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冷战后欧盟对伊朗的政策

冷战后欧盟对伊朗的政策

尹斌

2013-2-1710:

27:

54  来源:

《西亚非洲》(京)2007年5期

  作者简介:

尹斌,西安电子科技大学人文学院讲师、西北大学中东研究所博士生(西安710071)。

  内容提要:

欧盟与伊朗关系是后冷战时代中东地区一对重要的双边关系。

为了维护该地区的相对稳定和扩展自身的利益及影响力,欧盟对伊朗采取了不同于冷战后期(1979~1990年)的政策,逐步实施“以接触求转变”的政策。

随着伊朗内政、外交的调整和中东地区形势的变动,该项政策在内容上经历了从“批评性对话”到“建设性对话”的转变,在解决伊朗核问题的方式上凸显与美国不同的外交取向。

  关键词:

后冷战时代欧盟伊朗政策

  海湾战争与欧盟对伊朗“批评性对话”政策的出台

  1979年伊朗伊斯兰革命后,欧共体(欧盟前身)各国紧跟美国的步伐,相继中断了与伊朗的政治、军事往来与部分经贸联系。

①两伊战争爆发后,欧共体出于对伊朗输出伊斯兰革命影响欧共体在这一地区利益的担心,对伊朗的敌对情绪加剧。

欧共体主要成员英、法两国不仅在联合国安理会内拒绝在伊拉克撤军问题上投票,还向萨达姆提供了当时最先进的武器,包括化学武器在内,从而使欧共体与伊朗的隔阂越来越深。

②1989年“拉希德事件”③则进一步加深了欧共体与伊朗之间的危机。

1989年2月中旬,欧共体国家纷纷召回本国驻伊朗的大使,同时决定中止对伊朗政治和技术方面的部长级访问。

④此时期欧共体对伊朗的政策是“一种隔岸观火的外交政策”⑤。

海湾战争爆发后,欧共体与伊朗的关系开始呈现缓和迹象。

一方面,伊拉克日益公开的地区霸权心态使欧共体意识到:

为了维护地区力量的平衡,为了地区形势的稳定,离不开伊朗的参与。

为此,欧共体开始重新审视和调整对伊朗政策,意识到靠对话更能让伊朗的政策趋于温和,而一味的孤立政策只会刺激伊朗极端主义势力的增长,结果将适得其反。

另一方面,两伊战争后,面对国内日益严重的经济社会问题和在外部受孤立的局面,霍梅尼的后继者也意识到对外政策调整的极端重要性,并为之采取了一系列举措。

继而在海湾战争时,伊朗不仅宣布保持中立,而且积极斡旋,促使深陷黎巴嫩人质危机的英国人获释。

⑥在伊朗调整对外政策的过程中,发展与欧共体的关系是一个非常重要的方面,因为在美国继续对伊朗施加经济制裁时,要取得国内经济发展急需的资金和技术,欧共体无疑是一个绝佳的选择。

对此,欧共体予以积极回应。

1992年12月12日,欧共体理事会提出要与伊朗进行“批评性对话”。

1993年,欧共体又在《埃丁博格宣言》中指出,“批评性对话”是欧共体对伊朗的官方政策,这意味着欧共体对伊朗新政策的正式出台。

  欧盟对伊朗“批评性对话”的政策主要包括:

双方定期举行一年两次的对话,主要由英、法、德三国代表欧盟与伊朗进行会晤;双方会晤的议题涉及移民、毒品走私、有组织犯罪、恐怖主义等问题,人权问题是欧盟此时与伊朗进行对话的主要议题,而伊朗最关心的经贸问题则与人权问题相挂钩。

⑦在这一新政策的指引下,欧盟与伊朗关系得以改善,双边的政治往来与经济联系显著增加。

政治方面,1992年,欧洲国家的使节陆续返回伊朗;经济方面,伊朗从欧盟大量进口大型机械设备、电子机械设备(几乎占伊朗从欧盟进口的45%)。

同样,欧盟从伊朗的能源进口也几乎占欧盟能源产品总进口的4%。

⑧欧盟中的英、法、德三国与伊朗的经济联系非常密切。

法国是伊朗的第四大贸易伙伴,占有伊朗6.6%的市场。

⑨原油是法国从伊朗进口的主要商品,法国主要向伊朗出口农业机械和农产品。

法国同伊朗还有银行间联系和汽车制造协议。

1996年,法国同伊朗签署了3个技术协定(伊朗计划从法国购买电讯卫星和10架“空中客车”,价值5亿美元)。

德国则是欧盟内部对伊朗最大的出口国和技术提供国。

1992年,德伊贸易额达68亿美元,为伊朗1979年革命以来最高值。

⑩同样,英国公司对伊朗的油气田也颇感兴趣。

在此期间,欧盟与伊朗也曾因人权问题发生多次争端,其中最具代表性的事件是米克诺斯事件(MykonosAffairs)。

1997年4月,欧盟指责伊朗政治领导人涉嫌于1992年4月暗杀在德国的4名伊朗反对党人士,为此,欧盟决定采取措施惩罚伊朗,其中包括中止双边部长级访问,拒绝给伊朗情报安全人员发放签证。

但数月后,这些措施都被取消了。

(11)对于此期间欧盟对伊朗的“批评性对话”政策,欧盟内部亦有不同看法,一部分人认为对话途径太少,联系过于松散,不利于欧盟对伊朗施加更大的影响,致使伊朗人权状况改善缓慢。

1996年8月,丹麦为此退出了欧盟与伊朗对话。

但多数人认为与伊朗继续接触要远优于孤立它,主张继续对伊朗敞开对话的大门。

  伊朗改革派崛起与欧盟对伊朗“建设性对话”政策的出台

  海湾战争后,随着伊朗内外政策的调整,伊朗国内改革派的力量逐渐增强。

1997年,伊朗改革派领袖哈塔米在总统大选中获胜是这一发展趋势的最有力佐证。

面对这种局面,无论是欧盟,还是美国,都表示了极大的欢迎。

同年5月,美国助理国务卿大卫•韦尔奇声称,这是“伊朗允许民主表达的信号”(12)。

11月,欧盟大使陆续返回伊朗。

1998年2月,欧盟宣布恢复内阁层次的访问。

欧盟原有的以批评为主、以对话为辅的“批评性对话”对伊朗政策也开始承受越来越多的内外质疑。

对此,伊朗外长哈拉齐公开表示欧盟需要用一种新政策来替代“批评性对话”,因为它已成为欧盟在某些问题上挑战伊朗利益的工具。

  1998年3月,欧盟外长会议达成协议,决定在欧盟与伊朗关系上用“建设性对话”政策取代“批评性对话”政策。

(13)经过讨论后,欧盟内部在对伊朗政策上形成了下列两点基本共识:

一是在政治进展的基础上扩大经济联系;二是把大规模杀伤性武器作为优先考虑的问题。

欧盟委员会在事实上形成一种框架,这种框架由三部分构成:

一是全面对话;二是人权对话;三是贸易与合作协定谈判,同时伴随政治协定。

全面对话于1998年开始启动。

与“批评性对话”一样,全面对话被设想成一个欧盟与伊朗双方交流观点的机会。

它是由欧盟中的英、法、德三国与伊朗高官的双边会议组成。

全面对话有两个显著特征:

一是议题的广泛性,包括全球(比如大规模杀伤性武器和恐怖主义)、地区(伊拉克问题和中东和平进程)、双边(毒品和难民问题)3个层次的问题。

二是设立专门的欧盟与伊朗技术工作小组,该小组专门负责拟定欧盟与伊朗的多方面合作战略规划。

如能源工作小组、毒品专家会议、难民专家会议、贸易和投资工作小组等。

  在欧盟对伊朗开展建设性对话政策的背景下,它们的关系进一步升温。

1998年,双方建立了综合性的总理以下级别全方位对话。

1999年,奥地利和希腊的总统相继访问伊朗。

同期,伊朗总统哈塔米访问意、德、法三国,签署了一系列旅游、投资、能源协议。

2001年2月7日,欧盟委员会决定加强与伊朗之间的联系,以尽早达成贸易与合作协定。

(14)

  2001年前后,伊朗改革派在国内议会选举和总统选举中大获全胜,这进一步坚定了欧盟开展对伊朗“建设性对话”政策的热忱。

2000年11月,欧盟部长理事会给欧盟委员会发出指示,要求提出能支持和促进伊朗改革进程的建议。

2001年2月,欧盟委员会提出了一个推进欧盟与伊朗关系的简要方案:

(1)开展更频繁的双边交流;

(2)强化外交和安全对话;(3)寻求民间交流的多种途径;(4)强化工作小组的交流;(5)待条件成熟时,启动贸易与合作协定。

尽管在如何启动与伊朗的贸易谈判方面,欧盟内部形成了两派意见:

一派(法国、意大利、爱尔兰、比利时、西班牙、瑞典、芬兰等)坚持共同体型的协定,即在经欧盟议会批准下的简单贸易协定。

另一派(英、德、荷、葡、卢)则坚持混合协定,即包括关于反恐和人权的专门条款,这种协定不仅需要欧洲议会批准,也需要成员国国家议会批准。

但就欧盟整体而言,他们都认同开展与伊朗的“建设性对话”政策可行,且富有成效。

  九一一事件与欧盟对伊朗“建设性对话”政策的微调

  九一一事件发生后,欧盟表示将坚定地站在美国一边。

但在美国总统布什发表“邪恶轴心”言论后,欧盟表示了不满,许多欧盟国家首脑表示他们不赞成对所谓的“邪恶轴心”国家动武。

其中的代表人物有法国外长胡伯特•韦德纳(HubertVedrine),他认为,美国这样做只会将世界所有问题都简化为对恐怖主义作战。

他还认为,要同恐怖主义作战,光靠武力解决是不够的,还要消除导致恐怖主义的根源(比如贫穷、不公正和歧视)。

欧盟外交代表索拉纳也敦促美国要采取多边行动,不要充当全球单边主义者。

(15)此外,在对中东形势的看法上,欧盟与美国也不同,欧盟始终优先考虑巴以冲突问题,不相信美国的“政治体制变化”会带来中东积极的回应。

欧盟认为使用暴力只会使中东地区形势更加不稳定,民主既不能通过战争来进口,也不能像多米诺效应一样得以应用。

(16)

  在与伊朗的关系问题上,欧盟外部事务委员克力斯•帕顿指出,欧盟与伊朗之间的“建设性对话”比美国的孤立方式更能带来有效的结果。

欧盟内部普遍认为,对抗和威胁的政策不仅会孤立伊朗的改革主义者,而且会损害(伊朗与西方)重新接触的前景。

(17)欧盟坚信伊朗国内的改革主义者一定能促进国内政治的变化和采取更具建设性的外交政策。

因此,欧盟将继续坚持与伊朗进行“建设性对话”,并且期待和支持伊朗在中东发挥更加积极的作用。

2002年6月17日,欧盟理事会重申支持伊朗改革进程,确认加强双边关系,同时敦促伊朗在相关国际法和与联合国合作的基础上改善国内人权状况和基本自由。

在恐怖主义问题上,欧盟希望伊朗能完全实施安理会第1373号决议,以及联合国其他关于中东地区的决议。

在巴以问题上,欧盟希望伊朗能接受巴以和平共处的观念。

在伊朗申请加入世贸组织的问题上,欧盟也深表支持。

(18)

  九一一事件后,伊朗在阿富汗问题上的温和立场,以及哈塔米提倡的“文明对话”,进一步密切了欧盟与伊朗的关系。

(19)2002年,伊朗与欧盟双方官员举行了数次部长级会谈。

其中包括2002年2月伊朗与欧盟在西班牙首都马德里举行了第八次对话,继而于同年10月在德黑兰举行了第九次对话会议。

在这两次对话会议上,双方商讨了如何进一步加强伊朗与欧盟在经济、政治、投资、能源、环境、运输、缉毒、中东局势、阿富汗和伊拉克问题上的合作关系。

同年6月15日,欧盟各成员国部长在卢森堡召开的会议上,商讨了欧盟与伊朗全面缔结经贸协议的问题。

12月12日,欧盟与伊朗在布鲁塞尔不仅达成了经贸合作协议,还勾画了未来会议的框架:

(1)双方将继续就预防恐怖主义、积极参与地区冲突、废除各种酷刑、防止大规模杀伤性武器,以及尊重人权(包括妇女的权利)展开对话;

(2)双方将界定存在共同利益与合作关系的领域,如能源、交通、制止毒品交易及移民问题。

(20)12月17日,双方继而在德黑兰举办了首次伊朗、欧盟人权对话会。

(21)2003年3月和10月,第二次和第三次人权问题对话会在布鲁塞尔举行。

其内容包括废除死刑、消除对妇女、少数民族权利的侵犯,改进司法体制,实行言论自由。

在2004年2月伊朗议会选举前夕,欧盟于2003年10月13日再次呼吁伊朗推进这一领域的进展,释放和平表达自己意愿的学生和记者。

  伊拉克战争后欧盟对伊朗政策的困局与对策

  伊拉克战争对欧盟的共同外交是一次重大打击。

在这次危机中,欧盟未能用一种声音讲话。

欧盟的3个核心成员国英、法、德采取了不同的对策,英国紧跟美国;法、德则与俄罗斯一道公开反对美国军事介入伊拉克。

欧盟的成员国与准成员国之间也由此引发了分裂,出现了所谓的“老欧洲”与“新欧洲”。

虽然遭遇了这样的挫折,欧盟诸国在战后仍表示将继续执行共同的外交政策,而伊朗核问题就成了考验欧盟共同外交政策的一块试金石。

(22)

  与此同时,伊拉克战争也向伊朗的内政外交发起了新的挑战。

一方面,美国在伊拉克战场上的胜利加重了伊朗的不安全感,(23)伊朗面临被怀有敌意的美国包围的危险(东南西北4个方向都有大量美军存在),这直接导致了伊朗国内保守派力量的增强。

2004年,保守派取得议会大选的胜利,2005年,保守派取得总统大选的胜利。

对此,欧盟认为这两次选举是民主的倒退,同时也希望伊朗尽快回到民主和改革的轨道上来。

(24)另一方面,出于对自身安全的考虑,伊朗也越来越渴求获得一种能震慑外部威胁的杀手锏——核武器,并为之恢复了中断多年的铀浓缩活动。

伊朗的精神领袖阿里•哈梅内伊对此公开声称,掌握核燃料的循环利用对于伊朗非常必要。

伊朗外长哈拉齐也说,“我们不会接受任何新的义务”,“使用核技术是伊朗绝对的权利”。

(25)许多伊朗民众也对国际社会要求伊朗放弃核技术表示愤怒,认为拥有核技术是伊朗不可分割的权利。

  伊朗内政外交的变动,给欧盟对伊朗政策带来了前所未有的压力。

欧盟内部普遍担心,如果任由伊朗发展核武器,这不仅会引发该地区的核竞赛,还将导致地区大规模的冲突和战争(如美伊之间、伊以之间、阿以之间等),而这一切对于欧盟在中东的利益是有百害而无一利。

同样,如果继续任由美国主导伊朗核问题,并由美国对伊朗施加威胁直至兵戈相见,也不利于欧盟在伊朗乃至整个地区利益的维护,不利于欧盟长期以来在该地区谋求发言权的努力。

为此,欧盟决定在此前“建设性对话”政策的基础上,做出适当的政策调整,以扭转自身在伊朗问题上的不利处境。

  具体而言,即是一方面以声明、决议等形式对伊朗政府施加必要的政治压力,迫使其回到欧盟预想的轨道上来,用双方对话与合作化解伊朗核问题引发的危机。

2003年6月,英、法、德三国外长提醒伊朗政府核问题和贸易对话是相互联系的。

(26)2003年6~7月,欧盟接连通过决议,要求伊朗无条件和及时地与国际原子能机构进行合作。

2003年8月,为了给伊朗施加更大的压力,欧盟共同外交与安全高级代表索拉纳访问伊朗。

在访问期间,他指出如果伊朗不能满足国际原子能机构的要求,将会对欧盟与伊朗关系产生负面影响。

他说,“哈拉齐和我都谈到了核问题的细节,这是我们都越发关心的问题。

……伊朗及时澄清这些问题是至关重要的。

无论是现在,还是将来,伊朗与国际原子能机构之间的全面合作与透明是最为基本的。

相互信任是关键。

……只有这样,我们才能避免对欧盟与伊朗关系产生不利的影响。

”(27)2005年1月19日,英国外交大臣杰克•斯特劳在接受伦敦《金融时报》采访时表示,在劝服伊朗放弃拥有可用于制造核武器的核技术问题上,欧洲国家的原则是利用外交途径来解决,此外没有其他选择。

2005年1月25日,德国总理施罗德在执政党社民党议会党团举行的新年招待会上说,绝不允许伊朗核问题走到军事干预这一步。

2005年2月5日,北约前秘书长、欧盟外交政策与安全事务高级代表索拉纳在接受英国独立电视台的采访时强调指出,对伊朗采取单方面的行动将无法达到预期目标,“类似的这种单边主义行动不会对任何一方的目标有所贡献。

我认为在目前阶段根本不值得考虑那样做。

”(28)

  另一方面,欧盟则对伊朗和平利用核技术的要求尽量给予理解和支持。

2003年9月,尽管遭到美国的批评,英、法、德三国还是用联名书信向伊朗表示,它们将为伊朗民用核计划提供技术支持,以换取伊朗与国际原子能机构的全面合作和公开透明性。

同年10月,英、法、德三国继续这样的行动。

三国外长还访问了伊朗,并签署了《德黑兰宣言》,伊朗同意签署国际原子能机构附加议定书,并中止铀浓缩活动。

2005年2月5日,北约前秘书长、欧盟外交政策与安全事务高级代表索拉纳在接受英国独立电视台的采访时表示,“它(伊朗)也知道,现在只有依靠欧盟,通过与欧盟谈判寻找妥协的途径,因为欧盟也支持伊朗和平利用核能。

”(29)对此,美国政府也表示了欢迎,如美国国务卿鲍威尔认为这样的努力是“非常有益的”(30)。

美国副国务卿阿米蒂齐则在参议院外交关系委员会听证会上表示,“我认为欧盟把贸易与合作协定同伊朗在大规模杀伤性武器和导弹计划的发展联系起来是恰当的。

……(因为)并不是所有的政策问题都需要用武力来解决。

”(31)正是在欧盟的不懈努力下,2004年2月,伊朗同意中止生产铀浓缩离心机,而欧盟保证向伊朗提供核燃料。

(32)

  然而,由于导致伊朗发展核技术的真正动因(美国对伊朗国家安全的现实威胁)并没有解除,伊朗不可能就此放弃对核武器的追求。

因此,从2004年下半年以来,伊朗核问题再次掀起波澜,至今依然是危机重重。

2006年3月,欧盟开始将伊朗核问题提交安理会,美国和以色列扬言要对伊朗实施先发制人的打击;2006年4月,伊朗进行大规模军事演习,并宣布成功提炼出纯度为3.5%的浓缩铀;8月31日,在安理会决议最后期限到点之时,伊朗仍表示出一种不积极合作的姿态。

鉴此,欧盟对伊朗政策的进一步调整就显得非常必要,而其中至为关键的因素(依笔者看来)就是欧盟如何促成美国与伊朗直接对话,通过对话增进两国间的互信,减轻乃至消除伊朗的不安全感。

  结语

  通过上面的分析不难发现,后冷战时代欧盟对伊朗政策的核心内容是“以接触求转变”的政策,批评与对话作为两种手段交替使用(因国内外局势变化而不同),谋求伊朗国内发生有利于欧盟的变化(主要是政治体制方面的民主化),以谋求中东地区的稳定,主张用和平手段解决欧盟与伊朗之间、美伊之间、伊以之间的纷争,并借此提升欧盟在中东事务中的发言权和扩展自身的利益。

  从政策自身的发展来看,后冷战时代欧盟对伊朗政策大致经历了3个阶段。

1991~1997年,是“批评性对话”政策占主导的时期。

欧盟“批评性对话”政策关注的主要议题是伊朗的人权问题,即只有伊朗重视和改善人权状况,欧盟才会考虑与伊朗签署经贸合作协议。

而伊朗则把发展与欧盟的关系作为一种平衡美国威胁的手段,并作为发展本国经济的一种重要补充。

伊朗欢迎欧盟的对话政策,但反对欧盟在伊朗国内问题上指手画脚,反对欧盟将经贸问题与政治问题挂钩。

在此基础上,双边关系有了一定程度的进展,但进展不大,主要进展在经贸方面,并且常因人权问题发生争端。

  1997~2003年,是欧盟对伊朗“建设性对话”政策居主导的时期。

伊朗改革派在这一时期的成功,促使欧盟对伊朗采取更富有成效的“建设性对话”政策,即欧盟不再仅仅着眼于伊朗的人权状况的好坏,更着眼于与伊朗建设一种新型伙伴关系,这种关系基于双方全方位的对话(不仅仅局限于双边问题,而且广及地区和全球问题),双方可以在保持较大差异的同时进行卓有成效的对话与合作(比如和平解决巴以冲突问题、妥善处理全球恐怖主义问题、维护中东地区稳定)。

欧盟开始强调伊朗作为维护地区稳定的建设者的角色,开始更多以一种平等的姿态来处理双边关系,而不是采取居高临下颐指气使的霸主作风。

这有助于缓和双边关系,有助于双边经济文化领域的交流与合作。

同时对于美国在中东地区的霸权可以说也是一种有效的遏制。

  2003年伊拉克战争结束以来,则是欧盟对伊朗政策的第三个时期。

这期间,欧盟从地区局势变化出发,开始大力调整对伊朗政策(转换“批评性对话”议题;增进双边政治往来;频繁借助多边外交力量),并取得了一定的成效。

但由于欧盟内部现存的缺陷(一体化进程停滞不前,共同外交决策缓慢和执行力的疲软)、伊朗对国家安全认知的不确定性、美国和以色列的过激反应,都有可能使欧盟对伊朗的政策无法取得预期效果,甚至有可能使其转变为美国对伊朗政策的一种补充,失却欧盟对伊朗政策的主旨,危及欧盟在这一地区的利益。

  尽管如此,我们仍然要承认,在过去的十余年间,相对于美国对伊朗“孤立”政策毫无进展而言,欧盟“以接触求转变”的政策仍或多或少取得了一定的成绩。

  注释:

  ①1980年4月,欧共体部长会议宣布对伊朗实施有限禁运和停止与伊朗的军事联系。

  ②Seehttp:

//www.irib.com/worldservice/chinese/zhuanti/yilangheomengyuyaoduifang,htm

  ③英国人拉希德因写了《撒旦诗篇》,而被伊朗最高精神领袖霍梅尼签署死亡通缉书。

  ④SeeGeorgeTzogopoulos,theEvolutionofUSandEUForeignPolicyTowardsIranwithEmphasisonthePeriodafter11September2001,Nice,May2004,p.15.

  ⑤http:

//www.irib.com/worldservice/chinese/zhuanti/yilangheomeng/yuyaoduifang,htm

  ⑥See"Iran:

ThirdReportofSession2003-2004",p.8,OrderedbyTheHouseofCommonsForeignAffairsCommitteetobePrinted9March2004.

  ⑦SeeJohnCalabrese,"FindingtheFulcrum?

Euro-AtlanticRelationsandIran",p.2,MiddleEastInstitute,July21,2004.

  ⑧GeorgeTzogopoulos,op.cit.,p.21,Nice,May2004.

  ⑨http:

//www.iccim.org/english/magazine/iran_commerce/nol_2000/06htm

  ⑩GeorgeTzogopoulos,op.cit.,pp.22-23,Nice,May2004.

  (11)SeeJohnCalabrese,op.cit.,p.3.

  (12)Ibid.

  (13)SeeJohnCalabrese,op.cit.,p.3.

  (14)SeeGeorgeTzogopoulos,op.cit.,p.25,Nice,May2004.

  (15)Ibid,p.42.

  (16)Seeibid,p.43.

  (17)SeeGeorgeTzogopoulos,op.cit.,p.43.

  (18)SeeGeorgeTzogopoulosop.cit.,pp.44-45.

  (19)SeeKavenAfrasibai,AbbasMaleki,"Iran'sForeignPolicyAfter11September",TheBrownJournalofWorldAffairs,Winter/Spring2003-VolumeIX,Issue2,p.10.

  (20)SeeJohnCalabrese,op.cit,p.5.

  (21)http:

//www.irib.com/worldservice/chinese/zhuanti/2002shihuigu01.htm

  (22)SeeGeorgeTzogopoulos,op.cit.,p.41.

  (23)SeeJudiths.YapheandCharlesd.Lutes,ReassessingtheImplicationsofaNuclear-ArmedIran,InstituteforNationalStrategicStudies,NationalDefenseUniversity,Washington,D.C.2005,p.XI.

  (24)SeeGeorgeTzogopoulos,op.cit.,p.50.

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