浅谈我国地方政府环境治理能力.docx
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浅谈我国地方政府环境治理能力
浅谈我国地方政府环境治理能力
浅谈我国地方政府环境治理能力 摘要：
当前，社会经济急速发展，生态环境建设问题逐渐成为地方政府贯彻落实可持续发展观的最大瓶颈。
如何科学地、客观地认识到地方政府环境治理能力研究的必要性，并有效地分析其影响因素，最终为解决我国地方政府生态环境建设的主要问题提出切实可行的政府行为选择和对策具有重要的意义。
关键词：
地方政府环境治理能力 改革开放以来，我国经济高速发展的同时不断遭受到自然生态环 境的困境和困扰，探究其主要原因莫过于是我国经济生产和社会生活存在的不合理而造成的。
而在日益恶化的生态环境问题上，是否具备较强的环境治理能力，深深地体现了我国地方政府的公共管理能力和水平，也在某种程度上决定了我国经济社会能否和谐健康的发展。
于生态环境这种特殊的“公共物品”已经凸显其稀缺性和不可逆性特征，因此，地方政府在解决生态环境问题的思维观念上应该要冲破陈旧的桎梏，进而发挥无可替代的关键作用。
综合评价地方政府的环境治理能力，科学地、客观地认识到我国地方政府能力研究对经济社会可持续发展和社会顺利转型的必要性，并对其影响因素做出有效地分析，仍然是社会科学、环境科学、乃至生态学领域的重大课题。
一、地方政府环境治理能力的内涵 什么是政府能力？
学术界没有一个统一而明确的说法，我们大致可从以下几个方面来进行梳理：
一是从政府本位的角度，将政府能力 认为是国家能够合法地使用那些独占性权利活动的能力；二是从政策制定或执行效果的角度理解政府能力，认为政府能力是各项政治与行政制定安排的选择和发展，将政府能力的研究引入政策分析的微观领域；三是从政治体制与外部环境的互动关系上界定政府能力，认为“政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们具有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力”1；四是在国家层面上从财政的角度出发来理解政府能力，是指中央政府将自己的意志、目标转化为现实的能力，并主要体现为政府的财政能力；五是从政府政策的角度出发，认为政府能力是指政府能否制定一个切合实际的政策，能否持续稳定地将这种政策引向深入的能力；六是从政府权能角度出发，中国大陆学者施雪华认为“政府能力就是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持组织的稳定和发展，有效地治理社会能量和力量的总和。
”2笔者认为从政府权能角度出发理解政府能力颇具合理性，主要因为政府能力总是和政府权能紧密联系在一起，一方面，政府能力总是在实现政府行政职能中外显的，另一方面，任何政府职能的履行必须要以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力的大小、优劣直接影响到政府职能实现效率的高低、快慢。
在了解了政府能力之后，如何理解地方政府环境治理能力呢？
政府环境治理能力是指将环境治理能力引入政府能力的思考框架。
国内著名学者吴家庆认为，地方政府能力是一种若干因素结合而成的有机整体，可以从纵向和横向的角度对其复杂的内部结构加以考察，并 从横向的角度对地方政府能力的构成进行了深刻的探讨。
认为地方政府能力主要包括以下十大能力：
市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机处理能力和制度创新能力。
笔者认为，在各种“天灾”不断上演的今天，生态环境在人类社会的发展进程中逐渐显现出至关重要的作用和地位，而地方政府在生态环境建设中应该冲当什么样的角色，直接影响着生态环境建设的成败，因此，研究地方政府环境治理能力具有十分重大的意义。
所谓环境治理能力指的就是指经济和社会的不断发展给环境带来了巨大的压力，环境具备承受这种压力的能力，但这种能力是有限度的，超过了限度，环境质量就会越来越差，我们这里所讲的环境主要是指自然生态环境。
自然生态环境的破坏，最终会导致人类生活环境的恶化。
从公共管理的角度来看，自然生态环境是一种典型的公共物品，政府作为“公共人”的特性决定了政府仍将是环境公共事物治理的主导者。
3所以，我们可把地方政府环境治理能力定义为地方政府运用公共权力，调动社会资源，并且以自身为主导的各种公共的或私人的机构和个人在处理地区自然生态环境公共事务过程中所实际拥有的能量和能力的总和。
这里所说的“地方政府”，是指狭义的政府，即地方行政机关。
二、加强地方政府环境治理能力研究的必要性 新中国成立之初，特殊的国际环境和严酷的国际国内形势，决定了我国必须要迅速在经济上面有所发展，方能在世界上立足。
在盲目 追求高GDP的同时，我们几乎完全忽视了经济发展对生态环境所带来的毁灭性的灾害。
改革开放以来，我国经济和社会的发展一直是以资源消耗为主的粗放型发展，这样的发展方式最突出的表现形式就是大多数地方政府在发展经济上面所采取的政策方针是“竭泽而渔”和“先污染，后治理”。
然而，随着人口增长，生产规模扩大，自然生态环境不断恶化并逐渐显现出了对经济社会发展的制约，这迫使人们开始反思传统的发展模式，探索可持续发展的道路。
地方政府作为环境公共事务的主导者，在政策制定的过程中和环境问题的处理中所体现出来的作用越来越大。
因此，研究地方政府环境治理能力，成为建设社会主义和谐社会的必然选择。
第一，地方政府环境治理能力研究是加快转变经济发展方式的客观需要 我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，发展是执政兴国的第一要务。
改革开放以来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，也付出了沉重的资源环境代价。
目前，我国每年能源消耗量占全球％，煤炭消费量相当于其他国家的总和，石油消费量一半多依靠进口，高能耗产生了仅占世界％的GDP，却留下了许多受污染的城市、全世界1/3的垃圾和频繁发生的“血铅”事件。
“没有环境保护的繁荣是推迟执行的灾难”，面对日趋强化的资源环境约束，如果继续沿用拼资源、拼消耗的发展模式，各地方政府不明确环境管理体制改革目标，不通过提高自身公共管理能力和水平来优化环境治理方式和行为，我国经济将难以持续，出现“增长的极限”并非危言耸听。
于地方政府是地区经济环境的调控主体和地区经济环境的管理中心，因此，必须要明确地方政府环境治理能力在加快我国经济发展方式转变的中心地位。
只有加强地方政府环境治理能力，进一步强化污染控制的基础，积极探索污染控制与质量改善兼顾的中国环境管理新模式，以环境质量管理“倒逼”经济发展方式转变，才能推进经济社会的长期平稳较快发展。
因此，系统地研究地方政府环境治理能力，对我国资源环境的充分利用和经济社会的可持续发展具有重要的意义，同时也是加快转变经济发展方式的客观需要和我国社会转型的内在要求。
第二，地方政府环境治理能力研究是保障和改善民生的内在要求 随着经济社会的发展，人民的生活水平不断提高，但是日益恶劣的环境状况却使人们的生存条件受到了严重的威胁。
根据马斯洛需求理论，在解决最基本的温饱问题后，人们群众的需求层次会不断提高，在良好的生态环境中生产生活越来越成为广大人民群众的普遍追求。
经济发展关系人们的生活水平，环境状况决定人们的生存条件。
然而，近年来，重大环境污染事件层出不穷，尤其是重金属污染所引起的诸多问题更是深深牵动着广大人民群众的心，使人们最基本的生理需求都受到了严重的威胁。
例如，长期工矿无章开采导致水源、土壤受到污染，生产出镉超标的大米，尤以湖南、江西等省份生产的南方籼米最为严重。
医学文献已经证明，镉进入人体，多年后可引起骨痛等症，严重时导致可怕的“痛痛病”，严重危害人类健康。
根据
国家标准GB2762-2005《食品中污染物限量》规定大米中重金属的最低残留值为：
镉/kg。
据国内多家媒体报道，经检测我国市场上大约10%左右的大米镉超标，笔者从某进出口检测单位获取了湖南地区大米送检统计情况，统计2010年至今数据，共检测湖南地区范围大米125批次，样品产地覆盖：
常德、长沙、益阳、赤山、岳阳、湘乡、阮江、宁乡、衡阳、韶山、珠洲等地区，大米安全问题引人深思。
如下图一。
基本的环境质量、不损害群众健康的环境质量是各地方政府应当提供给民众的基本服务，更是保障和改善民生的重要途径，因此，加强地方政府环境治理能力研究显得尤为迫切。
35302520151050常德长沙湘乡地区益阳岳阳沅江地区未归产地合格：
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%合格批次不合格批次291914128564121299 图一 第三，地方政府环境治理能力研究是提升政府公信力的有效途径 环境责任是社会主体普遍意义上应尽的社会责任之一,国家、法 人及其他组织和个人概莫能外。
随着中国环境法治进程的推进,政府环境治理能力研究的重要性也日渐凸显。
当前，环境污染事件常常见诸报端，如中国青年报发表的《中国重金属污染事件频发之困》一文，分析了我国目前重金属污染严重之程度并呼吁各有关部门积极参与重金属污染防治；另外，文萃报也在近日针对我国目前严峻的环境状况连发文章，足以见得我国目前环境状况着实不容乐观。
并且笔者在查阅文萃报时发现，早在2007年，该报便有两篇环境问题特别报道文章《水资源为何频频遭污染》和《近百家在华跨国公司污染问题》。
笔者认为，这两篇文章分别从一定角度反映了地方政府重政府环境权力轻政府环境责任，因此只要一产生环境污染问题便很容易引发社会危机事件，最终导致政府失灵和寻租事件的发生，进而引起了公众对政府公信力的极大质疑。
社会各方出于对利益的追求会对环境产生不同的影响，地方政府作为最直接的公共物品和公共服务的提供者，也正因社会各方利益需求的不均衡容易引发寻租事件。
并且在环境污染产生后，地方政府如何回应和处理此类危机事件不仅关系着各利益群体对政策环境的理解进而影响其后续行为，还关系着民众对政府部门公信力的评价。
因此，地方政府必须坚持环保为民，认真回应人民群众的诉求，实现环境管理从污染控制为主转向污染控制与质量改善兼顾，切实满足人民群众宜居安康的迫切愿望。
总之，地方政府环境治理能力的不足导致政府公信力下降以及环境污染的顽疾久治不愈,使得研究地方政府环境治理能力存在理论价值与现实意义。
三、影响地方政府环境治理能力的诸因素 1、地方政府决策欠科学性、系统性 从环境管理的目标导向来看，环境管理通常有三种模式:
一是以环境污染控制为目标导向的环境管理。
二是以环境质量改善为目标导向的环境管理。
三是以环境风险防控为目标导向的环境管理。
4美、日、西欧等发达国家以及目前大部分发展中国家自二战后经济快速发展，但环境污染日趋严重，公众环境意识空前觉醒，环境保护运动风起云涌，政府采取各种政策措施控制环境污染，并实施更加严格的环境质量标准，以环境质量目标“倒逼”经济结构调整，实现以环境保护优化经济增长。
但是，尽管环境问题已经提上各国政府能力的主要议程，经济发展水平仍然是衡量我国各地方政府政绩大小的主要标尺。
经济快速发展，扭曲的政绩观严重影响环境执法，重经济发展轻环境保护，一些市、县政府领导存在畸形的政绩观，为追求一时的经济发展，漠视人民群众的健康，甚至充当违法排污企业的保护伞。
譬如，在沿海发达地区产业转型过程中，一些问题产业因为当地政策规范开始产业转移，而于某些欠发达地方政府有着迫切发展本地经济的愿望，地方政府根本就没有对该产业对地区环境状况的影响进行科学地可行性分析，使得它们很容易受到青睐而对当地环境造成重大污染隐患。
另一方面，地方政府在进行决策过程中，于决策缺乏系统性，往往当一个问题产业刚刚兴起时，于规模小、不起眼、隐蔽性强，监管部门往往不予重视，没有重视此类问题。
等造假企业形成一定规模，甚至成为当地一个产业后，一些地方的监管部门甚至又将问题产业当做特色产业来加以扶持，而当问题产业最终成为当地的支柱 产业后，权力与资本又会勾结起来，出现权力寻租进一步升级，资本大力绑架政治的现象5。
因此，地方政府决策欠科学性、系统性往往会直接导致该地区环境治理能力的下降。
2、环境问题处理过程中技术支持的缺失 科技进步是环境安全的重要支撑。
当前，突发环境事件对我国地方政府环境治理能力提出了深深的考验。
环境事件的突发不断会对人类造成很大的威胁，同时也给环境带来很大的损害，受环境科学技术的局限，突发环境事件危机应对中有些污染物很难祛除；事件发生后的恢复处理中，有些环境资源是可以修复的，但有些环境资源则被永久性的破坏。
随着世界范围的经济增长和对自然资源的压力，现有的技术不再能够保障可持续发展需求，在众多的环境污染事件中暴露出了对环境风险关注不够和技术储备的不足。
譬如在之前的两次松花江污染事件危机应对中，就充分体现了科学技术在应对突发环境事件中的价值，污染处理技术的储备不足，这必然影响突发环境事件的应对效果，从而将损失放大。
据报道，松花江水污染事件的危机应对长达一个月之久，而牤牛河水污染事件中采用的筑三道活性炭拦截坝则在两天的时间内有效控制了污染的危害与转移，没有造成中毒事件6。
虽然两次松花江水污染事件中污染物的量上有一定的差别，但这并不影响科学应对方法的实施，如果松花江水污染事件中有一定的技术储备，正确的危机应对完全可以将其损失降到最低。
目前，污染减排是环境保护工作的重中之重，环境技术室污染防治的基础，也是环境管理和监督执法的重要手段和措施。
而我国地方政府尚且不具备完善的 环境技术评价制度，在实施科技减排的同时没有充分发挥科技在减排中的核心作用，污染减排的科技含量并未得到有效的提升。
环境问题处理过程中技术支持的缺失仍是增强我国地方政府环境治理能力的一大瓶颈。
3、不完善的法律制定和执行的欠缺 当前，环境法实效性不足日益成为中国环境法治实践中存在的突出问题。
环境立法的数量在整个部门立法中是增加最快的，早期环境立法供给不足的情况已经基本解决，环境立法体系日趋完整，主要环境问题的解决都已“有法可依”。
但在环境法制建设迅猛发展的同时，环境法在环境保护中的实际效能尚未达到人们的预期要求，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度，保护和改善环境的立法目的没有完全实现，出现了环境立法不断增多但环境形势依然严峻这一局面。
环境法有效性不足这种情况已经严重影响了环境保护工作的进展,成为制约我国现代化建设与实施可持续发展的因素之一。
此外，地方政府的执行和监管不力，也是导致相关环境法律执行遇到重重阻碍的主要原因。
在很多地方就出现了企业宁可交罚款，也不处理污水的现象，原因归根到底只有一个：
违法成本低。
譬如，在当前很热门的跨国公司在华污染案件中，面对环境问题产生后的各方责难，地方政府如果早意识到污染的严重性，吸引外资时就能把一些高污染、高风险的企业排除掉，“最起码执法上要更严格一些”。
因此，相关环境法律的制定尚不完善，地方政府在执行问题上存在“踢皮球”等行为仍是制约我国地方政府环境治理能力的一大重要因素。
四、针对我国目前地方政府环境治理能力不足的对策和建 议 1、行政手段加大对环境污染治理的介入 首先，在我国现有体制下，环境指标一天没有真正纳入官员考核制度，就一天不能杜绝一些地方官员为了追求短平快的政绩，和一些追求暴利的企业结合起来，不顾当地的资源环境条件，乱上煤电、化工、钢铁等重化工项目，用人民的健康换取极少数人的特殊利益。
只有改变以GDP为核心的官员考核制度，将政绩与地方环保指标相挂钩，追究相关领导重大决策失误责任，建立完善的环境问责制，方能遏制年年治污，年年污染的现状。
其次，适当扩大环保部门的职责权限，在执法行动中对于重大污染企业坚决提高其违法成本，对其进行严厉的行政处罚。
在此过程中应强化环境安全信息公开，公开曝光一批典型违法案例，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，同时需要加强监控，以免出现环保部门的寻租。
再次，国家应出台相关的政策，使产生环境污染事件的单位承担一定比例的危机应对处理费，提高企业的环境意识和环保责任心，使企业从维护自身利益的角度，主动采取措施并配合相关政府部门做好预控环境问题相关工作。
最后，要把加强环境与健康工作纳入各级环保部门议事日程，把健康风险评价融入环境保护各项政策法规，切实做好环境与健康调查研究，建立国家环境与健康风险评估体系，有针对性地提出管理对策和措施。
定期考查地方政府对环境保护法律、法规和标准的执行情况， 包括考查地方政府环境保护工作的实效，并且有效地对政府实行评价考核目标实施过程监控。
2、加强环境治理技术储备 污染减排是环境保护工作的重中之重。
当前，减排正处于关键时期，如逆水行舟，不进则退，容不得有一丝一毫的松懈和麻痹。
环境技术是污染防治的基础，也是环境管理和监督执法的重要手段和措施。
首先，地方政府应充分调动市场力量，使资源循环利用形成环保产业链。
例如，荆门格林美城市矿产资源循环产业园积极探索电子废弃物回收利用模式，对废旧电池、电子废弃物、废五金等进行“回收——拆解——深加工”走出了一条“城市矿山”的发展路子。
目前已形成年处理各类电子废弃物40万吨的能力，年产值达10亿元，为中国“城市矿山”开采树立了榜样，为减少电子废弃物污染做出了积极贡献。
其次，地方政府应加强与科研院所的联系，积极引进治污技术，加强环境污染处理能力。
以重金属治污为例，笔者参照了相关学术报告，通过在重金属污染区域种植植物，以及改进吸附重金属的相关技术减轻污染是积极可行的。
例如经研究表明，蜈蚣草可吸附土壤中的砷，政府可以在相应区域种植以减少土壤中重金属的含量；腐殖泥可以通过絮凝组合工艺处理重金属废；水活性炭改性吸附重金属等。
最后，发布一批污染防治技术政策、工程技术规范和最佳可行技术指南，大力推进减排关键技术研发、推广和应用，引导企业开展技术创新，选取重化工等重点行业、企业开展减排技术创新试点；建立污染防治技术动态更新系统，定期发布符合我国国情和国际发展趋势的环境技 术发展报告；不断完善环境技术评价制度，研究制定相关激励政策措施，不断提高产业化规模等等都能大幅提高我国地方政府环境治理能力。
3、提高公众环境参与意识 公众参与是行政主体之外的个人和组织的参与，其中个人参与虽然是公众参与的基础，但于个人的精力、能力有限，所以要做到长期、有效的参与还是非常困难的。
从国外的经验看，解决这一难题的办法是强化民间自发组织起来的环保组织。
民间环保组织是民间组织的一种，所谓民间组织简称NGO，它是指人们为了追求和实现一定的社会性宗旨或目标，在法律规定或许可的范围内，以公民或团体身份自愿结成的并按其章程开展活动，不事经营或不以营利为目的民间性社会组织。
目前，国外有许多群众性环保组织，如在美国除较早的塞拉俱乐部外，还有1967年成立的环境保护基金会和动物保护基金会、1969年成立的地球之友、1970年成立的自然资源保护委员会、1971年成立的绿色和平组织、1974年成立的环境政策研究所及1975年成立的世界观察研究所、1980年成立的地球优先组织等。
这些环保组织的一个显著特点是专业化，使公众参与成为常态，参与者中有许多知名科学家和高级知识分子，在推动环境法发展方面很有成效。
在中国，近年来各种类型的民间环保组织逐渐发展起来，据2001年11月在北京召开的“中美民间环保组织合作论坛”所发布的信息，中国的环境NGO已超过了2000多个，参与人数已达数百万，比较著名的有“自然之友”、北京“地 球村”等，但从整体上来看还是非常弱的，公众参与较低，在完善政府环境责任方面所起的作用也非常有限，究其原因在于“中国民间组织的合法性困境”。
4、改革环境立法体制 在现行环境立法体制中，一个突出的特点是政府主导。
因此，完善相关环境法律法规必须重视地方政府在其中发挥的重要作用。
政府主导主要是指政府部门参与到环境立法中，并影响立法的内容。
政府主导既表现在中央和地方立法机关制定的环境法律和地方环境法规中，更表现在行政机关的环境行政立法中。
在环境立法实践中，现有的绝大部分环境法律大都是相关政府部门起草法律草案，最后国务院向全国人大常委会正式提交法律案。
政府部门负责具体的环境事务，了解实际操作的关键和问题所在，他们起草法律草案可以有的放矢的解决实际中的环境问题，不过缺点在于他们往往为本部门的权力和利益考虑过多，存在争权现象。
政府主导的环境立法体制对完善政府环境责任是一种现实的制约，所以，完善政府环境责任需要改革现行的环境立法体制，突出立法机关的作用，政府主导变为立法机关主导。
立法机关负责环境法律等草案的设计，从而加强了立法的公正性；并建立专职立法人员制度，进而提高立法质量；立法机关加强环境立法控制，环境行政立法属于行政机关的权力范畴，其对于环境法律的细化是非常必要的，立法机关对其的控制不是压缩行政立法权，而是要完善相应的环境法律。
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