第八章城市土地管理.docx

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第八章城市土地管理

市政学

第八章城市土地管理

土地是城市经济发展的基础,是城市居民活动的空间,与农村相比,具有更多方面的使用价值和更高的经济效益,同时也承受着庞大的城市人口和城市生活的全部设施。

可以说城市土地是城市人口和经济赖以生存和发展的不可缺少的要素,可谓“寸土寸金”。

所以,科学的使用管理土地,制定科学的土地使用规划和相应的法规、条例,对于创造更多的经济效益、有效控制城市规模、保持城市有秩序的发展等方面都有着重要意义。

我们将通过本章的学习,了解我国在土地使用和土地管理方面的具体情况,对我国土地管理上存在的问题和解决问题的方法有一个更加全面的认识。

第一节城市土地与城市土地管理

•一、城市土地概述

•（一土地的含义

•1、广义的含义

•（1土地是自然的产物

•（2土地是自然综合体

•（3土地是地球表面的一部分,是具有固定位置的空间客体

•（4土地具有人类活动的烙印

•2、狭义的含义:

地球表面的陆地

•——城市土地是一个和城市人口、城市经济活动相关联的地域性概念,它是城市形成和发展的前提,也是城市人口和城市各种活动的基础。

城市土地一般是指城市市区内的土地,属于国家所有。

•（二土地资源和土地资产

•（1土地资源:

经过人们投入,能够得到收益的、具有使用价值的土地

•（2土地资产:

具有明确的权属关系和排他性,并具有经济价值的土地资源

•（三土地的功能

•1、负载功能

•2、养育功能

•3、仓储功能

•4、景观功能

•5、生态保护功能

•6、历史记录功能

•7、商品功能

•8、储蓄和增值功能

•（四城市土地的特性

•1、自然特性、

•（1位置固定性

•（2面积有限性

•（3空间差异性

•（4功能永久性

•2、城市土地的社会特性

•（1城市土地价值的密集性

•（2城市土地区位的效益性

•（3城市土地报酬的递减性

•（4城市土地的保值性

•（5城市土地利益的复杂性

•（6城市土地利用适应价格变动具有缓慢性

补充:

城市土地报酬的递减性

•一、报酬的含义

•指生产过程中投入生产要素的生产率,即投入一定数量的生产因素后所获得的产品数量,分为总报酬、平均报酬和边际报酬。

•总报酬:

投入一定量的生产要素所获得的产品总量

•平均报酬:

某项生产要素在一定投入水平下,平均每单位生产要素所获得的产品数量,等于总产量与相应的生产要素的投入量的比值

•边际报酬:

生产过程中,每增加一个单位变动要素的投入水平所增加的产品数量,等于新增加生产要素获得的产品增加量与生产要素增加量的比值

•二、报酬递减规律

•1、报酬递减规律是指当两种或两种以上的生产要素配合生产某种产品时,若其中某些生产要素的数量是固定不变,而其他要素不断增加单位投入,起初每增加一单位变动要素,所增加的报酬（边际报酬是大于前一单位所增加的报酬的;及至某一点后,再增加单位要素投入所增得的报酬,总是小于前一单位要素所得的报酬。

•（1报酬递减中所指的报酬是边际报酬

•（2当变动要素的投入量达到某一数量后,才出现“递减”,在这个点之前是“递增”的•（3变动因素的增加或减少并不影响其质量,每一变动因素的性质和功能都是相同的•（4报酬递增还是递减,取决于变动因素和固定因素配合比例

•2、报酬递减规律有效的条件

•（1生产技术在某生产阶段相对稳定或者固定不变

•（2自然条件不变

•（3生产规模的大小对生产量递增与递减不发生影响

•3、报酬递减规律中各种报酬之间的关系

•（1总报酬与边际报酬之间关系:

当边际报酬为正值时,总报酬必然增加;当边际报酬为0时,总报酬保持不变;当边际报酬为负值时,总报酬减少

•（2平均报酬与边际报酬之间关系:

如果新增加一个单位因素的新增加的产品量（边际报酬大于原平均报酬,则新计算的平均报酬大于原平均报酬;反之,边际报酬若小于原平均报酬,则新平均报酬必然小于原平均报酬;若边际报酬等于平均报酬,则平均报酬不变•4、报酬变化分为三个阶段

•（1边际报酬大于平均报酬,平均报酬一直处于递增状态

•（2这一阶段存在生产要素的最佳投入,当边际报酬等于平均报酬时,平均报酬达到最大;

当边际报酬小于平均报酬,但是大于0时,边际报酬和平均报酬都处于递减状态;当边际报酬等于0时,总报酬达到最大

•（3边际报酬为负值,总报酬处于递减状态

•二、城市土地管理

•（一城市土地管理的含义

•城市土地管理是城市政府在国家有关土地的法律法规的指导下,为调整土地关系,组织土地合理开发利用所进行的各项工作的统称。

•其任务是对城市土地的占有、分配流转及使用进行规划、组织和监控,借以调整城市土地的关系,保护和开发城市土地资源,保护土地所有者和使用者的合法权益,促进城市社会经济的可持续发展。

•（二城市土地管理的理论基础

•1、城市土地所有权和使用权可以并且应该分离的原理

•2、地租原理:

•级差地租:

由土地优越程度不同形成不同程度的超额收益,以地租的形式交给国家

•绝对地租:

任何使用土地的单位,不管有无超额利润,都要缴纳地租

•垄断地租:

由产品的垄断价格带来的超额利润转化成的地租

•3、土地使用权有偿转让的原理

•（1含义

•国家以土地所有者的身份将国有土地的使用权在一定年限内以协议、招标火拍卖的方式出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用出让金,以达到土地资源科学、合理配置的制度。

•（2形式

•土地出让金

•土地使用税

•土地使用费

•土地增值税

•4、可持续发展理论

•（1使经济增长与恶化环境的土地投入脱钩

•（2实行以预防为主的环境政策

•（3将土地资源利用的外部效应内部化

•（4积极控制人口增长,实行计划生育

•（5消除贫困

第二节西方城市土地管理

•一、西方城市土地管理模式

•1、西方国家土地使用制度的分类

•土地部分私有

•土地完全国有制度

•2、西方城市土地管理模式

•完全市场模式

•国家控制下的市场模式

•二、西方城市土地买卖与开发

•（一西方城市土地买卖

•1、双方写杀那个

•2、拍卖

•3、投标

•（二西方城市土地的开发

•1、城市土地开发的主体

•2、要件

•三、政府对城市用地管理的内容

•（一税收管理

•1、对地产价值的直接征税

•（1财产税

•（2特别摊派税

•为了支付特别的公共设施的修建及改造费用而对不动产所有者强制征收的一种税收•（3土地增值税

•征收对象是假定的出租地产的价值

•（4遗产税

•2、对地产收益的课税

•（1所得税

•征收对象是对土地的占有所获得的契约租金以及其他从地产中得到的收入

•（2资产收益税

•征收对象是从出售和交换不动产及其他形式的财产中获得的收益

•（3继承税

•3、对土地使用上的特权征税

•（二行政管理

•1、城市政府通过财政收入的运用来影响私人经营活动

•运用方式:

获得为提供公共产品所需的用地;执行公共设施项目的开发;提供公共信用和便利;对某些私人项目进行补贴;国家通过支出权对各地方政府的某些开发项目进行自主和补贴

•2、城市政府通过对土地所有权的行使来影响私人开发计划

•3、国家可以凭借其社会公共管理机构的地位对私人土地的使用行使强制性的权力•4、政府可以对城市土地的使用行使管辖权

•（三地方政府与私人合营

第三节我国城市土地管理

•一、我国城市土地管理体制

•《中华人民共和国土地管理法》规定,国务院的土地管理部门主管全国土地的管理工作,县级以上人民政府的土地管理部门主管本行政区域的土地管理工作,全国形成统一管理、分工负责的管理体制

•1、我国城市土地管理的机关体制

•国务院、国家土地管理局、县级以上地方人民政府、市土地管理局

•2、我国城市土地管理机构

•城市土地管理局、城市规划管理局、城市房地产规划管理局、城市司法局

•二、我国城市土地管理的内容

•（一城市土地的权属管理

•1、土地制度

•（1土地制度是指人们在一定社会条件下,因为利用土地而产生的对土地的所有、占有、使用和处分等诸方面关系的总称。

•（2土地所有制

•①人们在一定社会条件下拥有土地的经济形式,它是整个土地制度的核心,是土地关系的基础。

•②特点:

土地属于国家和农民集体所有;土地所有权不得买卖和非法转让;土地所有者必须在法律规定的范围内行驶所有权

•（3土地使用制度

•①国家对土地使用的程序、条件、形式及土地使用权属关系的法律规定。

•②内容:

城镇国有土地使用制度和农村集体土地使用制度

•（4土地管理制度

•土地管理体制,指土地管理机构的设置、行政职能权限的划分及土地管理的基本运行方式和

原则的总称。

•2、土地产权

•（1含义:

指有关土地财产的一切权利的总和,包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、典当权、地役权等多项权利

•（2土地产权的特性

•①土地产权具有排他性

•②土地产权客体必须具备可占用性和价值性

•③土地产权必须经过登记,才能得到法律承认

•④土地产权具有相对性

•（3具体内容

•土地所有权:

土地所有制度的法律体现形式,是土地所有者所拥有的、受国家法律保护的排他性专有权利

•土地使用权:

土地使用者依法对土地进行利用、管理并取得收益的权利

•土地租赁权:

土地所有权人或土地使用权人通过契约将土地占有权、狭义的土地使用权和部分受益权转让给土地承租人,承租人有占有、使用租赁土地、并获得土地收益的权能。

•土地抵押权:

土地受押人对于土地抵押人不移转占有并继续使用收益而提供担保的土地•地役权:

为自己土地的便利在他人土地上所设定的权利

•3、土地权属管理的含义

•简称地权管理,即对土地的所有权和使用权的归属进行管理,包含两个方面的内容:

其一是对土地所有者和使用者依法享有的占用、收益及处分的权利进行保护;其二是指对土地所有者和使用者的这些权利进行限制和调节。

•4、土地权属管理的作用

•防止土地过度集中于少数人手里

•使土地的使用符合社会经济运行规则

•避免因地价暴涨而引起公众利益的损害

•使土地流转向有利于公共利益的方向进行

•（二城市土地规划管理

•1、含义

•城市土地规划是在城市土地空间上组织合理利用城市土地的一项综合措施。

实际就是城市政府合理分配或安排城市土地、调整城市土地关系、确定城市土地不同应用方向的过程。

•2、原则

•（1有利于城市土地利用结构的优化

•（2严格控制非农业建设对农地的侵占

•（3土地利用规划要有长远眼光

•（4讲求经济效益、社会效益与生态效益的统一

•3、城市用地的分类

•（1居住用地（R类

•住宅用地、公共服务设施用地、道路用地、绿地

•（2公共设施用地（C类

•行政办公、商业金融业、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研设计、文物古迹、其他公共设施

•（3工业用地（M类

•一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地

•（4仓储用地（W类

•普通仓库用地、危险品仓库用地、堆场用地

•（5对外交通用地（T类

•铁路用地、公路用地、管道运输用地、港口用地、机场用地

•••••••••••••••••••••••（6）道路广场用地（S类）道路用地、广场用地、社会停车场用地（7）市政公用设施用地（U类）供应设施、交通设施、邮电设施、环境卫生设施、施工与维修设施（8）绿地（G类）市级、区级、居住区级的公共绿地及生产防护绿地（9）特殊用地（D类）军事、外事、保安用地（10）水域和其他用地（E类）水域、耕地、园林、林地、牧草地、村镇建设用地（三）城市土地地籍管理1、地籍的含义：

地籍是指记载土地位置、界址、质量、权属和用途等基本状况的簿册。

2、地籍的分类1）依据地籍所起的作用不同，可以分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍2）依据地籍的特点和任务不同，分为初始地籍和日常地籍3）依据城乡土地的不同特点，可以分为城镇地籍和农村地籍4）依据地籍行政管理层次不同，可以分为国家地籍和基层地籍3、城市地籍管理的含义与目的含义：

国家为取得有关地籍资料和全面研究土地的权属、自然和经济状况而采取的以土地调查、土地登记、土地统计和土地评价等为主要内容的国家措施。

目的：

（1）确认土地权属

（2）为土地利用、管理服务（3）维护土地市场秩序（4）为国家生产、建设服务4、城市地籍管理的基本内容1）土地调查：

是获得土地信息、建立地籍的基础2）土地登记：

是地籍管理的核心3）土地统计4）土地评价（四）城市土地的行政、经济、法制管理1、城市土地的行政管理1）含义指国土资源行政主管部门及其公务员依据宪法、土地管理法和其他相关法律、法规的规定，运用行政手段及城市规划，在国务院赋予的职能范围内对于土地开发、利用、保护、改造等活动中的公共事务所进行的管理2）土地行政管理的职能①政治功能②经济功能③社会文化功能3）方式行政立法与行政司法行政决策、行政决定与行政政策行政领导、行政指导和行政引导行政规划、行政计划与行政预算••••••••••••••••••

•行政协调、行政沟通与行政平衡•••••••••••••••••••••4）机构政策法规司规划司地籍管理司耕地保护司土地利用管理司执法监察司2、城市土地的经济管理1）含义指城市政府运用各种经济杠杆，对城市土地的所有权和使用权进行管理。

其中土地税收是一种主要的经济管理方式。

2）土地税收的含义①概念土地税收是国家以土地为征税对象，凭借政治权利从土地所有者或者土地使用者手中无偿的、强制性的取得部门土地收益的一种税收。

②特点古老性稳定性土地税转嫁的可能性3）我国现行的税收体系①城镇土地使用税以城镇土地为课税对象，向拥有土地使用权的单位和个人征收的一种税。

免征范围：

国家机关、人民团体、军队自用的土地；由国家财政部门拨付事业经费的单位的自用土地；宗教寺庙、公园名胜古迹自用的土地；市政街道、广场、绿化地带等公共用地；直接用于农、林、牧、渔业的生产用地；经批准开山填海整治的土地和改造的废弃土地，从使用的月份起免缴土地使用税5%～10%;由财政部另行规定的能源、交通、水利等设施用地和其他用地。

②耕地占用税对占用耕地从事非农业生产建设的单位的个人征收的一种税。

免税范围：

部队军事设施用地；铁路沿线、飞机跑道和停机坪用地；炸药库用地；学校、幼儿园、敬老院、医院用地③土地增值税——对有偿转让国有土地使用权及地上建筑物和其他附着物的单位和个人征收的一种税。

——土地增值税的课税对象是有偿转让房地产所取得的增值额。

——土地增值税的扣除项目为取得土地使用权时所支付的金额；土地开发成本、费用；建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格；与转让房地产有关的税金；财政部规定的其他扣除项目。

——土地增值税实行四级超额累进税率•••••••••••••

•••••••••••••••••••••••••••••••••增值额未超过扣除项目金额50%的部分，税率为30%；增值额超过扣除项目金额50%，未超过100%的部分，税率为40%；增值额超过扣除项目金额100%，未超过200%的部分，税率为50%；增值额超过扣除项目金额200%以上部分，税率为60%。

——应纳税额的计算公式：

土地增值额×30%；土地增值额×40%－扣除项目×5%；土地增值额×50%－扣除项目×15%；土地增值额×60%－扣除项目×35%。

——减免范围：

个人因工作调动或改善居住条件而转让原自用住房，经向税务机关申报核准，凡居住满5年或5年以上的，免予征收土地增值税；居住满3年未满5年的，减半征收土地增值税。

④契税在房屋、土地等不动产所有权发生转移时，按当事人双方订立契约等对产权人征收的一种税。

3、城市土地的法律管理城市政府运用法律手段管理城市土地、维护城市土地的所有权和使用方向等。

第四节城市用地结构优化及其公共政策一、城市土地利用结构的优化

（一）城市土地利用结构的含义1、概念一个城市的建成区内土地的功能分区结构。

2、几种不同的城市土地利用结构理论同心圆理论扇形理论多核心理论

（二）城市土地利用结构的优化1、、我国城市用地结构存在的问题

（1）城市用地中工业用地比重较大

（2）城市中道路、绿地面积少（3）城市中土地布局混乱，城市用地功能分区不明显（4）土地利用效益低下，浪费严重2、、城市土地利用结构优化的原则

（1）地域分异原则

（2）区位利用原则（3）生态系统平衡原则（4）系统综合原则3、城市土地利用结构优化的内容

（1）规划调整城市土地，并根据区位利用的原则使不同位置的土地各得其所

（2）对土地作最集约的利用（3）提高城市内各业生产力水平，不断提高土地利用效果（4）实行城市土地的有偿使用，以经济杠杆促进城市土地合理利用•••••

第五节旧城改造问题••••••••••••••••一、城市旧城改造1、旧城改造的含义指对一个城市旧城区的物质环境中不适应经济和社会发展需要的部分进行改造，使城市旧城区的整体功能得到改善和提高，它是调整城市现有配置结构的基本途径。

2、部分城市中旧城布局中存在的主要问题3、旧城改造的原则

（1）旧城改造必须与新区建设总体协调、合理布局

（2）旧城改造要有长期规划，根据实际情况的需要制定分期实施的开发计划（3）旧城改造要与基础设施建设相配套（4）综合开发，形成投入产出的良性循环（5）对有纪念意义的建筑加以保护

（二）旧城区总体布局调整1、扩大城市规划的地域范围，建设新城区、卫星城和新城市2、“腾笼换鸟”，企业外迁，在城市外围建设专业化工业区3、拆迁改造旧城中心区的生活住宅区，建设现代住宅区4、在主城外围建设绿带，限制主城区用地的无限制蔓延5、建设城市铁路、轻轨、高速公路等主干道路网络案例分析2004年5月，监察部和国土资源部派出联合调查组，在陕西省、西安市政府及有关部门的配合下，对陕西省周至县土地违法问题进行了调查。

经查，2002年9月，周至县政府在土地未经依法批准使用的情况下，与开发商签订周至县生态园成片开发建设用地协议，约定出让土地6000亩，并收取了开发商支付的2330万元征地前期费用。

此后，县政府与村民小组签订了征地补偿协议，拨付了相关费用。

在此过程中，县政府动用了警力，非法羁押了部分反对征地的群众。

2002年4月，周至县政府在城南工业路建设用地未经依法批准的情况下，组织开工建设，致使191亩耕地遭到破坏。

同时县政府还违法在城南工业路两侧与村组签定征地协议，圈占土地144亩。

经核实，以上征地用地中存在补偿低于法定最低标准及拖欠征地补偿费问题。

周至县政府未经依法批准实施征地用地，不依法补偿并拖欠征地补偿费，违法动用警力造成严重后果，县政府有关领导负有直接责任。

依据《中华人民共和国土地管理法》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》的有关规定和国土资源部、监察部的建议，陕西省责成有关方面按规定程序原县长倪广天行政降级处分；给予原常委副县长张武平党内严重警告处分，并责令辞职；给予副县长任胜利行政撤职处分；给予原县长助理蔡兴瑜行政警告处分。

同时陕西省政府还责成有关部门对土地违法行为依法进行处罚，要求违法圈占的土地该归还农民的，要坚决退还；拖欠的征地补偿费要限期支付；对违法征地、拆迁给农民造成的损失要采取措施，妥善解决。

结合上面这个案例，首先谈谈你对目前我国耕地减少原因及如何控制方面的认识？

其次分析监察部和国土资源部在违法征地查处中起到的是什么样的作用？

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