从国家治理能力现代化内涵角度探析老龄产业的优化发展.docx
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从国家治理能力现代化内涵角度探析老龄产业的优化发展
西南财经大学
SouthwesternUniversityofFinanceandEconomics
博学沙龙
2014-2015学年第二期（总第十七期）
论文题目：
从国家治理能力现代化内涵的角度探析老龄产业的优化发展
学生姓名:
所在学院：
保险学院
专业：
2013级社会保障（研）
学号：
联系电话：
完成日期：
2015年5月10日
西南财经大学研究生会学术部
二〇一五年四月
从国家治理能力现代化内涵角度探析老龄产业的优化发展
【内容摘要】中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,这对我国未来现代化建设事业具有重大而深远的理论和实践意义。
当前，我国人口正面临老龄化形势日益严峻的现实，完善多层次养老保障体系，大力促进老龄产业的发展，使老龄产业成为我国养老保障体系的重要支撑以平稳度过老龄化危机，是当前养老保障领域深化改革的迫切内容。
本文从政府治理能力现代化内涵的角度分析如何促进老龄产业的优化发展，认为，政府在推动老龄产业发展过程中做到治理理念的科学转变和服务意识提升，治理主体的一主多辅，多方参与，治理机制的规范化和制度化，治理措施的高效性和协调性，才能真正促进老龄产业的优化发展，从而缓解我国严重的养老保障压力。
【关键词】治理能力现代化；老龄产业；优化发展
【Abstract】thethirdplenarysessionofthecommunistpartyofChina18thtoperfectanddevelopthesocialistsystemwithChinesecharacteristics,promotingthemodernizationofnationalmanagementsystemandmanagementabilityastheoverallgoalofcomprehensivelydeepenreform,thefutureofourcountrymodernizationhasimportantandfar-reachingtheoreticalandpracticalsignificance.Atpresent,China'spopulationisfacingtheagingpopulationsituationisincreasinglygrimreality,perfectmulti-levelold-agesecuritysystem,vigorouslypromotethedevelopmentofagingindustry,maketheagingindustrybecometheimportantsupportofold-agesecuritysysteminourcountrytorideouttheagingcrisis,isthecurrenturgentcontentofdeepeningreforminold-agesecurityfield.Thisarticlefromtheperspectiveofgovernmentgovernanceabilitymodernizationconnotationanalysishowtopromotetheoptimizationofagingindustrydevelopment,arguesthatthegovernmentinpromotingtheoldindustrialdevelopmenttotheconceptofgovernanceintheprocessofscientifictransformationandserviceconsciousnessascend,thegovernancebodyisamainandauxiliary,multi-partyparticipation,standardizationandinstitutionalizationofgovernancemechanisms,theefficiencyandcoordinationofcontrolmeasures,cantrulypromotetheoptimizationofagingindustrydevelopment,soastoalleviatethepressureoftheseriouspensionsecurityinourcountry.
【Keywords】Moderngovernancecapacityagingindustryoptimizeddevelopment
一、治理能力现代化的思想背景和国情现实
国家治理体系和治理能力现代化是一种全新的政治理念，表明党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新（见图1）。
从实践上说，治理改革是政治改革的重要内容，国家治理体系的现代化也是政治现代化的重要内容。
推进国家治理体系和治理能力现代化，势必要求对国家的行政制度、决策制度、等进行突破性的改革。
但是，中国的政治改革不是许多西方学者理解的那种政治体制改革，不涉及基本政治框架的变动。
这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。
一方面，中国政府不断重申不照搬以多党竞争、全民普选和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。
图1.国家治理体系架构
经过30多年的改革开放，中国特色的社会主义现代化进入了一个新的发展阶段，现存的许多体制机制严重阻碍社会进步，我们在国家治理体制和能力方面，正面临诸多新的严峻挑战。
我们的国家治理存在许多困境，甚至呈现出局部性的治理危机。
二、治理能力现代化的内涵以及我国治理理念的理论来源
国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。
国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。
国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。
国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。
（一）强调国家治理和社会治理并重
“治理”作为一个术语和单词，在汉语中早已有之，但作为一个重要的政治学概念和范畴，却是上个世纪90年代以后的事情。
从理论上说，治理的概念不同于统治的概念，从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。
“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。
从政治学理论看，统治与治理主要有如下区别，其一，权力主体不同，统治的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，还包括企业组织、社会组织和居民自治组织等。
其二，权力的性质不同，统治是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。
其三，权力的来源不同，统治的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。
其四，权力运行的向度不同，统治的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。
其五，两者作用所及的范围不同，统治所及的范围以政府权力所及领域为边界，而治理所及的范围则以公共领域为边界，后者比前者要宽广得多。
在社会政治生活中，治理是一种偏重于工具性的政治行为，相对于国家的统治体制而言，治理体制更多体现工具理性。
（二）强调国家治理体系形成的历史渊源和规律性
一是我国的政治文化传统和历史经验，二是社会主义的政治传统，三是现当代西方政治文明的某些成果。
现存的国家治理体系是这三者的一个融合，具有明显的民族特色和时代特色，既与中国传统的国家治理有根本区别，也明显不同于前苏联的传统社会主义模式和典型的西方发达国家的治理模式。
我国需要在不变革基本政治制度的前提下进行治理改革，从而保证现代化建设的顺利进行。
（三）国家治理能力现代化的主要特征
国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量（见图2）。
国家治理能力现代化意味着：
其一，以制度为基础，正确处理各种重大关系。
这里的关系包括：
以现代财税体制为基础处理好中央与地方关系，以使市场在配置资源中发挥决定性作用为指导处理好政府与市场的关系，以充分发挥党总览全局、协调各方的领导核心为基础处理好党与政府的关系，以坚持人民是改革的主体为原则处理好政府与公民的关系等等。
图2.国家治理体系内涵
其二，以治理主体为轴心，实现“四有”的状态。
通过国家治理体系的建设，努力使各个治理主体到位不越位，有为不乱为，实现市场主体竞争有序、调控主体主动有度、社会主体积极有位、个人主体创业有利的经济社会状态。
市场主体竞争有序意味着要形成一个统一开放、竞争有序的市场体系，在这个体系中，市场主体找到自己的位置；调控主体主动有度意味着已经建立了以保持经济总量平衡、减缓经济周期波动影响为主要内容的宏观调控体系，提高相机抉择水平，使市场主体能够在政府的调控中获得最大化的发展空间；社会主体积极有位意味着各种社会组织活力得到发挥，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担；个人主体创业有利意味着越来越多的的自主创业者能够通过自身的努力获得成功。
其三，形成一个局面：
让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。
三、我国老龄产业发展研究的文献综述
（一）研究概况
我国对老龄产业的研究始于上世纪90年代中，研究的总体情况可以从三个维度进行概括。
时间维度上，可以分为三个阶段。
内容维度上，包括介绍国外研究成果、描述人口老龄化形势、构建老龄产业的基础理论体系、测算老龄消费市场的规模、分析老龄产业的发展现状及其对各行业的影响、提出相应的政策建议等。
方法维度上，较多地使用归纳分析法，总结老年人需求的特点和老龄市场的服务范围，构建政策体系框架；采用数据分析法，分析人口老龄化现状，预测老龄需求市场的规模；也有采用文献研究法，借鉴国外的研究方法和理论成果，了解发达国家老龄产业的发展情况和发展经验，以为我国老龄产业发展和研究提供参考；最近的研究中，还采用模型方法，构建了老龄社会的发展指数，其研究数据主要来自《中国人口统计年鉴》和《联合国人口展望》等权威数据。
（二）研究历程
1997年以前，我国对老龄产业的研究处于起步阶段。
从人口背景讲，该阶段是我国人口老龄化速度不断加快的时期。
这一阶段涉及老龄产业的主要成果是介绍国外关于老龄产业的理论成果、探讨人口老龄化与老龄市场的关系，并结合国情分析了老龄市场的发展趋势及特点。
例如，于学军（1996）、王爱珠（1996）等也在其著述中探讨了人口老龄化与老龄消费市场的关系。
1997年-2004年，我国对老龄产业的研究进入了拓展阶段。
这一阶段的研究成果体现在三个方面：
一是研究者的拓展。
二是研究内容的拓展。
三是研究方法的拓展。
这一时期，研究方法仍然以定性的归纳分析方法为主，但是定量的测算方法也初露端倪，研究大多也围绕着三次老龄产业理论与实践研讨会而展开。
1997年，全国第一届老龄产业研讨会召开，与会者在老龄产业的概念、服务范围、发展老龄产业的必要性与可行性等问题上进行了较为深入的探讨。
例如，张文范（1997）提出老龄产业是由老年市场需求增长带动而形成的产业，，也有学者认为老龄产业是专门生产老年用品或者提供老年服务的企业和部门，老龄产业发展滞后的原因是市场有效需求不足、商家对老年人的需求把握不够、政策支撑不及时和市场经济不够发达等因素的综合作用，但是发展老龄产业不仅必要而且可行（穆光宗，2000）。
2001年，第二届老龄产业研讨会召开。
与会者在总结经验和教训的基础上，提出了发展老龄产业的政策建议。
老龄产业的研究从局部的、微观的对企业和市场的研究，走向了全局的、宏观的政策和战略的研究（翟德华，陶立群，2005）。
2004年，第三届老龄产业理论与实践研讨会召开，会议的重点是梳理老龄产业发展中政府与民营资本的关系。
陶立群、翟德华（2004）指出我国民办养老设施存在着老人没钱入住、机构管理不良、政策落实不好等问题，并提出调动民营资本是发展老龄产业的动力。
2004年至今，我国老龄产业的研究进一步深化。
从实践背景讲，我国老龄化水平不断深入，2005年老龄人口占总人口比重为7.7%，2010年达到8.3%，2015年预计将达到9.5%（见表1）。
表1.我国人口老龄化指数预测
注：
人口老龄化指数”是指同一人口总体中，老年人口数（65岁及以上）与少儿人口数（0～14岁）的相对比值，指数越高说明老龄化程度越深，本表据国家卫计委资料数据测算
这一时期，空巢老人无人照料、退休父母隔代抚养、以房养老等社会现象纷纷出现（Fishman，2011）。
这一阶段，在老龄产业的理论研究上，探讨了社会抚养比、有效赡养比、老龄社会发展指数和人口红利等对老龄产业研究有基础作用、对老龄产业实践有指导意义的理论问题；在实践表现上，探讨了老龄服务业的现状和问题，以及老龄产业对各行业的影响；在政策建议上，提出了医疗、人口、就业和养老金方面的政策建议。
翟德华和陶立群（2005）梳理了老龄产业的研究历程，提出了老龄产业理论研究中存在争议的几个问题（包括老龄产业的概念界定、老龄产业的性质界定、老龄经济实体是否属于老龄产业等），认为老龄产业的理论基础包括人口老龄化理论、市场理论和产业理论、以人为本的可持续发展观、五个“老有”等。
杨燕绥和胡乃军（2013）则从老年人口的人力资本、投资贡献、纳税贡献和消费贡献四个方面思考了培育老年人口红利的问题。
基于信息技术今天的发展程度，常红（2013）提出我国养老服务应当与信息技术紧密结合，研发相应的技术、设备和配套的管理措施，破解养老服务难题。
任小芳、李瑞丽（2013）基于大数据和云计算理念的理念，提出了老龄产业的服务众包模式，构建老年人的“需求云”和老龄服务业的“服务水滴系统”，通过信息技术方便老龄服务业的需求和供给的匹配，做到资源的合理配置，并方便监管。
这一阶段的研究还涉及老龄化对教育、金融、房地产、健康等行业的影响。
值得注意的是，这一阶段企业成为老龄产业的重要关注者。
（三）研究的不足和展望
其一，实地调研的数据偏少。
已有的研究多使用《中国人口统计年鉴》、《联合国人口展望》等宏观数据，通过实地调研进行的研究较少。
相关人员难以通过文献，把握人口老龄化的微观表现、其对人们的影响，以及广大群众对养老服务的需求等；商家也难以借此了解市场，把握商机。
其二，预测方法的精确性有待加强。
其三，研究立足点、出发点有待扩展。
研讨的立足点和出发点往往是政府应该怎么做，并对此提出政策建议，而涉及企业该怎样在老龄产业发展中抓住商机、老年人为保证自己的生活质量可有哪些选择、子女又应该做些什么，等等，对这些内容的探讨还不够深入。
建议在后续老龄产业研究中，从情景描绘、有效需求测算、商业模式探索和核算体系搭建等方向开展研究。
同时，在公平正义和治理能力现代化理念下，也应该从政府、市场、社会多个角度和多层次养老保障体系的角度探究老龄产业的发展，推进多方合作，促进老龄产业兴旺繁荣。
四、政府在推动老龄产业发展中的责任
推动老龄产业发展，政府具有义不容辞的责任。
政府要转变职能，充分发挥主导作用：
（一）加大选择性扶持
从总体上讲，老龄产业具有投资大、见效慢、利润低的特点，需要政府扶持。
但是，老龄产业又是一个涉及众多行业的产业体系的通称，并不是传统意义上独立的产业部门。
不对老龄产业进行分类和界定，笼统地要求对老龄产业进行扶持是不现实的，需要选择性地扶持，充分发挥政策的激励导向作用（见表2）。
表2.我国部分地区养老服务提供机构参考价格
对于那些属于老年人基本需求，并且公共产品和社会福利属性比较强的产品和服务，政府要在用地、税费、补贴、融资等方面给予扶持；但对一些不具有公共产品和社会福利属性的产品和服务，则可以通过竞争性的市场来提供。
（二）减少市场性行为
政府对老龄产业的扶持主要体现在制定规划、政策引导、市场监管等，对于能交给市场的一定要交给市场。
对于异质性、个体性较强的老年群体来说，只有市场才能最敏锐地捕捉到老年人的潜在需求，并根据老年人的需求变化，灵敏、迅速地提供全面和个性化的服务。
同时，某种程度上公办养老机构直接参与市场竞争，挤占了民办养老机构的发展空间，在一定程度上阻碍了民办养老机构的发展，政府要逐步由直接办养老机构转向监管养老机构。
（三）加大市场监管
这是政府规范和引导老龄产业健康发展的重要职能，也是对老龄产业发展的扶持。
目前我国老龄产业发展还处于初级阶段，还没有形成公平有序、竞争完全的市场，政府要建立老龄产业的市场准入制度，建立行业标准和规范，鼓励创新加强知识产权保护，加强产品和服务的质量监督，最大限度地打击侵害老年人权益的行为。
要发挥老龄产业行业组织的作用，加强行业自律，建立行业诚信体系，促进从事老龄产业的企业、机构和社会组织依法守信经营，形成良好的社会声誉和市场环境，推进老龄产业的健康有序发展。
五、治理能力现代化的背景下政府推动老龄产业发展的举措
发展老龄产业涉及政治、经济、文化、社会诸多生活领域，是关系国计民生和国家长治久安的一个重大社会问题，必须坚持以科学发展观为统领，牢固树立全局观念，实行政府主导、社会参与、全民关怀的方针政策。
政府主导，就是要坚持政府在制定规划、出台政策、投入资金、人才培养、市场培育、营造环境方面的主导作用；社会参与，就是要发挥企业、中介组织、家庭等方面的作用，引导社会各方力量积极参与老龄产业；全民关怀，就是要弘扬中华民族尊老敬老助老的优良传统，夯实老龄产业发展的社会基础。
（一）把发展老龄产业放在重要战略地位，编制老龄产业发展规划
当前，社会结构加速变动、利益格局加速调整、思想观念加速变化，伴随而来的是人口老龄化和老龄问题与其相互交织。
这将成为我国全面深化改革发展全局中不容忽视的棘手问题。
各级政府要从全局和战略的高度，深刻认识发展老龄产业面临的严峻形势和艰巨任务，深刻认识发展老龄产业对推动经济发展和社会进步的重大作用，切实增强危机感、紧迫感和使命感。
要创新理念，未雨绸缪，积极应对老龄化社会凸显的矛盾和问题，切实把老龄产业发展摆上重要议事日程，采取有效措施，动员和引导全社会共同关心、支持老龄产业健康快速发展。
（二）规范化和法治化是治理能力现代化的制度价值追求，建立老龄产业发展政策法规体系是推进产业发展的基础
从国际经验看，无论是发达国家还是发展中国家，均是如此。
日本，作为亚洲最先进入老龄社会、老龄人口比例最高的国家，从上世纪六十年代初至今，先后出台了《老人福利法》、《老人保健法》、《福利人才确保法》、《关于社会福利服务基础结构改革》等法律法规和政策文件近十部，从而构成了日本养老服务的政策支持和立法保障系统。
表3.公共服务中不同主体的利益诉求
我国也需要加快完善相关老年福利法、老年保险法、老年保健法等法律法规，形成法律体系，真正做到有法可依、执法必严，维护不同权利主体的合法权益，使老龄产业的发展走上法制化的轨道，为建立现代老龄产业体系提供法律保障（见表3）。
（三）促进治理主体的多元化，推进老龄产业发展体制机制创新
老龄产业发展，要突破现行的体制性障碍，建立有利发展的新体制机制。
要打破所有制界限，继续发展“公办民营、民办民营”等经营业态，采取与公办机构一视同仁，享受相同待遇的政策。
积极鼓励、引导和规范个体私营和外资等非公有资本参与老龄产业的发展，可合资、合作设置为老服务机构，也可以独资兴办；对于合资、合作及独资兴办为老服务机构和设施的，除享受外商投资应该享受的一般优惠政策外，初期可考虑适当给予一定的财政补贴和税收优惠。
发挥老龄产业行业协会的作用。
老龄产业发展除了发挥政府主导、企业参与外，还要依托社会组织的力量。
通过建立老龄产业协会等组织，充分利用社会团体优势，最大限度地发挥行业组织在履行职责、培育龙头企业、引导行业发展的作用。
（四）促进治理民主化，凝聚社会共识，培养老龄产业服务队伍
老龄产业发展，关键是人才队伍。
要加快老龄产业人才培养，特别是老龄产业的经营管理者、服务人员的培养。
加强对老龄产业经营管理者的培训和教育。
建立职级评聘体系，制订养老护理员国家职业标准，编写培训教材。
根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和鉴定工作。
逐步建立覆盖全国城乡的基层为老服务队伍，并对这一群体的经济和社会地位予以保障。
（五）提高治理能力的科学性和协调性，把握我国老龄形势的规律和实际国情
积极推进城乡社区养老建设，发挥社区居家养老功能，构建多元化的社区养老助老服务体系，为老年人提供多方位的服务。
以社区服务中心为核心，以社区医院、社区敬老院、老年公寓、社区托老所、社区老年学校、社区婚介所和家政服务中心等为依托，以社区志愿者为补充，构建社区养老助老服务体系，做到小事不出家门，难事不出居（村）委会，大事也不出街道（乡、镇）。
以老年住宅为中心，在其周边建设为老人服务的医疗、娱乐、学习、健身的设施。
在推进社区养老过程中，应做到“不分内外，一视同仁”。
（六）提高政府治理能力的高效性，推动政府购买养老公共服务，增强养老产业发展活力
政府购买养老等服务是政府利用财政资金，采取市场化、契约化方式，面向具有专业资质的社会组织和企业、机构等社会力量购买民政公共服务的一项重要制度安排（见图3）。
图3.政府购买公共服务流程机制
实施政府购买民政公共服务，是创新资金投入方式、提高资金使用效益、全面深化改革的举措，对于加快政府职能转变、建设服务型政府、满足人民群众不断增长的社会服务需求、形成完善的基本社会服务体系、提高基本公共服务的质量和效益等具有重要意义。
（七）政府治理能力的现代化还体现在做一个合格的监管者
在老龄产业的发展中，政府需要规范服务标准，根据所购买养老服务的项目特点，制定统一明确、操作性强、便于考核的基本服务标准，方便承接主体掌握，便于购买主体监管，完善事前、事中和事后监管体系，加强绩效评价建立健全由购买主体、养老服务对象以及第三方组成的综合评审机制，加强购买养老服务项目绩效评价。
在绩效评价体系中，要更侧重受益对象对养老服务的满意度评价。
六、总结
推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面奢华改革时期的重要政治课题，这关系到中国特色社会主义建设事业方方面面的发展，在老龄化极其严峻的今天，发展老龄产业更应该紧紧抓住治理能力现代化的内涵意义，才能真正将产业壮大，更好地支撑起养老保障体系的大厦。
主要参考文献：
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