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桐柏映山红
桐柏映山红
养老产业示范区建设PPP项目
实施方案
河南中大智诚建设项目管理有限公司
二O一七年三月
附：
编制依据49
第一章项目概况
一、项目基本情况
（一）项目名称
桐柏映山红养老产业示范区建设PPP项目。
（二）项目性质
新建项目。
（三）项目位置
南阳市桐柏县城近郊旅游休闲带（月河镇境内）。
（四）项目发起单位
桐柏县人民政府。
（五）项目实施机构
桐柏县人民政府授权批准桐柏县民政局作为本项目的实施机构。
项目实施机构主要负责本项目的具体实施，具体包括初步实施方案、协助开展物有所值评价及财政承受能力论证、项目实施方案编制和报批、项目合同的编制、社会资本方选择及制定社会资本方准入条件和标准、谈判与合同签署、项目执行和项目移交等工作。
（六）项目协调机制
本项目由桐柏县人民政府发起，授权桐柏县民政局作为项目实施机构，并逐步组织县财政局、发展改革委、建设局、国土局、规划局、环保局、审计局等各相关部门协调推进项目正常开展。
（七）项目运作方式
本项目属于投资规模较大、需求长期稳定的准经营性项目，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施本项目。
鉴于本项目属于养老公益类项目，政府投入较小，政府部门节省了大量财力、物力和人力，因此本项目适于采用BOO（建设-拥有-运营）模式，该模式由BOT模式演变而来，二者的区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，不涉及项目期满移交。
（八）项目回报机制
本项目回报机制为使用者付费+可行性缺口补助的回报机制。
（九）合作期限
参照PPP项目合作期限一般为10-30年，根据本项目投资回收期的实际情况，确定本项目合作期为16年（建设期3年，运营期13年）。
（十）项目PPP运作的必要性与可行性
1、适宜采用PPP模式
本项目在运营期间以养老、医疗康复、床位租金作为项目的主要收入来源，仅需财政对项目进行少量补贴。
本项目属于投资规模较大、需求长期稳定的公共服务设施，适宜采用政府和社会资本合作模式（PPP）实施。
2、增加公共供给
若采用政府传统采购模式，资本金需要政府全部投入，若采用政府和社会资本合作模式，政府仅需少量资金，相比传统模式节省的资金，可用于其他基础设施项目建设，增加公共供给，提高财政杠杆作用。
本项目通过采用政府和社会资本合作模式（PPP），可拓展项目建设的融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，提升城市品质，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
3、优化风险分配
本项目不但要耗费大量的资金、物资和人力等宝贵资源，且一旦建成难以更改。
因此，需要分析识别本项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低风险损失，优化风险分配，降低政府风险承担责任。
本项目主要存在9个方面的风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本之间合理分配项目风险。
项目组织、施工技术、工程、投资估算、资金、市场和财务等风险由社会资本承担，政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
政府仅承担法律、政策风险和一部分不可抗力风险，大大降低了政府的风险承担成本。
4、提高效率
规范的政府和社会资本合作模式能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。
对政府而言，可以减轻政府债务负担，有效促进政府职能转变，较少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上；
对社会资本而言，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽社会资本的发展空间，进一步激发非公有制经济的活力；
对社会而言，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
（十一）项目提供的公共产品和服务内容
1、为10000名老人提供养老护理、医疗康复服务；
2、提供医院、影剧院、图书馆、广场、公园、体育场等公共基础设施；
3、区域内乡村改造、造福一方百姓。
二、经济技术指标
（一）项目建设规模及内容
根据已批复的可行性研究报告，本项目具体建设规模和内容如下：
桐柏映山红养老产业示范区建设项目建设规划占地15000亩（含水面），投资17亿元，满足10000人养老的园区建设规模：
（1）养老必须的食宿等各项服务设施；
（2）医院、康复中心；（3）影剧院；（4）图书馆；（5）商场、市场；（6）老年大学；（7）中原抗衰老科研所；（8）广场、公园、体育场；（9）各类农场、牧场；（10）水域治理、山体美化；（11）田园风光营造；（12）区域内乡村改造。
表7-1项目总体规划经济技术指标
分期
项目
单位
数量
备注
总体规划用地
规划总用面积
亩
15000
其中
建设用地面积
亩
2000
农业生产用地
亩
3070
生态林地
亩
7256
湖面
亩
1200
其他用地
亩
1474
养老人数
人
10000
其中
自理区
人
6000
半自理区
人
3000
监护区
人
1000
一期规划用地
规划用地总面积
亩
3424
其中
建设用地
亩
600
农业生产用地（田园观光）
亩
200
生态茶园（百茶园）
亩
200
生态林地
亩
1880
湖面
亩
220
其他用地
亩
324
养老人数
人
2000
其中
自理区
人
1200
半自理区
人
600
监护区
人
200
二期规划用地
规划用地面积
亩
5666
其中
建设用地面积
亩
700
农业生产用地
亩
1200
生态林地
亩
2736
湖面
亩
480
其他用地
亩
550
养老人数
人
4000
其中
自理区
人
2400
半自理区
人
1200
监护区
人
400
三期规划用地
规划用地面积
亩
5910
其中
建设用地面积
亩
700
农业生产用地
亩
1470
生态林地
亩
2640
湖面
亩
500
其他用地
亩
600
养老人数
人
4000
其中
自理区
人
2400
半自理区
人
1200
监护区
人
400
（二）投资规模与资金来源
经估算，本项目总投资为17亿元，资本金为4亿元（资本金占总投资的20-30%），其中社会资本持股85%，出资3.4亿元，政府持股15%，出资0.60亿元，申请财政扶持资金及贷款解决13亿元。
附：
桐柏映山红养老产业示范区项目投资一览表
项目名称
投资估算（亿元）
建筑工程
9.1
设备购置
2.2
配套工程
2.9
绿化工程
1.2
建设期利息
1
总计
17
三、项目公司
依据《中华人民共和国政府采购法》及《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）等法律法规，项目实施机构以依法合规方式确定社会资本方。
本项目拟采用BOO运作方式进行运作，由政府和社会资本方共同成立项目公司，以合法方式从桐柏县人民政府或其授权实施机构获得本项目的投融资、维护、运营等资格。
四、项目进展情况
目前项目合法性手续正在批复，已取得立项批复，项目处于设计、融资阶段。
工程计划建设期2017年元月-2019年12月完工。
第二章项目必要性和PPP模式可行性
一、项目建设的必要性
（一）促进革命老区区域经济发展
桐柏县的处的大别山革命老区是土地革命战争时期全国第二大革命根据地—鄂豫皖革命根据地的中心区域，为我国革命做出了重要贡献。
加快老区建设，是党中央国务院着眼全局，推进区域协调发展做出的一项重大战略决策。
中原抗衰老实验区—桐柏映山红养老养生示范园区项目的开发建设，将成为革命老区桐柏县经济发展的一大支柱产业，将有力地促进区域经济协调发展，扩大对外开放程度，通过招商引资发展旅游，使各产业配套协调发展，特别是推动第三产业发展，有利于缩小地区发展差距，挖掘经济发展新动力，拓宽就业门路，可产生良好的经济效益和社会效益。
对全面建设小康社会、加快中原崛起、河南振兴、富民强省具有重要意义。
本项目以老年人康复、医疗、养老为主题，打造养老养生和休闲度假旅游综合体，能够满足中原地区老人养老、康复、医疗的需求，为工业、商业、交通运输业的发展提供广阔的市场，解决当地城镇居民的就业问题，从而促进经济发展。
（二）筹建老年休养中心是应对当前人口老龄化的现实要求
按照联合国人口老龄化的标准，一个国家60岁及以上的老年人口占人口总数的比例超过10%，或65岁及以上的老年人口占总人口的比例高于7%，这个国家或地区就进入了老年型社会或老年型国家。
按照联合国最新的人口数据预测，2010年中国60岁及以上人口占比将达到12%。
2011年以后的30年里，中国人口老龄化将呈现出加速发展态势，60岁及以上人口占比将年均增长16.55%，2040年60岁及以上人口占比将达28%左右。
在这30年里，中国开始全面步入老龄化社会。
到2050年，60岁及以上老人占比将超过30%，中国将进入深度老龄化阶段。
总之，当前的老龄化趋势已十分严重，解决为老年人服务问题已迫在眉睫、时不我待。
（三）筹建老年休养中心是让老年人参与社会发展的内在需求
办好老年休养中心，特别是办好老年大学等配套服务设施，可以让老年人走出封闭的内心世界，丰富他们的精神生活。
步入老龄化社会的老年人，大多有失落感，他们脱离了职业社会，回到狭小的家庭生活圈中，孤独和空虚常与之相伴，如果长此下去，他们必将自己封闭起来，隔断与外界联系。
相反，老年人参与一些社会活动，接受社会各种各样的教育，与社会不断地联系，失落感、孤独和空虚就会离他们而去。
让老年人聚集在一起，共同生活、共同娱乐、共同学习交流，有利于开发和利用老年人身上蕴藏的巨大财富，促进经济发展和社会进步。
《老年人权益保障法》为老年人奉献社会、参与社会发展提供了有利的法律依据。
《老年人权益保障法》第四十一条明确规定：
“根据社会需要和可能，鼓励老年人在自愿和量力的情况下，从事下列活动：
一是对青少年和儿童进行社会主义、爱国主义、集体主义教育和艰苦奋斗等优良传统的教育。
二是传授文化和科技知识。
三是提供咨询服务。
四是依法参与科技开发和应用。
五是依法从事经营和生产活动。
六是兴办社会公益事业。
七是参与维护社会治安、协助调解民间纠纷。
八是参加其他社会活动”。
筹建老年休养中心可将老年人参与社会的内在积极性调动起来，按照老年人的个性、认知及知识特点，组成老年智囊团、老年艺术团、老年招商引资团、老年道德教育协会等老年社会团体，利用老年人的自身优势和特长，在各个领域、层面为经济社会发展再做新贡献。
筹建老年休养中心，为老年人参与社会发展、共享改革发展成果提供了有效的平台，这是社会文明进步的重要标志之一，也是社会发展的必然趋势，更是构件社会主义和谐社会的应有之义。
（四）筹建老年休养中心是经济社会协调发展的必然要求
精神文明与物质文明犹如一架马车的两个轮子，二者必须协调转动，同步前进，才能使整个马车滚滚向前。
如果整个社会的物质生活富裕了，而老年人的精神文化生活反而贫乏的话，势必将使整个社会的精神风貌大打折扣。
老年人的精神化自杀现象，不得不引起社会的重视。
如何使老年人的精神文化生活也丰富起来，需要全社会的共同关注，它将影响着经济社会的和谐发展。
面对目前老年人不断增加的现实，在抓好精神文明建设工作的同时，为老年人提供良好的精神文化生活已势在必行。
近年来，南阳市经济社会快速发展，经济总量位居河南省第三，被省委、省政府列为全省经济发展的第二方阵，与经济社会快速发展相比，南阳的老年教育发展则比较缓慢。
目前，南阳还没有一座具有一定规模的现代化综合性老年服务机构，这与当地的经济发展水平是极不相称的。
目前，建设具有修身励志、开发潜能、护理服务为一体的老年休养中心，不仅是我市经济社会协调发展的迫切需要，也是构建和谐南阳的必然要求。
（五）桐柏优越的地理环境适合设立特色老年休养中心
桐柏县地处桐柏山腹地，是千里淮河之源，生态良好、资源富集、交通便利。
这里森林覆盖率达51.6%，空气中负氧离子含量最高达每立方厘米4万个，被誉为“天然氧吧”、“全国特大资源宝库县”。
桐柏名胜众多、文化厚重，被誉为福地洞天，县委县政府着力塑造“生态淮源、养生福地”主题形象，每年吸引500多万人旅游度假。
桐柏映山红养老产业示范区项目位于桐柏县城近郊旅游休闲带，淮河生态走廊，城东森林生态斑块，项目用地周围自然环境良好，交通条件便利。
项目符合国家和地方发展战略，中央、省、市、县各级政府对养老健康产业高度重视，从政策、用地等多方面给予支持，项目建成后将极大地缓解中原地区乃至全国养老产业日臻迫切的市场需求。
同时项目实施对地方生态农业、食品加工、休闲旅游、餐饮业、酒店业等社会各个领域的发展都有促进带动作用，项目的建设和运营，将会带来较多的就业机会对区域社会经济的发展有积极的作用。
综上所述，桐柏映山红养老产业示范区建设PPP项目是非常必要且可行的。
二、项目采用PPP模式的可行性
（一）申报条件满足情况分析
项目规划符合桐柏县规划部门的要求，建设规模符合桐柏县养老资源整体布局要求。
目前项目的各项前期工作正在有序推进，已取得立项批复等审批文件。
行业主管部门的意愿：
对于桐柏县人民政府及民政相关部门来说，项目采用PPP模式，桐柏县人民政府及民政部门从过去的养老设施公共服务的提供者变成一个监管者的角色，从而保证工程质量；同时政府方和社会资本可以取长补短，发挥政府公共机构和社会资本各自的优势，弥补对方的不足。
社会资本的参与还能推动在项目融资、建设、施工、设施管理过程等方面的革新，提高建设和运营效率，双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的养老服务。
对于桐柏县财政部门来说，本项目采用PPP模式可以在财政预算方面减轻财政压力，社会资本参与项目能为政府部门提供更多的资金用来发展养老事业，促进了投融资体制改革。
目前，桐柏县人民政府和财政部门、行业主管部门等相关部门对本项目采用PPP模式都持支持的态度。
由于本项目采用BOO的模式，对社会资本来说，可以产生长期、稳定的现金流，因此社会资本通过PPP模式参与本项目的积极性很高。
（二）物有所值定性分析
相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，本项目采用PPP模式有以下比较优势：
1、提高公共财政使用效率
PPP项目一般由社会资本或者项目公司融资建设及运营，提供公共服务。
公共财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下发展城市配套基础设施事业，做好市政工作有比较重要的意义。
2、保障项目和公共服务质量
评审中标的社会资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。
联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。
另外，很多PPP项目通过引进知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高服务质量。
3、实现合作双方互利共赢
合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。
在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。
同时，全生命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护公共部门的利益，也能最大限度满足社会资本的诉求。
4、定性分析结论
PPP模式作为调节政府、社会资本与市场三者关系的一把钥匙，是改革基础设施领域新举措，本项目采用PPP模式能够克服传统建设供给形式和完全市场化变革的弊端，利用公私部门的有限合作方式来改善基础设施工程的供给效率和质量，同时引入民间资源也减轻了政府在公共领域供给的财政负担。
PPP模式对于促进养老的发展均有多方面的意义，国家宏观层面也在创设积极、宽松的制度安排，但鉴于目前我国养老基础设施领域公私合作的政策条文尚不明朗细致，以PPP形式进行养老供给的服务内容、范围以及私人合作者的资质要求等需要详细的评估审定。
因此，本项目的实施需要周密的前期规划和严谨的实施过程，以避免可能出现的各种问题，从而顺利实现预期目标。
（三）合作
PPP项目是全生命周期合作。
在较长的合作期内，的特点是双方无法在一开始就预见所有可能的情况，这就需要政府和社会资本双方本着合作伙伴的精神，对项目未来可能出现的风险和收益预留足够的协商空间。
如果项目实际收益过高，意味着项目中公共利益被低估，在到达预设阀值后，双方应启动谈判，就合理分配超额收益进行协商。
在实际操作中，可以通过缩短特许期或者降低支付标准实现。
反之，如果项目自投入运营后，因非主观原因长期陷入亏损，经营困难，在达到预设阀值后，同样应启动谈判机制。
可以通过延长合作期或给予补贴等方式予以调整。
（四）可行性分析结论
本项目采用PPP模式得到了桐柏县人民政府、财政局、发改委、民政局、建设局、国土局、规划局、环保局等相关政府部门的认可。
项目采用PPP模式与传统模式相比，在全生命周期内通过“利益共享、风险共担”的原则，使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标，与传统模式相比，减少了政府运营项目的风险，可以提高运营效率。
第三章风险分配基本框架
一、风险分担原则
（一）公平原则
公平原则是合同法基本原则，贯穿于合同法的全部内容之中，以保证合同内容本身以及因合同而产生的法律后果之全面公正。
PPP项目的风险分担主要通过合同的方式来进行分配，因此在风险分担时应体现公平原则。
公平原则主要体现在：
既强调合同条款中本身对于风险的权利义务的均衡，也强调合同所派生的风险权利义务的均衡；既关注合同主体的由于风险事件引起的收益，也同时关注合同主体面临的风险损失。
（二）归责原则
“归责”是指依据某种事实状态确定责任的归属，是解决责任的承担问题。
归责原则决定着违约责任的构成要件、举证责任的内容、免责事由，以及损害赔偿的范围。
由于PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，以及风险因素引起责任的原因的多样性，使得PPP合同中的责任归责较为复杂。
考虑到PPP合同的特性，可以将其一分为二，综合运用行政法与民事法律加以调整。
民事合同违约责任是以合同约定的义务为前提，行政合同的违约责任是以行政合同中存在约束行政主体和相对人的义务为前提，在确定PPP风险分担时的责任归责时，应依风险类型而定，分别适用于民事归责原则和行政归责原则。
（三）风险收益对等原则
该原则即“责利”对等的思想。
风险收益对等原则是指：
如果一方是管理某项风险所获得的经济利益的最大受益者，则该风险应由该方承担。
也就是说，当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化所带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得到的回报相匹配。
风险分担的策略就是承担风险的主体在承担风险损失的同时，有权利享有风险收益。
（四）有效控制原则
有效控制原则是指风险应分摊给处于最有利控制该风险地位并以较小代价控制风险的一方，或者说，风险的分担应与各方的控制能力相对称，将风险分配给能够最佳管理风险和减少该风险的一方。
（五）风险成本最低原则
风险成本最低原则是指风险分担应使参与各方承担风险的总成本最小。
风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：
生产成本效应、交易成本效应、风险承担成本效应。
（六）风险上限原则
在实际项目中，某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计得要大得多。
出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些风险的承担者管理项目的积极性，因此，应该遵从承担的风险要有上限的原则。
项目参与方所能承担风险上限与其承担该风险的财务能力、承担该项目的技术能力、管理能力等因素有关。
（七）直接损失承担原则
直接损失承担原则是指如果某风险发生后，一方为直接受害者，则该风险应划分给该方承担。
这是因为当人们的自身利益可能受到损害时，更能主动地采取措施去避免这种风险。
（八）风险分担的动态原则
风险分担的动态性是指随着项目的发展，当内外部条件发生变化时，需要重新确定风险分担格局，这主要是因为PPP项目的寿命周期比较长，而各方的目标互相冲突所导致。
（九）风险偏好原则
风险偏好原则是指风险应由对该风险偏好系数最大的项目参与方承担，达到项目整体满意度最大。
如果项目参与方对某种风险的偏好系数最大，就意味着该项目参与方最适合承担该风险。
二、风险归类
PPP风险可以分为三类：
（一）公共部门承担的风险
政治和公共政策可以由政府来承担，在我国当前政局稳定，只要经过政府批准的建设项目，一般政治风险对项目的影响会比较小，这种风险公共部门可以自己承担而不必分配给社会资本。
同样，社会和法律风险政府也可以通过法律来控制，项目的选择如土地的获得等，政府也可以用行政的手段来达到，这部分风险最适合由公共部门来承担。
（二）社会资本承担的风险
整体经济情况中大部分属于商业行为，社会资本是以盈利为目的的，而且具有较丰富的商业经验，这种风险由社会资本来承担更为合理。
（三）根据谈判结果承担的风险
对于剩余风险、相互关系、第三方等风险与工程类型，工程价值、施工方法、利润来源等没有明显的联系，无法判断是政府还是社会资本的风险偏好系数最大，这些风险可以通过双方的谈判，仔细分析后作出最后决定——哪一方来承担更为合适。
三、项目主要风险识别
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。
本项目政府与社会资本风险分担框架如下：
表3-1风险分配基本框架
编号
风险种类
社会资本承担
政府方承担
共同承担
1
组织机构风险
√
2
施工技术风险
√
3
工程风险
√
4
投资估算风险
√
5
资金风险
√
6
市场风险
√
7
政策风险
√
8
财务风险
√
9
不可抗力风险
√
四、风险评估
分析、评估风险发生的可能性和风险发生后造成的损失，主要进行定性分析和定量分析：
定性分析判断，即对已识别的风险发生的可能性及其影响大小进行定性分析和评估，进而对风险进行优先级排序，这种优先级别通常可以用风险度（重要程度）或风险大小来定性表示，把风险分成若干个等级（不严重、轻微严重、有些严重、严重、很严重、非常严重、异常严重七个等级），根据风险的不同等级，就可以按照相应的优先顺序采取应对措施。
定量分析：
即将各种风险因素对项目的影响数量化。
对这些风险的影响确定具体的数值，许多财务指标（如收益率、负债率等）常常是决策的依据。
综上分析，本项目重大风险为融资风险。
五、风险应对
PPP项目风险的应对策略主要包括：
风险回避、风险自留、风险控制、风险转移。
（一）风险回避是指在完成项目风险分析与评价后，如果发现项目风险发生的概率很高，而且可能的损失也很大，又没有其他有效的对策来降低风险时，应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法，使其不发生或不再发展，从而避免可能发生的潜在损失；
（二）风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部，通过采取内部控制措施来化解风险或者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施；
（三）风险
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