发展生态经济税收政策的国际借鉴研究.docx

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发展生态经济税收政策的国际借鉴研究

发展生态经济税收政策的国际借鉴研究

【摘要】生态经济相对于传统经济模式而言，以资源节约、高效和循环利用为核心，以低消耗、低排放、高效率为基本特征。

其本质是一种持续可发展的循环经济。

在生态经济的发展过程中，离不开税收政策的支持。

20世纪90年代以来，一些发达国家为了解决环境问题，纷纷展开生态经济税收改革，建立起了比较完善的生态税制，使税收在环境保护中发挥了巨大作用。

本文从生态经济的涵义入手，在国际成功做法中分析了税收政策促进生态经济发展的机理，然后分析总结了我国应借鉴的先进经验，以期建立并完善我国的生态税制，以实现经济的可持续发展的目的。

【关键词】生态经济；生态税收政策；节能减排：

环境保护

生态经济作为一种科学的发展观，一种全新的经济发展模式。

生态经济是指在生态系统承载能力范围内，运用生态经济学原理和系统工程方法改变生产和消费方式，挖掘一切可以利用的资源潜力，发展一些经济发达，生态高效的产业，建设体制合理，社会和谐的文化以及生态健康，景观适宜的环境。

它是一种“社会—经济—自然”的复合生态系统。

生态经济不仅是世界各国可持续发展的共同选择，也是我国落实科学发展观，促进和谐社会，走新型工业化道路的最佳选择。

构建具有中国特色的循环经济发展模式，加快建设资源节约型社会，关键要建立适合我国国情，有利于生态经济发展的宏观调控体系和运行机制，税收是国家调控经济发展的重要的手段，这就要求我们尽快构建发展生态经济的税收体系。

一、国外发达国家的生态经济税收政策综述

税收作为政府调节社会经济的一种重要工具和手段，在保护环境方面发挥着越来越重要的作用。

一些发达国家为了解决在经济发展过程中所带来的环境问题，率先尝试将税收用于环境保护，并收到了较好的效果。

但由于各国国情、社会经济发展水平、面临的环境问题不同，环境保护政策以及反映环境管理思路的具体税费结构存在很大差别，开征的县体税种、开征方法也不尽相同。

（一）美国。

20世纪80年代以前，在美国税制中尚无专门的生态税收。

但是从80年代初政府把税收手段引进环保领域至今，美国已形成一套相对完善的生态税收政策。

美国大部分与环境相关的税收计划是由州和地方政府来实施的，因此每个州的标准都不一样。

但美国无论在联邦层次上，还是在州层次上都对生态税收越来越重视。

主要有对损害臭氧层化学品的征税、汽油税、与汽车使用相关的税收和费用（如卡车、拖车消费税，轮胎税等）、开采税、固体废弃物处理税、二氧化硫税，生态收入税等，还有较多的生态税收优惠政策。

从征收管理看，美国对生态税的征收管理非常严格。

它由税务部门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再转入下设的超级基金。

由于征管部门集中，征管手段现代化水平高。

因此，在美国，拖欠、逃漏生态税的现象很少，生态税征收额呈逐年上升趋势。

该国生态税重点突出、制度配套、成效显著。

（二）荷兰。

荷兰是OECD国家中生态税开征较早的一个国家。

荷兰的生态税收制度以征收生态税收的政府级次和用于生态目的的税收类型为特征。

生态税收的征收一般由低一级政府去完成。

大部分生态税收主要是特定税。

特点是以小税种为主，各种生态税的税率规定得十分明确和详细，税种繁多并且深入到国民生活的方方面面。

随着荷兰生态税制的完善和迅猛发展，生态税收收入占全部税收收入的比重不断加大，从1996年的1.22%已上升到2004年的14%，占GDP的3.5%。

同时，荷兰生态税大都是专门目的税，所以其税收收入大都作为专用基金，专款专用，全部用于环境保护方面的开支。

另外，荷兰在制定生态税时充分考虑到对同一种产品的不同消费行为征税将对环境产生不同的影响，因而大都对影响环境不大的行为作出一些减免税的规定，较好地发挥了保护环境的功能。

荷兰特别为环境保护目的而设计的税种主要包括：

燃料税、能源调节税、水污染税，地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。

从实践看，该国基于中央政府和地方政府在征收目的和条件方面的不同，在生态税的征收管理上赋予了地方政府很大的灵活性，并充分协调了税务部门和各环境、资源部门的配合，保证了荷兰生态税征收的高效率。

（三）德国。

为了节约能源和提高能源利用率，大力发展可再生能源，从1999年起德国实施了生态税改革。

生态税收改革包括三个方面：

引入电税；在原矿物油税适用税率的基础上加征生态税率，对每升汽油、柴油增征生态税3.07欧分，分别由原来的每升30.70、50.11欧分提高为每升34.77、53.18欧分；贯彻税收中性原则，削减了企业0.8%的年金缴纳比例。

此外，德国生态税属于专项税，其收入主要用于：

一是社会保障支出，以弥补因降低企业和雇员的社会保障负担率而减少的社保收入；二是用于支持环境保护，包括支持再生资源的使用，支持控制温室气体排放的技术创新项目；用于改善联邦财政预算状况，以缩减财政赤字等。

可以说，德国的生态税改革取得了显著成效。

它不仅调整了消费行为，减少了能源消耗，还促进了再生资源的利用，有效地保护了生态。

（四）瑞典。

瑞典在1988年开征生态税。

瑞典生态税的特点是通过进行税收整体结构的调整，将生态税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税，即在劳务和自然资源及污染之间进行税收重新分配，将税收重点逐步从工资收入向对环境有副作用的消费和生产转化。

瑞典生态税的核心是对能源的征税，而对能源的征税是从多方面来进行的，目的主要在于通过征税使能源的消费水平下降，并促进技术革新。

瑞典的生态税收包括对燃料征收的一般能源税；对能源征收的增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税；对化肥、电池等的征税等，并已经占到税收体系的重要部分，在一定程度上有效地保护了该国环境。

二、国外的生态经济税收政策给我国所带来的启示

（一）尽量保持生态政策与经济政策的协调，加强财税政策在生态领域的作用。

根据国际经验，财税政策是市场经济条件下能源管理和环境保护的重要手段。

我国应逐步建立起一套完善的环境税费综合政策体系，促进生产模式和消费模式的转变，促进资源节约和环境友好技术的创新和发展，促进经济与环境的协调和可持续发展。

（二）循序渐进，逐步改革。

一方面，是指税种引入的顺序问题。

每一税种实施的条件各具特色，推进的程度也各不相同。

例如污染税中的二氧化硫税和二氧化碳税，前者的执行成本低，公众也比较容易接受，对降低硫的排放量成效也较显著；而二氧化碳税要求的条件相对较高，要想见效就要制订较高的税率，但会削弱企业的竞争力。

此外，必须考虑污染的跨国性，需要国际协作。

所以推行一般先从前者开始。

另一方面，是指税率的逐步提高。

多数情况下，要取得显著的环境保护效果，税率必须确定在较高的水平上。

但倘若让税率一步到位，公众可能会接受不了，还可能大大降低本国企业的竞争力，甚至影响整个经济的发展，形成政治上的危机。

因此，正确的策略应该是先选择低税率，然后随着治污技术的进步逐步提高，直至最佳水平。

（三）从实际出发，制订切实可行的生态税收政策。

虽然许多国家都建立生态税收体系并将其作为保护环境的一项重要手段，但大多数国家的税收规定各不相同，甚至同一国的生态税在不同地区也有区别。

例如同样对氮氧化物征税，瑞典的税率是意大利的43倍，法国的200倍。

美国各州虽然都开征了汽油税，但各州的税率却是大相径庭。

这说明不同时期不同情况下，人们对于生态污染、生态破坏的忍受程度也是各不相同的。

因此，要从实际出发，制订出切实可行的生态税收政策，才能既符合效率原则，又起到保护环境的作用。

（四）征收生态税以不加重纳税人的负担为前提

在大多数西方国家，一般的税收水平已经较高，推行一个新的税种，尤其是在公平和竞争力影响上有争议的生态税，可能遇到较多政治和社会阻力。

所以，许多国家推行生态税时，都注意采取一些税收中性措施，使征收生态税以不加重纳税人的负担为前提。

纳税人获得与其所支付生态税等值的利益，以保证不增加纳税人税收负担的总体水平，也使生态税的实施能顺利推进。

常见的措施有直接返还给纳税人、返还于相关领域或减少收入税、劳动力税、资本税和消费税等其他税收。

目前我国企业的负担较重，因此，实现生态税收应该建立在不加重企业负担的基础上，主要是将企业交纳的有关环保方面的收费纳入征税范围一并征收，以避免重复征税。

（五）不断创新环境保护的政策工具。

在环境治理方面传统的工具包括管制、罚款和补贴等。

但这些工具执行成本高，而且茌执行过程中管制部门有很大的自由裁量权，影响工具的实施效果。

国外的环保工作之所以能取得如此显著的成效，主要原因是建立了完善的环境税收政策体系。

在采用税收手段的同时，注意与产品收费、使用者收费、排污交易等市场方法相互配合，使它们形成合力，共同作用。

我国应注重发挥经济类环境工具的作用，如生态税、政府采购、许可证交易等，以降低执行成本，提高政策工具的效率。

三、我国税收政策在生态经济发展过程中的现状

（一）生态经济税收税种零散，作用有限

目前，我国城市生态保护相关税费政策基本散落于九个税种和两大收费项目中（表1），这些税费有些具有环保功能（如消费税、资源税、城建税、城镇土地使用税），有些税收优惠具有一定环保激励作用（如增值税、企业所得税），这些税种尽管对生态经济起到一定的作用，但最初设计的出发点并不是生态保护，而且生态保护的作用非常有限。

表l与城市生态有关的税费体系

税种

消费税

对鞭炮焰火、成品油、汽车轮胎、小汽车、摩托车、木制一次性筷子、实木地板等特定消费品征税

资源税

对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿、盐等实行差别税额征税

对鞭炮焰火、成品油、汽车轮胎、小汽车、摩托车、木制一次性筷子、实木地板等特定消费品征税

对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿、盐等实行差别税额征税

车船税

对使用车船的行为按车船吨位征税

城建税

以纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额为税基分三类征税

城镇土地使用税

按不同地区的经济发展状况实行不同等级税额

增值税

在资源综合利用、建材产品、综合利用发电、页岩油、废旧物资和污水处理等方面实行税收优惠

企业所得税

对符合生态条件的企业及项目设备实行税收优惠

个人所得税

环境保护方面的奖金免征个人所得税

关税

提升高污染、高能耗、资源型商品出口税率，降低能源资源类产品进口税率

收费项目

排污费

包括污水排污费、废气排污费、固体废物及危险废物排污赞和噪声超杯排污费四大项

能源收费

包括电费、水费

（二）现行税收政策不完善。

1.没有设计专门的生态环境保护税种

如没有针对污染、破坏城市生态环境的行为或产品征收的专门税种；没有生态类税费。

域市生态类税费中最重要的当属二氧化碳税。

二氧化碳浓度升高带来的全球气候变化已是不争的事实，我国二氧化碳排放强度比世界平均水平高出30%以上，2009年已成为世界温室气体的第一排放大国。

目前很多国家己开征该税，以应对全球气候问题，我国发展低碳经济、开征二氧化碳税也成为必然选择。

2.已有税种的征税范围不全面

资源税征收不全面，使资源不能得到合理利用。

如资源税仅对7种不可再生资源征税，而可再生资源（如具有城市生态环境价值的水、森林、草原等资源）并未涵盖到征收范围内；未涵盖能源消费类税费，如作为我国最重要的能源——煤炭，其消费量占能源消费总量的69.5%，目前却仅对其开采征收资源税，未对其使用征收能源消费税：

污染费征收对象不全面，如汽车尾气污染是城市生态环境污染的重要因素，然而污染费的征收对象却把流动空气污染源（如机动车、飞机、船舶等）排除在废气污染费以及噪声污染费的征收范围之外。

3.优惠税种的局限性

前面提到的增值税、企业所得税等税种多是以优惠方式对企业生态行为或产品进行减税、免税，从整个社会层面上看，实际受益较小，并且多属事后鼓励，无法起到事前预防的作用。

4.收费项目的非规范性

收费项目征收的法律依据级次较低，如排污费仅以条例、办法等为依据，与税收相比，缺乏固定性、规范性。

四、我国发展生态城市的生态经济税收政策调整建议

（一）加大税收优惠力度

从税种上看：

1.增值税。

减免环保企业进口增值税：

对节能型产品实行即征即退优惠措施：

降低或取消部分资源性产品的退税，控制资源性产品的出口；对绿色导向型产品（如环保标志产品）给予税收优惠。

2.所得税。

对在生产过程中积极购置机器设备防治污染的企业，给予一定减免优惠；对采用清洁生产技术生产的产品或有利于环境保护的绿色环保产品，给予减免优惠；对于改进技术和工艺改善环境所发生的费用，予以减免或作税前扣除。

3.关税。

对于国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等的进口，免征进口关税。

4.消费税。

对使用清洁型或可再生能源的低能耗的交通工具实行低税或免税优惠。

从征税对象上看，给布局于城市生态工业网内的企业税收优惠，对企业资源回收利用和环保行为给予税收优惠，对以废弃物为主要原料从事生产企业予以税收优惠等。

（二）改革现有税制

1.完善资源税

一方面扩大资源税的征税范围。

将不可再生资源、稀缺资源和不可替代资源纳入到征收范围中，如淡水资源、海洋资源、森林资源、野生动物资源等，以此限制掠夺性开发。

此外，可以考虑将土地使用税、土地增值税、矿产资源管理费、电力基金、水资源费等并入资源税，形成一个完整的资源税收体系。

另一方面提高单位税额，适当拉大级距，提高纳税人税负，强化国家对资源的保护和管理。

2.实现“费改税”，变排污费为排污税

税收以国家的政治权力为依托，以法律为保障，比收费更具约束力。

随着我国税制体系不断健全和环境测量技术进步，可以考虑将排污费改为排污税。

排污税以“污染者付费”为征收原则，征税对象为城市废水、废气、城市与工业垃圾物及噪音污染；纳税人为所有污染排放者（不仅包括企业排污，还包括家庭排污；不仅包括固定排污，还应包括流动排污）；计税依据为污染物排放量；税率在排污费率的基础上对重要污染物如二氧化硫、二氧化氮、工业废水排放等适当提高，并可以利用减免、抵免等政策鼓励企业生态生产和人们生态消费。

所征税款划入各地环保局作为污染治理专项基金。

3.调整消费税，设立污染产品税

以“使用者付费”为原则，调整消费税，设立污染产品税。

近期内，可考虑将污染环境的日常消费品（如含磷洗涤剂）、造成资源浪费的一次性产品（如一次性相机、塑料袋等）、在生产消费或处理过程中对环境有害的产品（如电池等）以及能源消耗（如煤炭使用）纳入消费税的征税范围内。

在计税税率上，对环境污染严重和资源消耗量大的消费品实行高税率；运用差别税率鼓励消费者使用无污染或低污染的产品，如在继续实行不同排气量的小汽车差别税率的基础上，按是否安装尾气净化装置，是否使用绿色燃料等标准区别对待。

长时期内，应设立污染产品税。

从消费税中，划分一些子税目到污染产品税中（如燃料油、一次性制品、电池、塑料制品等），还要新增一些税目（如能源燃料、臭氧层损害物等各种对环境产生污染的产品或消费品），形成独立的污染产品税种。

（三）开征独立的环境税种

根据“受益者付费原则”，设立“一般环境税”，其有助于有关企业拓宽思路，增加利用外资的渠道，引进有利于环境的先进技术，为保护环境和实现经济的可持续发展做出贡献。

参考资料：

1.周迪，傅春．国外绿色税收体系实践对我国的启示．中国乡镇企业会计，2009年第9期：

2.曾艳，赖景生.构建促进循环经济发展的绿色税收体系.绿色经济,2012年第7期；

3.关小虎，崔颖．税收推动循环经济发展刍议．税务研究,2009年第7期；

4.徐晓慧，陆宁，张志岩．财税政策促进循环经济发展的国际经验与借鉴．涉外税务，2009年第3期；