对我国三十年档案开放期限的思考.docx

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对我国三十年档案开放期限的思考

对我国三十年档案开放期限的思考

罗富敬

2012-11-2815:

04:

40　　来源：

《山西档案》（太原）2009年5期

　　【英文标题】Onthe30YearsLimitsofChineseArchivesOpening

　　【作者简介】罗富敬，上海大学图书情报档案系，上海200444

　　【关键词】档案开放/开放期限/中国Archivesopening/Timelimitsofopening/China

　　一、我国三十年档案开放期限的提出

　　1、档案开放概念的源起

　　“档案开放”是指各级国家综合档案馆依照有关法律、法规的规定，将可以公开的以及原来处于封闭状态、控制在一定范围内使用的档案，提供给社会各方面开放利用，公民只要履行一些简便的手续，即可通过一定的方式查阅和利用档案。

这是对公民利用档案权利的肯定，也是档案工作的发展方向。

关于“档案开放”这个概念的提出，一般认为法国大革命开始使用这个词，把法国大革命认为是“档案开放”的起源，认为法国1790年的国家档案馆条例和1794年的穑月七日法令使法国从国家角度第一次宣布开放档案的规定，并认为法国关于开放档案的规定被誉为档案工作中的“人权宣言”。

[1]但也有学者对此存有异议，认为法国提出的并不是“档案开放”，而是“档案馆开放”，而所谓“档案的人权宣言”并不是档案开放原则，而是指的公民利用档案的权利。

认为我国“档案开放”起源于1980年中央向学术界开放1949年以前的档案（也称为革命历史档案），后来慢慢演变成向公众开放档案的一个常用名词，它是我国学术界结合法国“档案馆开放”的含义和我国当时情况下“开放档案”的表达需要，由“开放历史档案”、“开放档案”、“档案的开放”几个词逐渐演变而来的。

[2]

　　不管“档案开放”这个词是自主研发还是国外引进，档案开放都对我国档案事业的发展起到了一个很好的指导作用，使得档案部门工作人员在工作过程中考虑到利用者对方便快捷利用档案的需要，使档案工作向开放的方向健康发展。

　　2、档案开放利用

　　特别提到档案开放利用，是因为档案利用形式可以分为多种，档案开放利用只是其中一种利用方式而已。

“利用”是一个上位概念，指的是对有价值的东西进行使用，它有几个下位概念，包括一般利用、开放利用、限制利用等。

一般利用，即普通利用，是档案利用最普遍的形式，就是公民依申请利用档案；开放利用，就是对开放档案的利用，不管什么阶层、什么领域的人，只要是为了正当的目的，都可以利用已开放的档案，而不需要经过任何繁杂的手续；限制利用，也可以说是保密利用，是指公众在档案部门对档案的利用作出多种限制的情况下，在档案部门允许的范围和时间内利用档案，当然，限制利用的档案只能提供给一定范围内的人利用，并不是完全公开、任何人都可以利用的档案。

　　开放利用、一般利用、限制利用这三者之间的联系是：

档案形成之后，公民就可以根据需要，向档案管理部门提交档案利用申请，得到批准后，就可以利用相应的档案。

但因为申请利用档案要经过复杂的申请程序，所以人们都期待着能早日进行档案的开放利用。

因为档案一旦面向社会开放，人们就不用再经过那些复杂的申请程序了，只要提供自己的身份证明，就可以利用档案。

但是，档案的开放利用，并不是没有任何束缚的绝对自由开放，在利用的过程中，要受到公民隐私权的制约，也实际存在着国家利益冲突的前提下国家安全秘密。

而这些制约，就是一种限制利用的形式。

因为即使到了档案的开放期后，一小部分档案还是具有一定的密级，不便于开放利用，于是这些档案就只能在一定时间、一定范围内提供给一定的人群使用。

档案利用的这几个形式比较起来，档案的一般利用是最普遍的形式，档案限制利用是比较特殊的档案利用形式，而档案开放利用是能让所有公民参与的利用形式，是档案利用的理想状态。

　　3、各国档案开放期限的规定

　　档案从产生到向社会开放利用所经过的间隔时间就是档案的开放期限，其间档案需经过比较复杂的申请手续才能得到利用的这一段时间，可以称为档案的封闭期，就是说档案在产生后的一定时期内不向公众开放，只有过了“封闭期”并履行了解密手续后才允许开放利用。

世界上大多数国家对档案的封闭期都有规定，但各国规定的档案“封闭期”长短不同：

梵蒂冈是80年；丹麦、荷兰等是50年；意大利等是40年；瑞士是35年；法国、德国、英国、罗马尼亚、奥地利、阿根廷等是30年；西班牙等是25年；匈牙利等是20年。

美国以前封闭期是50年，之后降到30年，后来又降到20年，并规定，如果期满20年仍不能开放，到30年期满时就自动解密，必须开放。

日本还推行了现行文件自形成之日起的公开利用的制度。

[3]

　　我国对档案开放期限的规定在《中华人民共和国档案法》中得以体现，《档案法》第十九条规定：

国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。

经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年。

涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限可多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。

自《档案法》颁布开始，我国国家档案馆的工作开始从封闭走向开放，从以藏为主转向藏用并行。

　　相对其他国家而言，我国三十年的档案开放期限还是适中的，比较有利于档案工作中档案开放的施行。

作为一个经济、政治大国，美国一再降低档案的封闭期限，并规定期满不开放档案可自动解密，说明档案的开放是一个大势所趋的工作，其保密性限制并不是阻挡档案开放工作进行的原因。

　　二、我国档案开放工作的现状及分析

　　1、满三十年开放期限的档案是否都已开放

　　今年是2009年，根据《档案法》的规定，三十年前的档案，即1979年以前形成的档案，一般都应该予以开放利用，经济、科学、技术、文化等类档案更是在此之前就应该开放给公众利用了。

而实际情况是怎么样的呢？

1978年改革开放的档案、甚至40年之前文革时期的档案，且不说提前开放的情况，都已经满了三十年的档案开放期限，是否全都开放了呢？

事实并非如此。

现在到档案馆去查阅档案，并不能自由查阅改革开放之前的档案，至于文革时期的档案，更是被各档案馆视作珍宝严加保管。

《档案法》是1987年出台的，但因为法律有溯及力，《档案法》颁布之前产生的档案也适用《档案法》关于档案开放期限的规定，即《档案法》对各个时期形成的档案均有强制力，所以这些档案自形成之日起满三十年就应该对外开放了。

国内外很多领域的人们都非常关注“文革”时期的档案。

但因为其政治性比较强，其中也涉及一些个人隐私，“文革”档案被赋予了很多传奇的色彩，让很多人更想一睹庐山真面目，只是这个愿望一直未能实现。

　　“文革”档案至今未获开放，主要是因为其中有很多不便开放的特殊性，如：

大多数是运动材料，因此其政治性比较强；这些档案中涉及了大量的个人隐私，不便开放；这些档案是特殊背景下产生的，其中诬陷与不实之词比较多；这些档案中充斥着影响社会安定团结的内容。

[4]由于包括以上几点在内的诸多原因，“文革”时期的档案未能及时开放，这或许也可以说是对法律的一种漠视。

既然《档案法》已对档案开放期限有所规定，档案部门就应该遵照执行。

即使是“文革”档案，也有一些业务档案，既不涉密也不涉及个人隐私，连这些档案都不开放，也太说不过去了。

对于那些有碍国家利益、国家形象、公民隐私权以及社会安定团结的档案予以限制利用，但最终还是要开放给公众利用，因为没有任何档案是永远保密的。

　　2、《政府信息公开条例》与《档案法》的冲突

　　依照《档案法》的规定，一份文件产生后的三十年之内，以不开放为原则，以开放为例外。

而《政府信息公开条例》规定：

属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。

这样一来，在政府部门内部，文件20个工作日内就能公开，而将其移交到档案馆保存后，却得等到30年后才可以开放利用。

也就是说，一份政府文件产生后，在很近的一段时间内，公民只需要出示身份证等简单的证件即可查阅，而该文件移交到档案馆后，却需要通过一系列复杂的申请程序才能得以利用。

这就使得公众对政府信息的利用有一个“公开——限制——公开”的过程，这样确实会给公众对档案的利用带来一些不便，本来可以开放利用的信息，移交到档案馆后却不能轻松地得以利用，因为档案馆是《政府信息公开条例》中指定的政府信息公开场所，因此很多公民会更想不通，为什么明明可以开放利用的东西，到了档案馆后却需要这么繁琐的手续才能查阅利用档案。

　　或许档案部门可以用这样的理由为政府信息的“公开——限制——公开”过程找借口，即，档案的内涵与外延要远远大于政府信息的内涵与外延，能够转化为档案的政府信息只是政府文件的一部分，一些现行政府信息的公开，并不代表这些文件的背景信息也可以公开，所以说档案部门对移交到档案部门的政府档案需经过一定的年限再开放利用是可以理解的。

但是，那些已公开的政府信息，即使已经转化为档案，除非是为了某些特殊的需要，否则普通公民还是只需查阅其文件信息内容，而不需要挖掘其背景信息，所以，对已开放的政府信息再次封闭，是对公民一些最基本的知情权利的忽视。

而且，我们知道，有机密性的档案，自产生之日起，其机密性是随着时间的推移而逐渐减弱直至消失的。

这样看来，政府档案的保密要求应该比政府信息的保密要求更小才对。

那么，既然政府信息都能够开放利用了，政府档案为什么还要封闭一段时间再予开放利用呢？

从保密和文档转化的角度来考虑，如果说档案开放存在某些难以确定的泄密风险，那政府信息公开的风险就会更加险峻了。

[5]

　　在现实工作中，档案部门可否采取一种折中的方式呢？

对已经开放利用的政府信息，经过鉴定之后确认有长远保存价值而移交到档案馆保存的，不再将其封闭，继续开放利用；而对于一些此前就没有开放利用的政府信息，可以视其内容，划定一定的封闭期限，到期再予以开放利用，封闭期内还是需要经过一定的手续依申请利用。

　　3、《档案法》是否能指导档案开放工作的顺利开展

　　每一部法律的颁布都是希望能约束和规范一些行为，《档案法》也不例外，在其第一章总则中就提到，《档案法》的制定是为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，为社会主义现代化建设服务。

《档案法》颁布就是为了规范档案工作中的一些行为。

的确，《档案法》中对档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用职权和公布都有规定，并对一些违法事件规定应当承担的法律责任。

但是，具体到档案开放这一条款中，《档案法》却只规定了利用者有利用开放档案的权利，并没有规定档案馆有必须公开档案的义务。

《档案法》对档案开放期限的规定用词是“一般”、“应当”、“可以”，用词太过委婉，没有法律应有的严肃性和强制性。

档案利用者有权利去利用已开放的档案，但如果档案馆不开放到期应开放的档案，利用者是没有任何办法的。

这里就涉及一个问题，档案部门工作人员到期未开放档案，是否也属于违法行为？

这一点，《档案法》中并没有提到，但是，《档案法》第二十四条第三款规定，对擅自公布档案的，很可能要负刑事责任。

这样看来，档案部门工作人员如果按时公布封闭期满的档案，不会有人给予其奖励，而对提前开放档案可能泄密带来的风险和后果却十分清晰，权衡之下，档案部门的工作人员当然是不求有功，但求无过了。

　　《档案法》未能指导档案开放利用工作的开展，还有一个原因，就是《档案法》及各地档案行政管理部门的规章对于一些需提前开放的“少于30年”开放的例外情况没有一个明确清晰的认定和指导，让档案部门工作开展起来自由裁量权太大。

对于那些需要延期开放的档案，一般都是涉及国家机密、商业秘密、个人隐私等的，可以参照相关的法规进行界定，而对于可以提前开放的经济、科学、技术、文化等类档案，因为缺少明确的规定，档案部门可以以此为理由将其全部划为三十年才予开放的范围，因为对一份档案归属类目的判断，本来就具有很强的主观性，档案利用者无法可依，也只能按照档案部门的要求，经过层层关卡，申请利用这些档案。

　　《档案法》未能很好地指导档案开放利用工作，可能也与我国的档案行政管理体制有关。

我国实行的是“局馆合一”的档案管理体制，两块牌子，一套人马。

一直以来学术界都在争论这种局馆合一的体制是否适合我国档案工作发展需要，或许在档案开放的施行这个问题上还是可以看出这种体制的一些弊端吧。

按照常规，业务部门的活动，应该由其主管的行政机关来监督和考核，但是，因为档案局（馆）的两块牌子，一套人马，导致档案开放利用工作的执行者和监督者同一，这样，在监督机制方面的局限减少了档案部门的工作压力，可能也会同时减少对其工作的要求。

　　三、对我国档案开放期限的思考及建议

　　1、明确档案开放的责任和权利

　　开放利用封闭期满的档案，对档案利用者来说是一种权利，对档案部门来说则是一种责任、一种义务。

档案部门应履行好自己的义务，档案利用者也可以就自己的权利向档案部门提出要求。

但所有的责权利想要固定下来，让相关的人士遵守，就必须以法律的形式固定下来，这就涉及《档案法》的修订问题。

《档案法》应加入更多对档案部门的约束机制，如：

到期不开放档案会有什么惩罚措施、档案开放应由哪个部门负责监督，该如何进行监督考核等方面的内容，完善档案开放过程中的监督和约束机制，便利档案开放工作的进行。

另外，对于“文革”档案等特殊档案的开放问题，可以制定一定的标准或实施办法，确定应按照什么样的要求或标准来予以开放利用，是全部开放还是有时限地开放，对此可以制定一些比较具体的行政规章，再由各地区根据具体情况制定适应自身情况的实施办法。

对于受关注度比较高的档案，只有确定明确的开放时间，让档案利用者安心，才能增加利用者对此类档案以及更多档案的关注度，促进档案工作的发展。

　　2、合理调整档案开放期限

　　《档案法》内规定的档案开放期限有三种情况，一般的档案三十年开放，经济、科学、技术、文化类档案可提前开放，到期不宜开放的档案可延后开放。

这样的档案开放期限规定，可以说给档案部门的工作提供了一定的指导作用，但也可以说没起到多大的作用，因为这样的规定实在是太宽泛、太模糊了，具体执行的时候不好掌控。

很多档案，既可以归入A类，也可以归入B类；或者是A类中的某些档案也可以归入B类，这样，档案部门在执行过程中就不好把握，主观意识会比较强。

如果将档案开放期限像划分文件归档范围和保管期限一样详细，将每一类档案的开放范围标注出来，档案部门工作起来就有了指导规范，其在档案开放方面的工作内容也会更加明晰。

　　3、实行档案开放前端控制，扩展档案开放的主体和方式

　　根据《机关档案工作条例》和《档案馆工作通则》的规定，档案馆接收的档案至少要在本机关档案室保存十年或者二十年之后才会移交到档案馆保存。

也就是说，即使档案馆对档案的开放工作非常重视，一接收到机关档案室移交上来的档案就着手准备档案开放的工作，这些开放给社会公众利用的档案也是十年或者二十年之前形成的了。

在这其中的一二十年里，档案主要是以本单位利用为主，社会各界的其他人士要想利用属于单位内部的资产，还是非常不便的。

所以如果能扩展档案开放的主体，像政府信息公开一样，各机关单位形成的档案在一定的时间内也向社会公开利用，而且，扩展档案开放利用的方式，就像图书馆读者查阅图书一样方便，那估计很多人都会喜欢往档案馆（室）跑的。

不过如果施行档案开放的前端控制，将机关档案室也作为档案开放的主体，使得机关档案室每天门庭若市的话，该机关可能就会不太乐意了。

不过从长远的角度看，社会公众到这个单位利用档案，从了解其档案入手，会了解这个单位更多的东西，也会更加促进该单位的发展，所以其实从档案室开始，将适合开放利用的档案向社会开放利用，对该单位的长远发展是很有利的。

当然，档案开放的方式并不只局限于馆室阅览，如出借、举办档案展览、通过报刊、杂志、广播、电视、网络等传播档案信息也是很好的档案开放利用方式。

　　4、明确档案开放过程中的法律救济问题

　　前面说到，因为档案部门对《档案法》中关于档案开放的部分执行过程中自由裁量权过大，什么事情都由档案部门说了算，给档案利用者带来很大的不便，这时档案利用者就处于弱势地位了，根本就没处申冤，因为没有法律保障档案利用者的权利。

所以在档案开放利用的过程中，需要对档案部门的工作做一些更加明确的规定，对一些不按时开放档案的行为，应给予一定的处罚，当然，这处罚必须要非常明确，才能避免太大的自由裁量权。

另外，由于档案部门是“两块牌子，一班人马”，档案开放工作的监管机构如果就是档案局的人的话，可能不太会让人信服。

如果档案利用者在遇到不按时、不规范、不正确开放档案的情况时，可以依法诉求于一个档案局之外的机构，并有相关的法律保障其利益，那么，档案利用者的利用积极性一定会大大增强，也能保证档案的开放利用工作有法可依。

　　【参考文献】

　　[1][3]黄坤坊.欧美档案学概要[M].北京：

档案出版社，1986：

155.

　　[2]王改娇.“档案开放”语词溯源[J].山西档案.2005，5：

16.

　　[4]李军.“文革”时期档案开放问题初探.上海档案[J].2000，5：

3.

　　[5]陈永生.从政务公开角度反思档案开放——档案开放若干问题研究之二[J].浙江档案，2007，7：

17.