中国高校管理行政化问题探析导师评判.docx
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中国高校管理行政化问题探析导师评判
在职研究生毕业论文
论文题目中国高校管理“行政化”问题探析
专业11级行政管理
研究生姓名莫丽芳
指导教师姓名包学雄
论文起止日期：
2013年5月至2013年6月
论文独创性声明
本人郑重声明：
所提交的毕业论文，是本人在指导教师的指导下，独立撰写完成的。
除文中已经注明引用的内容外，本论文不含其他个人或其他机构已经发表或撰写过的研究成果，也没有剽窃、抄袭等违反学术道德规范的侵权行为。
对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。
本人愿意承担由本声明而引起的法律责任。
研究生签名：
日期：
年月日
论文使用授权声明
本人完全了解广西民族大学有关保留、使用毕业论文的规定。
学校有权保留并向国家有关部门或机构送交毕业论文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存、汇编毕业论文。
除在保密期内的保密论文外，允许毕业论文被查阅和借阅，可以公布（包括刊登）论文的全部或部分内容。
研究生签名：
日期：
年月日
指导教师签名：
日期：
年月日
中国高校管理“行政化”问题探析
摘要（过短。
600字左右）
2010年温家宝总理提出的要“推进政校分开管办分离”“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”引起了学术界的广泛关注，本文试图通过结合目前流行的经验实证分析方法、历史分析法和比较分析法对中国高校管理“行政化”进行分析。
结合学者的主流观点和分析结果，提出相关的解决措施，力求达到：
精简高校行政管理组织，提高行政管理效率，减轻高校内部的官僚意识，杜绝高校内部出现权力寻租和腐败的产生，降低高校的办学成本，树立良好的校园氛围，加强高校教职工之间的联系，培养教职工的创新性和灵活性，鼓励高校“个性化”发展的目的。
关键词：
高校管理行政化行政管理效率解决措施
ANALSISTHEPROBLEMINCHINESEUNIVERSITYADMINISTRATIONINGMANAGEMENT
ABSTRACT
Intheyearof2010，ourprimeministerWenJiaBaocameupwiththeideathatallouruniversitiesarepromotingseparatingtheadministrationapartfromuniversityandabolishingtheadministrativelevelandadministrativemanagementmodestepbystep,whichdrewtheacademiccircles’attention.Thisarticleistryingtousetheexperienceempiricalanalysismethod,historyanalysismethodandcomparinganalysismethodtoanalyzeuniversityadministrationingmanagement.Accordingtotheformerresearchers’conclusionsandideas,thisarticlewillcomeupwithsolutionstothisproblem,whichistryingtooptimizecollegeadministration,promoteadministrationefficiency,reducebureaucracyinuniversity,putanendtothepower-seek-rentandcorruption,lowthecostofuniversity,establishagoodatmosphereoncampus,enhancethecommunicationamongtheuniversitiesteachingandadministrativestaffs,encourageuniversitytodevelopspecially.
KEYWORDS:
universitymanagement;administration;administrationefficiency;solutions
目录
目录（格式有问题）
第一章绪论1
第一节研究背及景意义1
一、研究背景
二、研究意义
第二节基本概念和相关理论（或国内外研究综述）
章节格式按以上格式修改。
1导论1
1.1研究的背景和意义1
1.1.1研究背景1
1.1.2研究意义1
1.2研究的现状1
1.2.1国内的研究现状1
1.2.2国外的研究现状2
1.3研究方法2
1.4创新之处3
1.4.1研究方法的创新3
1.4.2研究意义的创新3
2重要概念及相关理论4
2.1高校管理“行政化”的概念界定4
2.1.1“行政”与“行政化”的相关概念4
2.1.2高校管理“行政化”的相关概念4
3中国高校“行政化”管理的起源及其变迁5
3.1中国高校“行政化”管理的起源5
3.1.1行会式管理模式5
3.2.2科层制管理模式5
3.2中国高校“行政化”管理的变迁6
3.2.1“科层制”导致我国高校管理“行政化”6
3.2.2学术权力的来源决定其学术权力行使的“色彩”6
3.2.3“单位体制”管理模式加重高校管理的“官本位色彩”7
4中国高校“行政化”管理问题分析8
4.1高校成为政府的附属物8
4.2削弱了学术权力在高校中的地位和作用8
4.3行政系统的“寻租”行为8
5国外高校管理的经验及启示9
5.1美国公立高校管理机制9
5.2英国高校管理机制10
6促进中国高校管理“去行政化”的建议11
6.1改进我国高校管理，合理“行政化”促进学术发展11
6.2高校专业化发展，带动学术自由11
6.3发挥院校研究功能，完善高校行政管理机制12
6.4提高高校行政管理人员素养13
参考文献14
致谢15
1导论
1.1研究的背景和意义
1.1.1研究背景
2010年两会期间，温家宝总理在回答网友的提问时强调：
“教育行政化的倾向需要改变，高校不要设立行政级别。
”此番言论引起了全国范围内关于高校“去行政化”的讨论。
2010年7月29日，国家公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“推进政校分开管办分离”“逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。
温总理在2010年的政府工作报告中也提出，要推进高校管理体制改革，激励教师专注于教育，鼓励教师终身从教。
为此，针对高校“去行政化”这一话题，社会各界出现了不同的声音，对于高校“行政化”各方面的研究也层出不穷。
[1]为此，本文在众多学者研究的基础上运用新的研究方法对该问题进行分析，提出合理的解决措施。
1.1.2研究意义
目前，高校管理“行政化”引起了一系列的问题，学者们纷纷提出要进行高校管理“去行政化”。
高校去行政化是去“化”而不是去“行政”，并不是把高校组织从国家与社会的等级序列中剔除，或者将高校内部的机构设置取消行政的称谓与等级那么简单。
如果高校的行政化可以理解为作为学术与文化机构的高校彻底异化为行政机构，去行政化的目的则在于把异化为行政机构的高校彻底地回归为学术与文化机构，即把泛化的高校行政权力回归到它应有的位置上发挥应有的作用。
[2]
本文通过研究和分析中国高校管理“行政化”，指出高校管理“行政化”的危害，并提出相关的解决措施，以达到优化中国高校内部资源配置，改变以往高校的资源分配方式的目的：
一方面，精简高校行政管理组织，提高行政管理效率，减轻高校内部的官僚意识，杜绝高校内部出现权力寻租和腐败的产生，降低高校的办学成本，树立良好的校园氛围；另一方面，加强高校教职工之间的联系，培养教职工的创新性和灵活性，鼓励高校“个性化”发展。
1.2研究的现状（要写专家的研究成果，并进行评述。
）
1.2.1国内的研究现状
（1）高校“行政化”限制学术发展
高校衙门化，校长分级别，有意见认为这种机制“严重地挤压了平等自由的学术论辩空间”。
全国政协委员、南方科技高校校长朱清时指出：
如果中国的高校都这么行政化，就没有希望，学术在衰退，那还谈什么诺贝尔奖，还谈什么大师。
是什么使学术衰退，就是因为每个人都去追求行政权力了，讨好行政权力去了，就没有人坐下来兢兢业业地做学问；哈尔滨工业高校校长王树国说“高等学校比社会更渴望能够去行政化。
”高校去行政化有利于出现一批真正的教育家，很多老学者都说中国没有真正的教育家。
因为所有的一切都要按照行政运作体系来运行，在这种管理体系下大家同步走一个模子，不可能会出现创新思想。
山东省政协副主席王志民认为：
行政化是高校没有活力的症结之一。
高校是学术单位，不该有行政级别。
学校行政化的后果就是使行政权力凌驾于学术权力之上，限制了学术生产力，使创新人才“难产”，对学校科研和教学质量造成损害。
按官阶定地位、定待遇的结果，使不少教师千方百计挤进管理者队伍，把当官看成追求的目标。
（2）高校“行政化”造成其他严重的问题
专家治厂、教授办学、学者搞科研，本该是一片净土。
但由于行政化的影响，这块净土发生了不该发生的变化。
尤其是高校大院内，追逐权力，往官场里挤，行政职务、专业职称“一肩挑”，人为地分心分神分时，根本没有把心思放到如何治理学校，如何培养人才，如何向诺贝尔奖冲击等等。
因而，使一些原本专心教学的教授和学者变得不安分，想方设法谋个官位坐坐，以至出现某所高校一个处长职位，竟有40余位教授来竞争。
[1]如果高校行政权力凌驾于学术权力之上，做官成了瘾，学术腐败、基建贪污、高校负债、科研造假，抄袭之风，虚假之风就会随之而来。
全国人大代表周洪宇在接受《中国新闻周刊》采访时表示，近几年被频繁曝光的各类教育界丑闻或争议，均源于此。
1.2.2国外的研究现状（要写近期的）
对“教育行政”的研究是随着近现代国家对教育的逐步重视和对教育行政干涉活动的逐步增加而逐步受到研究者重视的。
现在学界一般认为，洛伦茨·冯·施泰因（LorenzvonStein；1815~1890）是现代教育行政学理论的创始人。
实际上，现代教育行政学作为一门学问，可以说有两大源流：
一个是德国流派，它着眼于国家和国家政权的特殊性，即什么是国家，国家应该怎样干预国民教育，并在此基础上设计教育行政学。
其代表人物施泰因认为，只有通过能够代表一般利益的国家去介入教育，才能克服原本是“私事”的教育的不平等和阶级的差别，解放无产者；另一个是美国流派，它强调限制国家政权和行政价值对考察对象的干预，着眼于行政工作的合理性和效率性的分析，所以也称为技术性的教育行政学。
美国流派建立在科学的管理理论基础上，和起源于企业管理的传统理论时期、行为科学理论、系统理论和新兴理论等管理学理论同步发展，并产生了一系列的教育行政经典理论。
1.3研究方法
针对本文的研究内容和目的，文章拟采用结合目前流行的经验实证分析方法、历史分析法和比较分析法对中国高校管理“行政化”进行分析，与国外高校的先进管理经验进行对比，运用定性的分析方法分析高校管理“行政化”的来源和危害。
针对以上分析的危害，以及结合当前学者提出的建议，提出笔者的解决措施和建议。
1.4创新之处
1.4.1研究方法的创新
本文一改以往对高校管理“行政化”“就事论事”的分析方法，试图运用经验实证分析方法、历史分析法和比较分析法对中国高校管理“行政化”进行分析。
充分吸收国外高校管理的先进经验，为中国高校管理改革提供更宽阔的视野。
1.4.2研究意义的创新
本文研究目的是要精简高校行政管理组织，提高行政管理效率，减轻高校内部的官僚意识，杜绝高校内部出现权力寻租和腐败的产生，降低高校的办学成本，树立良好的校园氛围，加强高校教职工之间的联系，培养教职工的创新性和灵活性，鼓励高校“个性化”发展。
2重要概念及相关理论
2.1高校管理“行政化”的概念界定
2.1.1“行政”与“行政化”的相关概念
（1）“行政”的含义
“行政”一词在中国最早见于《孟子·梁惠王上》:
“为民父母，行政，不免於率兽而食人，恶在其为民父母也?
”“行政”主要指执掌国家政权，管理国家事务。
后来进一步泛化为企事业、各种社会团体等的内部管理，在这个意义上，行政与管理是同义语。
为区别起见，行政学将对政府事务的行政管理称为“公共行政”（publicadministration）（以下所称为“行政”主要指公共行政）。
按照“政治－行政”两分法，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。
[3]
行政是指由国家行政机关对于不属于审判、检察工作以及立法中的其他法律的具体应用问题以及自己依法制定的法规进行的解释。
狭义讲来，指国家职能中，除了立法和司法以外的全部职能的总称；广义讲来，指作为决策职能的政治之外的执行职能。
（资料来源：
XX百科
（2）“行政化”的含义
行政化中“化”与“现代化”中的“化”一样，相当于英语中的后缀“－ize”或“－ify”，意为“使成为，使变成”之义。
它既是一种状态，也是一个过程。
在行政机关不存在“行政化”的问题，因为它本身就是行政，不需要“化”。
行政化是对那些不适合行政管理的行业、机构或部门而言的，即按照“上下主从的行政命令式”的行政管理方式对这些行业、机构或部门进行管理的一种管理机制与方式。
简单地说，行政化就是大部分甚至所有资源由行政权力掌握，一切由行政权力说了算。
[3]
2.1.2高校管理“行政化”的相关概念
所谓高校“行政化”是指在组织机构的设置及其运作上，高校与行政机关在体制上有着大体相同的属性，或者说，它就是按照行政体制的结构和运行模式设置并运行的。
[2]其表现为外部行政化和内部行政化。
外部行政化表现为设立了众多高校的教育行政机构、对高校划分行政等级、高校成为行政机构。
内部行政化往往表现为高校内部按行政机构设置管理部门，学术管理行政化，党政不分导致权力过于集中，教授和教职工权力被边缘化，分配制度向机会倾斜。
高校行政化问题的实质是淡化甚至否定学校以人文性和教育专业性为基础的独立性，用行政管理的经验和规律取代教育的经验和规律。
3中国高校“行政化”管理的起源及其变迁
3.1中国高校“行政化”管理的起源
高等学校的起源可以追溯到古希腊的“学园”甚至更早。
在我国，则一般认为起源于西汉的“高校”或“稷下学宫”。
但严格说来，它们都不是真正意义上的高校，“高校与大教堂和议会一样，都是中世纪的产物”，中世纪“高校的发展，与帝国、教会、教皇制、较旧式的学校和其他许多中世纪时代的制度之发展，无不密切相关。
这些高校，是由旧式的大礼拜堂和道院各种学校发生出来的”。
“高校”（Universitas）一词的原意就是由教师或学生组成的行会团体。
3.1.1行会式管理模式
中世纪高校主要是传承知识、培养人才，并且独立于社会之外，具有较大的办学自主权，其主要的管理活动是学术管理，主要的管理模式是行会式管理。
这种管理模式包括两种类型：
一种是学生主导型管理，一种是教师主导型管理。
其管理模式具有以下特征：
第一，拥有较大的办学自治权。
高校自治是指高校不受政府、教会或其他势力干预，实行独立办学，它是高校的师生在与教皇、国王或城市当局长期争斗的过程中获得的一项特权。
第二，推行学术自由。
学术自由是指高校教师所具有的管理学术事务的权力。
第三，实行民主化管理。
与中世纪等级森严的社会结构不同，中世纪高校组织结构比较简单，人员的组成成份也比较单纯，教师（或学生）往往兼高校校长和管理人员。
高校里没有特权阶层，每个成员都有选举权，可以参加校长的选举，也可以决定学校的事务。
校长职权很简单，就是保护师生的利益，负责对内协调管理，对外联络交涉。
学生可以自由选择自己向往的高校进行学习，随意在各地高校间游学，并不受学校的限制。
[4]
3.2.2科层制管理模式
“科层制”（Bureaucracy）也称为官僚制，它的历史源远流长，无论在古埃及、欧洲还是中国，科层制作为一种社会制度成为维持文明秩序的重要保证。
科层式管理体制是一种严密的、合理的社会组织，它具有熟练的专业活动，明确的权责划分，严格执行的规章制度，以及金字塔式的等级服从关系等特征。
[4]具体而言，包括以下几个方面：
一是效率与合理化。
效率是科层制组织追求的最高目标，而合理化指的是组织内的一切行为都应该合乎理性，并在合乎理性的基础上服务于组织的目标。
二是分工与专门化。
这一特征是指科层管理结构为达成其目的，以特定方式分配其职务的各种规则性活动。
三是稳定的规章条例。
规章条例是科层制的管理基础，它规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系，保证了科层组织活动的常规性、稳定性以及连续性。
四是权威等级制。
存在着职务等级原则，“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级的职员的控制和监督”。
五是非人格化管理。
组织内部各种行为都按统一的规定办理，不因人而异，不夹杂个人的情绪或偏见。
在法规面前所有个体一视同仁，任何决定均应避开情感冲动或个人好恶，以有效达成组织目标为准绳。
3.2中国高校“行政化”管理的变迁
3.2.1“科层制”导致我国高校管理“行政化”
中世纪高校产生时，作为一个学术组织，它更多的是以活动本身的意义而存在，虽然它也联结各分散的学者，但社会可以不认可它，它也不一定需要社会认可。
这样的一个自由组织就如同一个自由人一样，自由是自由，但没有社会地位，更没有社会保障。
[5]
为着这个共同体中个体的人身安全和社会保障，高校需要寻求社会认可的路径，即被社会统治者认可。
在这个过程中，高校组织一方面要承认社会统治者的合法权力并接受其制约，另一方面为了被别的组织认可，它势必要进行一些学术事务之外的社会活动，有一些具有法人意义的代表者，而这些代表者要拥有社会组织和民众认可的具有社会“权力”意义的职务和身份。
高校管理制度的发展不仅表现在上述制度形式的变化上，从管理事务的内容来说，高校管理制度的建立和细化的过程，其实就是一个行政事务和行政管理不断渗透到学术事务和学术管理中的过程。
原本高校的行政事务就是为学术事务服务的，这个服务越细致化、专业化，它对学术事务的渗透越深，不自觉地，在某些方面，学术事务和行政事务就很难进行区分。
高校教师的学术自由受到制度的约束也就提高了很多。
当然，这中间也存在着高校行政组织的管理者与学术活动管理者两种角色由一人承担的现实，行政组织履行、牵涉和渗透学术权力的问题，更加突出。
3.2.2学术权力的来源决定其学术权力行使的“色彩”
在我国高等教育研究界，高校管理权力被划分学术的和行政的两种成为共识，但是在实践当中，这“两种权力”所“分管”的学术性事物和行政性事物，在很多时候是很难区分开来的。
高校组织中，学术权力与行政权力的划分，应该主要在于管理事务中权力行使的方式上，而不在于管理的事务。
权力行使是遵循学术活动的逻辑还是遵循“科层制”的逻辑，就决定了这个权力是属于学术权力还是行政权力。
社会学研究表明，权力者行使权力时，其权力来源对权力行使机制有至关重要的影响。
权力的行使除了受角色意识的影响之外，他本人对角色发挥作用的常规的基本感受和意识也很重要。
如果他缺乏对角色发挥作用规则的最基本了解和感受，他在行使权力时，可能会触动或违反潜规则所维护的利益。
其结果是他要么承担不起角色的责任，要么就会被赋予其权力的组织剥夺权力。
角色的扮演和其作用发挥的规则被社会学家称为“社会圈子（socialcircle）”。
[5]
所以，高校教授在行使学术权力时，会本能地考虑是站在哪个社会圈子的立场，要在满足哪个社会圈子的利益基础上进行决策。
教授是学者，但是很多高校的管理仍然是行政模式，政府的力量强大，学术力量弱小。
这些都是因为教育管理者和高校教授角色背后的“社会圈子”是政府使然。
我国高校教授的学术权力几乎都是由政府组织赋予的，很少来源于专业委员会，因此，教授行使学术权力之时，所要理解的规则和潜规则都要符合政府组织的要求。
否则，要么他被视为不懂规矩，在权力圈内会被边缘化，要么被赋予者罢免，使他失去行使权力的机会。
这就是为什么我国高校不乏教授委员会，而教授委员会不能行使“学术意义”权力的原因。
3.2.3“单位体制”管理模式加重高校管理的“官本位色彩”
高校的权力由国家或利益集团赋予的情况，世界上有许多国家都是如此，为什么中国高校管理的“行政化”或“官僚化”色彩特别浓厚呢?
这种情况源自于新中国成立之后，在城市实行的“单位体制”管理模式。
高校也与其他社会组织和部门一样，成为国家的一个“单位”。
[5]
单位体制是中国在革命后社会的现代化进程中诞生出来的一种社会控制体系。
单位组织按其级别高低和职能与行业不同，被政党和行政的力量分割成若干个平行林立的管制领域。
国家借助于单位体制，实行统一的行政分配国家资源的管理模式。
“单位体制”管理模式有一些鲜明的特点:
单位构成和属性的同一性、社会资源分配的计划性和层次性、领导的统一性、单位对于国家以及下级单位对于上级单位的依附性等，这些特性导致单位对行政命令的一味服从和对权力的积极靠拢。
此外，各单位被划分为不同的行政级别，各单位以此为基础享有国家分配的资源和资源支配权力。
而且，单位级别越高，获得资源越丰厚，支配资源的权力越大。
新中国成立以后，中国已有的高校也像社会其他机构一样被改造成为“单位”，新建高校也是按照“单位”模式建立的。
各级专业委员会没有独立的基金和资源，他们的一切活动也要依托政府的各种平台和给予的资源，因此，他们只能依附于政府。
对高校自主权有重大损害的是资源的争取方式。
当国家权力垄断资源的分配时，单位无须通过自身主动拓展开更大的增值空间，事实上也不存在允许单位自己主动的空间的存在。
于是单位作为拥有特定利益的实体，便把主要精力集中于如何争取国家的资源赐予。
因为单位生存的底线是依赖国家权力对资源进行的再分配，因此单位向国家行政权力核心渗透，就成为单位重要的任务，于是单位所拥有的各种-关系.就成为单位财力最终的保障，依靠各种-关系、渠道获取资源。
这样的资源争取方式，使得“单位”的注意力并不放在单位的发展状况和效益上，而是放在投其所好之上；这样的资源分配方式，使得想要获得发展空间和资源的高校组织和个人都必须“往上爬”，向“权力”靠拢。
4中国高校“行政化”管理问题分析
4.1高校成为政府的附属物
高校“行政化”使高校成为政府的附属物，严重削弱了高校的办学自主权。
高校自治、学术自由是高校的生命。
政府及社会等外部力量对高校的干预越少，对学术和高校的发展就越有利。
《中华人民共和国高等教育法》明确规定了高校七大方面的办学自主权，这是很大的进步，但其实际落实情况却难以让人满意。
政府对高校管得过多，把公立高校看作是政府机构的延伸，必须按照政府的意志和要求行事，无须自己有多少规划，高校的独立性和自主性受到了很大限制，因而在实践中呈现出高校办学共性有余而个性不足的状况，而且其创新人才的培养，原创性学术成果的产生都将非常困难。
[6]
4.2削弱了学术权力在高校中的地位和作用
对资源分配的垄断，严重削弱了学术权力在高校中的地位和作用。
资源是学术研究和高校发展的基础。
为了保证资源分配的公平、有效，学术权力和行政权力都应该承担起特定的资源分
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