论宋代冗官之成因终审稿.docx
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论宋代冗官之成因终审稿
文稿归稿存档编号：
[KKUY-KKIO69-OTM243-OLUI129-G00I-FDQS58-MG129]
论宋代冗官之成因
论宋代冗官之成因
2014-03-0415:
08:
56《华中理工大学学报：
社科版》刘立夫
冗官在历朝中以宋代为最。
宋代包拯说：
"设官浸多，未有如本朝繁冗甚也。
"[1]冗官是贯穿宋朝始终的"三冗"之一，成为宋朝长期积贫积弱的因素，并深刻地影响着宋代的政治生活。
"方今之患，在乎官冗"，[2]宋代有识之士曾反复发出过改变冗官之弊的呼吁，而宋代诸帝亦大多涉及过裁减冗官即"省官"问题，但终宋一代，这一问题不仅没有得到最终解决，反而越裁越滥，愈省愈繁。
因此，研究宋代这一复杂的历史现象，特别是冗官的成因，对于把握宋代政治之特征，具有重要意义。
一
冗官问题在宋朝立国之初就出现了。
宋初对后周的政治体制和五代十国各个割据政权的设官分职多所因袭，造成了官吏队伍的庞大和紊乱。
宋太祖从稳定政局出发，曾于开宝三年（970年）下诏，"与其冗员而重费，不若省官以益俸"，要求各地"以户口为率，差减其员"，即按各州县户口人数多寡以确定官吏数额。
[3]次年，宋太祖责令各地停止吸收多余官员，并裁省繁杂的役吏，史称"开宝省官"。
不过，宋初的冗官问题是统一战争过程的遗留问题，与五代十国混乱的官制不无关系；通过宋太祖的努力，基本上得到扼制。
赵翼说：
"宋开国时，设官分职，尚有定数"，[4]指的是这一情况。
但这种状况并没有维持多久。
在宋太祖、太宗克服唐末、五代弊政而建立新的政治体制过程中出现了新的冗官现象。
宋太祖末年，官员数目不过三、五千人，到宋太宗时便急增到八、九千人，导致了"京僚过于胥徒，朝臣多于州县"[5]的局面。
北宋中期，冗官问题严重起来。
据包拯在仁宗皇佑年间（1049～1054）所奏：
景德、祥符年间，文武官总数为九千七百八十五员，"今内外官属总一万七千三百余员，其未授差遣京官使臣及守选人万在数内，较之先朝，才四十余年，已愈一倍多矣"。
[6]按照他的看法，当时全国有州320，县1250，所需官吏五、六千人足够，而当时吏额已三倍其多。
因此，冗官受到强烈的关注，正式提到了议事日程。
随着财政的紧张和内外矛盾的加剧，不断有人提出主张裁撤冗官，"欲事不繁，莫若省官；欲民皆安，莫若省吏"。
宋仁宗庆历时，范仲淹在新政前曾痛心疾首地揭露当时的形势，"官壅于上，民困于下，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之"，并指出，"方今凋残，公私困急，全由官吏冗滥者多"，[7]把冗官提到了社会问题之首。
宋仁宗任范仲淹为参知政事，实行包括裁官在内的以整顿吏治为中心的改革。
但庆历新政不到一年便告流产，以后冗官更加严重。
在熙丰变法之际，王安石也曾强调"官乱于上，民贫于下"，"今之官诚冗矣"。
[8]王安石变法后期的《元丰官制格目》就是为改变官制混乱和官吏冗滥而制订的官制改革条例。
元丰改制的主要内容是依照《唐六典》进行职官的循名责实，恢复唐代三省六部制，使职禄铨注合理。
但是，元丰改制中最大的困难倒不在改换官衙的门面，而在于裁汰冗员。
在议定各省、部、寺、监等机构的吏额时，遇到了无法克服的矛盾。
新定吏额在议定中不但没有减少，反而"比旧额几倍数"。
[9]于是只得再议，而几经上下，拖延数年，直到神宗去世也没有得出一个结果。
至哲宗时，文武官吏二万八千余员，"吏部逆用两任阙次，而仕者七年乃成一任"。
[10]北宋徽宗年间，权奸柄国，侥幸并进，官员益滥，有司奏称：
"士大夫列于版籍者，可谓至冗矣！
京官自朝议郎以至朝散大夫凡二千八百余人，选人（候补）一万余人，大使臣二千五百余人，小使臣一万三千余人；举天下之缺不足以充入仕之数。
"[11]"今诸道随月所需，汲汲然不能终日矣"，[12]北宋的国库收入不足以供吏禄之费。
宋室南迁后，国家疆域减少了五分之二，而旧有的官吏并无多大改变，偏安一隅的南宋小朝廷一时安置不下洋洋几万官员。
宋高宗建炎元年（1127年），李纲建议"省冗员以节浮费"，高宗立即付诸实施，裁并了一些机构，并"大省淮南冗官"，[13]史称"建炎省官"。
但事隔数年，宋高宗又将废罢的机构"复置"。
[14]因此，南宋一开始就面临着机构混乱，官吏冗滥的形势。
宋孝宗时，决心整饬吏治，减损冗员，推行"制情抑幸"之策，限制官吏的入仕数和严格致仕制度，史称"隆兴省官"。
但同样没有多大效果。
到宋光宗绍熙二年（1191年），官吏数目达三万五百一十六员，"冗倍于国朝全盛之际"。
[15]
从以上史实看出，冗官问题伴随宋朝之始终，特别是从北宋中期以后，这一问题日益严重突出，尽管宋朝较为重视并多次采取措施，而未能从根本上解决，反而"年增岁溢，未见其止"，有增无减，愈裁愈多，成为政治上的一大痼疾。
可见，宋代冗官现象绝非偶然，其背后必然隐伏着深刻的社会历史根源。
二
探讨宋代的冗官成因，首先自然会考虑到宋代的入仕途迳。
《宋史·选举志》上说：
"凡入仕，有贡举、奏荫、摄暑、流外、从军五等。
"五等之中，影响最大者当推贡举与奏荫二途，它们是宋代官吏入仕的主要门径，并且与冗官的产生也有直接的关系。
贡举（科举）是宋代选拔官吏最主要的制度。
宋代对隋唐的科举进行了一系列改革和发展，逐步建立了一套严密完备的科举立法。
宋代废除"公荐"制，实行"别头试"和"锁院"法，采用弥封、誊录，严格考场纪律，确立殿试制，使科举制度最终定型和成熟。
宋代增加了科举名额，其数目远超唐代，比后代的明、清亦不为弱。
据载，宋太宗在位二十二年，仅进士一科取人近万名，平均每年四百五十余人，而唐代二百九十年间取进士总数不过六千人。
宋仁宗对进士名额作了限制，规定每举不过四百人，按三年一举，平均每年仍达一百三十多人；与唐代相比，即使在科举最发达的中、晚唐时代，每年取进士不过三十名左右，因此，宋代取进士数平均每年相当于唐代的几倍甚至十倍以上。
而且，宋代进士取录后，不必通过吏部的"身、言、书、判"铨试，一经殿试，即可授官。
这就为广大知识阶层涌入政府机构敞开了门户，使科举出身成为从上到下各级官吏的最基本来源。
科举榜发，"第名前列者，或不十年而至公辅"；"名公臣卿皆由此选"。
[16]据统计，宋仁宗在位四十一年，用宰相二十三人，其中进士出身者二十二人，制科出身一人（富弼）；用参知政事、枢密院正、副使等高官六十五人，其中进士出身者占五十五人。
[17]
宋代科举取士数额的急剧上升，也对科举出身者的就业带来了压力，因为各级政府机构对官吏的容量毕竟是有限度的。
后世往往将宋代的科举制与冗官问题联系起来，但对此多未进行深入的分析。
众所周知，宋朝堪称中国封建史上知识分子的黄金时代，其科举制较前代发展得更为完备、公平，比之明清已走向僵化的八股科举亦不可同日而语，达到了中国科举史上所能达到的最合理阶段。
正因为如此，大批才华卓异的知识分子脱颖而出，明代徐有贞说：
"宋有天下三百载，视汉唐疆域之广不及，而人才之盛则过之。
"[18]纵观中国古代，宋朝是政治、经济、史学、哲学、文学、艺术乃至自然科学等各方面杰出人物最密集的时代，仅以宋仁宗前后的几十年时间论，其出类拔萃、彪炳史册者不下数十人。
如范仲淹、欧阳修、韩琦、富弼、包拯、司马光、王安石、苏轼、苏辙、晏殊、宋祁、曾巩、柳永、黄庭坚、秦观、周敦颐、邵雍、张载、程颢、程颐、苏颂、沈括等等，都是科举出身，在各自领域里名垂青史。
而如此密集的人才群涌现于十一世纪，决非偶然，公平合理的科举制为他们的发展提供了机遇。
科举制度本身并非必然产生冗官。
但宋代的科举制，主要是独特的"特奏名"制却对冗官产生了不可忽视的影响。
特奏名在宋代也称"特科"或"恩科"，"凡士贡于乡而屡绌于礼部，或廷试所不录者，积前后数举，参其年而差等之，遇亲策士则别籍其名以奏，径许附试，故曰特奏名"。
[19]自宋太祖开宝三年首开先例，到仁宗景佑元年（1034）年后，则每开科均有特奏名，成为定制。
关于特奏名者的资格，北宋前期，对于曾参加过先朝御试者，往往不限举数、年甲，即可奏名；北宋中期后，又有所谓"一举三十年推恩"之法，而在实施过程中，有时也有不足三十年者；南宋时，特奏名的年甲限制在55岁以上，而进士两举30年，则不限年龄。
至于考试方法，不需再经发解试、省试，只要各州保明申报礼部，由礼部核准，特予奏名，直接参加殿试。
考试内容亦十分简单。
如仁宗景佑元年三月十九日，"诏南省特奏名进士试论一首、诗一首；诸科对义五道；内年老者特与免试。
"[20]凡特奏名者，不论殿试合格与否，均赐予一定出身或官衔。
如北宋太祖、太宗朝，特奏名均赐本科出身；真宗、仁宗朝，特奏名进士、诸科分三等，分别为同本科出身，试将作监主簿，诸州长史、文学、助教；英、神、哲、徽四朝，一般分五等，第一等赐同本科出身，假承务郎，第二等京府助教，第三等上州文学，第四等下州文学，第五等诸州助教。
南宋仍分五等，第一等第一名赐同进士出身，第二、三名同学究出身，其余第一等为登仕郎，余与北宋相似。
上述特奏名所赐及第、出身、同出身，与正奏名一样，属科举出身，均有机会入仕。
关于特奏名的出官，北宋前期与后期及南宋又有所不同，各等第间亦有区别。
一般来说，凡赐进士及第、出身者，与正奏名一样，免选注官。
凡赐同本科出身及授试衔官者，守选（候补）注官。
凡授上下州文学者，"遇赦，凡年六十以下堪厘务者，许自本州县保明申转运司，本司保明申吏部，召升朝官三员奏举，注权入官"。
[21]凡授诸州助教、摄助教者，宋神宗前经保举可注权入（权摄）官；即使不能出任职事官，还可差注祠禄官。
总之，特奏名者通过各种途径，一般可以出任职事官或祠禄官，沾受赋禄。
那么，特奏名在宋代科举中占多大比例呢数字是相当惊人的。
太祖开宝三年三月，"甲辰，得司马浦等六十三人；庚戌，复取十五举未经终场者四十三人，并赐出身。
"[22]真宗咸平三年三月甲午，"试进士五举、诸科八举以上及曾经先朝御试者洎年五十以上者"，"得进士二百六十人，诸科六百九十七人，赐同出身及校书郎将作监主簿。
"[23]宋徽宗政和五年三月榜取特奏名进士1057人，第四等以上者510人。
据统计和推算，两宋贡举共取士约11万人，其中正奏名约6万人，特奏名约5万人，特奏名登科者占总登科人数的45%。
[45]
需要指出的是，特奏名者多才学低下，又老朽不堪，出官之后，不可能尽心于事、廉洁自律，多汲汲于贪赃枉法、中饱私囊，作为归老之计，因而常为宋代舆论抨击的对象。
庆历八年，宋庠在《资政殿答手诏》中指出：
"近岁举人殿试，有老榜之目，但论举数，无取艺能，释褐虽被朝恩，参选已登暮齿，纵分职任，尽昧廉隅。
臣等欲乞将来科场，罢兹一事。
"[25]元佑元年，上官均明确把特奏名与荫补、胥吏出职、进纳买官一同视为官冗之因，并批评：
特奏名者，"偶获一荐，累试见黜，年高才耗，学术忘废"，"其能精明治事、廉洁自守者，十无一二"。
[26]元佑三年二月，知贡举苏轼与同知贡举孙觉、孔文仲联名上《论特奏名札子》，提出更为严肃的批评：
"臣等伏见恩榜得官之人，布在州县，例皆垂老，别无进望，惟务黩货，以为归计，贪冒不职，十人而九。
朝廷所放恩榜几千人矣，何曾见一人能自奋励有闻于时而残冗败官者不可胜数。
以此谓其无益有损，无言可知。
"[27]南宋监察御史倪千里亦云：
特奏名者，"日暮途远，苟有幸门，何惮不乘今日既已重费得官，他日筮仕，必将取偿于民，何所不尽"[28]就连宋神宗也提出：
"特奏名人阘茸而多，与官害治。
"[29]
如果说，特奏名制对宋代冗官负有不可推卸的责任，那么，奏荫制则是导致冗官最直接的因素。
奏荫又称恩荫、门荫、荫补、任子等，是封建王朝恩许一部分高官子弟不经科场考试或其他选拔程序，可以凭借父祖的资格直接做官的制度。
这是封建王朝给予官僚阶级的法定特权。
恩荫始于汉代，而制度详备于唐。
宋代恩荫在历代中最为泛滥，赵翼说：
"荫子固朝廷惠下之典，然未有如宋代之滥者。
"[30]其入仕之门相当广泛，具体可分为圣节荫补、郊祀荫补、致仕荫补、遗表荫补、死事荫补、特恩荫补以及宗室授官等。
凡遇朝廷吉庆之事，所有高官子弟甚至亲戚、门人都有可能加官进爵，并按照职务高低，分别享受不同等次的荫补待遇。
"文臣自太师及开府仪同三司，可荫子若孙及期亲、大功以下亲并异姓亲及门客；太子太师至保和殿大学士，荫至异姓亲，无门客；中大夫至中散大夫，荫至小功以下亲，无异姓亲。
武臣亦以是为差。
"[31]北宋时，凡遇南郊大礼及诞圣节，宰相执政可荫本宗、异姓及门客医人各一人，太子太师至谏议大夫可荫本宗一人，寺长贰、监以下至左右司谏可荫子或孙一人。
凡遇致仕，曾任宰相及现任三少使相荫五人，曾任执政官至大中大夫以上荫一人，诸卫上将军四人，观察使三人。
对于宗室授官，神宗熙宁前，诸妃遇圣节奏亲属一人，间一年再奏二人，遇郊祀许奏一人；皇亲之妻遇二郊奏亲一人；郡县主遇郊礼许奏亲生子及其夫之亲；臣僚之妻封国夫人者，许遗表奏荫；公主每遇圣节及郊礼许奏夫亲一人，遇公主生日许奏一人。
熙宁中尝对此作了限制，但多有例外。
至于特恩荫补，更无定法。
宋代皇帝随时均可下诏特恩荫官。
如仁宗天圣年间，"诏五代时三品以上告身存者，子孙听用荫"；明道年间，"录故宰臣及员外郎以上致仕者子孙，授官有差"；[32]英宗登极，四方监司郡守遣人入贺，英宗不问官职高下，亲属远近，一律推恩。
南宋时，恩荫更为宽滥。
当然，宋代一些皇帝对恩荫也作了一定抑制。
如仁年嘉佑元年（1056年），曾罢圣节奏荐。
孝宗淳熙九年（1174年）再定荫补之制，规定宰相荫十人（开府仪同三司以上同），执政八人，侍从六人（观察使至节度使侍御史同），中散大夫、至同大夫、带职朝奉郎、朝议大夫三人。
致仕遗表恩泽，文臣中现任宰相八名（旧十二名），曾任执政（带职者）五名（旧七名），在内侍从、在外待制以上或不带职大中大夫以上二名，无遗表止得致仕者，侍御史（旧二名）中散中奉至中大夫（旧二名）朝奉郎至朝议大夫各一名；武臣现任使相七名（旧九名），曾任使相六名（旧八名），余按例推。
[33]按此，在宋代一个学士能荫几十人，不足为怪；宰执大臣则更多，即使按对荫补有较大限制的宋孝宗时的规定，一个宰相一次郊礼可荫十人，而三年可遇一郊，致仕时还可荫八人。
这样，大量荫补者涌入仕途。
宋徽宗政和六年（1116年），郊恩奏补1460人，南宋绍兴年间，一次任子达四千人。
同科举相比，单郊祀荫补一项的荫子数（二者均可按三年一次计算）就远远高出科举取士中的正奏名和特奏名数之和。
恩荫得官者多为无才无德的膏粱纨绔子弟，不学无术，骄骜不羁，一旦上任，"多不习事，以致失职"，[34]给宋代庞大的官僚队伍带进了一股浊流。
而且，恩荫比科举入仕更易更快。
宋太宗曾说：
"膏粱子弟，不十年坐致闺籍。
"[35]宋徽宗宣和六年（1119年），殿中待御史张汝舟上言：
"昔之官至大夫，历官不下三、五十年，而今之出官有阅三、五年间至大夫者矣。
"[36]南宋绍兴四年（1134年），中书舍人赵思诚上书：
"孤寒之士，名在选部，皆待数年之阙，大率十年不得一任；今亲祠之岁，任子约四千人，是十年之后，增万二千员，科举取士不与焉。
将见寒士有三十年不得调者矣……政和、宣和之后，私谒行，横恩广，有年未三十而官至大夫者。
"[37]恩荫制不仅加速了仕进的冗滥、吏治的腐朽，而且也在一定程度上给正常的科举取士带来了较大的冲击，因此，每涉及裁官，恩荫制往往成了第一号攻击目标，宋孝宗"隆兴省官"前，大臣明确提出：
"官冗之弊极也，欲清入仕之源，莫若减任子之法。
"[38]
三
从宋代广阔的政治层面看，冗官现象的背后还隐伏着更深层的制度性原因，那就是宋代独特的专制主义中央集权制度。
这种独特的政治制度乃是培育冗官的温床。
宋代三百余年的政治体制是由宋太祖和宋太宗奠定的。
宋初在消灭分裂割据势力、展开统一战争的同时，鉴于前代的治国经验和唐末、五代以来军阀专权、地方割据的历史教训，逐步建立一个从中央到地方的高度专制主义中央集权的政治机构。
赵匡胤采纳赵普"稍夺其权，制其钱谷，收其精兵"的建议，将政权、财权和军权一并收归中央，集于皇帝一身。
这种专制主义的中央集权，在官制上首先就是实行官、职、差遣分离，即职官分离制度。
官指正官或本官，利用唐代三省六部等官名组成官阶，如左、右仆射，六部尚书、侍郎，大夫，郎中、员外郎，卿、少卿等为资级，只用以定品秩、俸禄、章服和序迁，不再担任与官名相应的职务。
职指三馆（昭文馆、史馆、集贤院）和秘阁中的官职，如大学士、学士、待制等，是授予较高级文臣的清高头衔，亦非实掌。
只有差遣才担任职事官，如知县、参知政事、知制诰、直秘阁、判祠部事、提点刑狱公事等。
职官分离在唐代只是局部的临时性措施，到宋代成为定制。
在宋初统一各国的过程中，留用了大批各国旧臣，使之保持官位，领取俸禄，但不掌实权，只对其中可靠者安排一定实职。
对于宗室、外戚、勋旧，也仅授予高官，优加俸禄。
同时据此提拔一些官阶较低但有实际才能的官员担任要职，撤换无能之辈，仅授闲职，这有利于皇帝掌握用人大权，提高各级官府的行政效能，有利于稳定当时的政治局势。
但历时稍久，使朝廷内外大批官员无所事事。
仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知职，十常八九。
其次，在机构设计上，则叠床架屋。
在中央，既沿袭唐代三省六部二十四司，又立九寺六监，互不统属，分权制禄。
宋神宗元丰改制后，机构有所合并，但基本特征并无改变。
地方机构实行道、州、县三级建制，分化事权。
如针对路级转运使，设提点刑狱、提举常平、安抚司、提举学事等分割其权，互相牵制和监督。
中央派文臣知州事，三年一任，不能连任。
又置通判以分其权，此外，地方官仍保留节度使、防御使、团练使、州刺使等旧职称号，虽无实权，但可凭名号以领俸禄。
宋代君主熟练地运用这种分化事权、以官牵官、层层设防的策略，结果强枝弱干，守内虚外，走向反面，造成了官制的极大混乱并导致机构臃肿和官吏冗滥严重的局面。
文官治国是宋代加强专制主义中央集权的一项战略性国策。
宋代为防止晚唐、五代军人骄横跋扈、篡逆相继的历史重演，强调以文官治国，全面提倡孔孟儒学。
赵匡胤曾立下"不杀士大夫"之誓，故终宋之世，文臣无殴刀之辟。
从中央到地方的一切要职，全由科举出身的文官担任，甚至掌握全国军权的枢密正、副使、各州县的军事指挥，亦委以文官。
职业军人不仅再不能干预行政、司法、钱粮大事，甚至在军队中也须听命于文官，其俸禄、待遇也比文官相差甚远。
这种文官治国制度，要求宋王朝大力发展科举，选拔大量合格文职人员充实各级机构。
因此，北宋从太祖开始，就全面加强科举立法，广泛扩大取士名额，从制度上保证文官的人才资源。
不可否认，宋代的文官制度顺应了历史发展的潮流。
因为封建社会前期盛行的门阀政治，经过唐代的削弱和唐末五代战乱的冲刷，世族力量已属个别现象，不再构成一个社会阶层；同时，由于商品经济的发展，士、农、工、商阶层的界限已不如前代明晰，他们也希望通过皇权采取公平竞争的方式而进入官僚队伍。
这样，宋代统治者运用科举手段，敞开各级政府机构的大门，改变了自汉末以来主要代表世族门阀阶层利益的政治性质，而成为整个官僚与非官僚地主阶级甚至平民阶层利益的代表，扩大了统治基础。
但是，宋代在实施这一国策中却走向了另一个极端。
它无视政府机构的容量，在扩大正奏名取士的同时，又实行独一无二的特奏名制度。
如前所述，特奏名制滥官害治，是宋代科举制中的一个赘瘤，宋代统治者也认识到了这一问题，但一直没有杜绝这一制度的蔓延。
究其根源，是宋代诸帝心照不宣地将它们作为正奏名的必要补充，以笼络"天下英雄尽入吾彀中"，"使人人皆有觊觎之心，不忍自弃于盗贼奸宄"，"凯觎一官，老死不止"，"英雄豪杰皆汨没消靡于其中而不自觉"，"是故乱不起于中国，而起于夷狄"。
[39]这种笼络、控制知识分子的政策被视为"御天下之妙术"，一直沿用不废。
宋代加强专制主义中央集权的另一个重要手段就是对官僚特权采取过份倾斜政策。
从北宋开始，就"不抑兼并"，鼓励官僚地主大臣广占良田美宅。
官僚的俸禄也定得相当丰厚。
宋代对官僚的政治特权可谓登峰造极，所谓"恩逮于百官者，惟恐其不足；取财于万民者，惟恐其有余"，"为士大夫治天下，非为百姓治天下"。
而独特冗滥的恩荫制度正是维持封建官僚政治特权的重要内容。
尽管恩荫入仕者多为中下级吏员，进入"名公巨卿"行列的可能性已微乎其微，但它却不可避免地使官僚机构膨胀起来。
宋代对官僚阶层采取过份倾斜政策与宋初立国有关。
众所周知，北宋不是经过大规模农民战争的洗礼而是通过军事政变夺权而来，没有在统治阶级的心头留下下层人民革命的阴影，而宋政权较多地注重了上层集团在政权争夺中的作用，侧重于调和统治阶级的内部矛盾，给予官僚集团种种优厚特权，保障他们的既得利益，以争取他们的全力支持。
宋初的这一措施被作为国策继承下来。
正因为这样，宋代统治者即使深知恩荫制度的巨大消极作用，也不愿意真正废除它，而将它作为加强皇权的重大举措，这在宋代许多皇帝的行动上得到了体现。
宋神宗算是较有作为的皇帝，元丰改制中亦涉及省官内容，但神宗朝"补荫之流者甚多，一岁之选至千、万计"。
[40]元佑二年，当高太后谈到吏冗之患时，大臣刘安世上言：
任官必须"校试"，以符职名。
高太后在肯定的同时又说：
"朝廷特殊者不在此限"，保留了君主任意任官的特权。
南宋孝宗"慨然思革冗官之弊"，[41]但对荫补制也只是作部分限制，新规定的荫补数比旧制"三分减一"。
[42]故在宋代皇帝看来，取消了荫补制，实际上是取消特权阶层的政治特权，不仅会遭到官僚们的抵制，更重要的是束缚了皇帝借以显示帝恩以笼络臣下的权柄，并破坏了"祖宗"的"厚仕"之策。
所以，终宋一代，恩荫制度循循相因，即使背上沉重的冗官包袱也未遭废止。
以上分析说明，宋代冗官问题具有深刻的社会历史原因。
从表层上看，科举制和恩荫制与冗官具有直接的联系；但从深层上透视，冗官却是宋代独特的专制主义中央集权制度和立国政策的衍生物。
在这种历史条件下，要消除冗官现象，如果不从当时的政治制度本身去考虑，铲除冗官形成的政治基础，那么，任何限制、改良措施都只是治标不治本。
宋代历史上无数次"省官"无成的结果便证明了这一点。
注释：
[1][6]包拯：
《论冗官财用等》，《包拯集》卷一。
[2]《历代名臣奏议》卷75《内治》。
[3]《宋会要辑稿·职官》。
[4][12][30][31][32]《廿二史劄记》卷25《宋恩荫之滥》。
[5]《续长编》卷42，至道三年九月丁午。
[7]范仲淹：
《答手诏条陈十事》，《续长编》卷一四三，庆历三年九月。
[8]王安石：
《上时政疏》，《临川先生文集》卷三九。
[9]《龙川略志》卷20《议定吏额》。
[10][16][19][35][38]《宋史·选举志》。
[11]《续长编》卷386。
[13][14]王应麟：
《玉海》卷27。
[15]《容斋随笔》卷4。
[17]见《宋史·宰辅年表》等资料。
[18]《重建文正书院记》，《范文正公集》。
[20][21]《宋会要辑稿·选举》卷三之十八、二之十三。
[22]《续长编》卷11，开宝三年三月甲辰。
[23]《续长编》卷46，咸平三年三月甲午。
[24]引自张希清：
《论宋代科举中的特奏名》，《宋史研究论文集》1987年会刊。
[25]宋庠：
《元宪集》卷32《资政殿答手诏》。
[26]上官均：
《上哲宗乞清入仕之源》，《宋朝诸臣奏议》卷70。
[27]《苏轼文集》卷28，《论特奏名札子》。
[28]《宋会要辑稿·选举》卷十三之八。
[29]《续长编》卷243，熙宁六年庚戍。
[33][34][36][37][41]《文献通考》卷34《选举七》。
[39]《燕翼贻谋录》卷1。
[40]《国朝诸臣奏议》卷96。
[42]《朝野杂记》甲，卷5。
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