必要进行本钱——收益的分析、肯定监管强度、实现金融监管资源的有效配置。

为了有效地减少“双头监管”带来的短处，不加重被检查金融机构的负担，影响它们的正常经营活动，两边应通过必然的协商机制协调对同一金融机构的现场检查日程安排，避免无效率的重复检查，提高金融监管的本钱——收益有效性。

　　（四）成立和谐的执行传导机制

　　对于中央银行来讲，监管职能分离后最大的转变就是强化了与制定和执行货币政策有关的职能。

为疏通货币政策传导机制，增进金融市场的规范运行和整体协调发展，需要中央银行在增强对金融市场规则的研究和制定，增强对货币市场、外汇市场、黄金市场等金融市场的监督和监测的同时，密切关注货币市场与房地产市场、证券市场、保险市场之间的关联渠道、有关政策和风险控制办法，这就涉及到如何采取必要的监管办法，将其货币政策的用意纳入金融监管的具体内容，确保其取得有效落实的协调问题。

以证券市场为例，虽然在现代各国的金融制度下，商业银行和货币市场在货币政策传导中起着主导作用，但随着直接融资比重的日趋扩大和证券市场的不断发展与完善，证券市场作为货币政策传导中介的功能也愈来愈突出。

在成熟的证券市场上，货币政策一般通过利率和信贷渠道这两种主要机制或途径作用于证券市场，进而影响实体经济的发展进程，而可否充分发挥证券市场的货币政策传导功能，则在很大程度上取决于银行业监管当局的协作配合。

因此，应借助金融监管的有效手腕，成立和谐的、畅通的货币政策执行传导机制，确保货币政策各项目标的实现。