请示报告与上行意见函的文种应用.docx

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请示报告与上行意见函的文种应用

请示、报告与上行意见、函的文种应用

公文是代机关立言，有鲜明的政治性、政策性和法定的权威性与行政约束力。

因此，撰写公文是一件十分严肃的事情。

这种严肃性，不单体现在公文的内容和行文格式上，也体现在公文文种的准确使用上。

办什么事，用什么文种，这是撰写公文时应当遵循的基本原则。

然而，现实写作实践中，常常出现将报告与请示混为一谈的错误现象，且较为典型和普遍。

主要原因在于人们对请示与报告两个文种的认识比较模糊。

基于这一点，剖析一下报告和请示之间的联系与区别，无疑就成为解决问题的关键环节。

一、报告与请示的相似点

（一）报告与请示两个文种的源流大致相同。

“报告”和“请示”起源相同，最早可追溯到古代“上书”，秦始皇改“书”为“奏”，成为臣下上书于君王的专用文书。

西汉时的“疏”、“状”，魏晋时的“启”，宋代以后的“申状”、“呈状”等，都属于这一类文书。

官府之间，下对上先后使用过“牒”、“呈”、“申状”、“呈状”、“禀”等文种。

民国时期，仍沿用“呈”，这种“呈”涵盖了当时的上行文书，包括“报告”与“请示”。

民国时期已出现“报告”，但使用不普遍，主要是军事机关下对上的报告，如“战斗要报”、“战斗详报”等。

真正将“报告”和“请示”定为公文文种的，是在共产党领导下的人民政权时代。

1931年，中央工农民主政府颁布的《苏维埃地方政府的暂行组织条例》中有“报告书”这个文种，其中包括了“报告”和“请示”。

1938年晋察冀边区政府发表的《改革公文程式的理论与实际》一文中第一次出现了“请示”的公文名称，并界定“请求上级答复问题时用之”，但实际上常与“报告”混用。

这个文件把“报告”定为下级对上级的通用公文名称，规定“工作报告、工作经验、工作反映、检讨……均包括在内”。

这样“报告”和“请示”就取代了旧时“呈”的部分职能。

1957年，国务院秘书厅在《关于公文名称和体式问题的几点意见（稿）》中将“报告”和“请示”明确分开，作为两种公文文种。

（二）从行文关系看，报告与请示均属于上行文，即都是下级机关向上级领导机关行文，因此在措辞口吻等方面都十分接近。

国务院2000年8月24日发布、2001年1月1日起施行的《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2001〕23号）第二章《公文种类》规定，国家行政机关使用的公文主要分13种。

该章第九条“报告”表述为：

适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问（一般不得涉及建议或意见内容），具有呈报性；“请示”表述为：

适用于向上级机关请求指示、批准，具有请求性；“意见”表述为：

适用于对重要问题提出见解和处理办法。

显然，这一规定表明，报告和请示皆属于报请类上行文，意见也可以用于上行文。

国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见（国办函〔2001〕1号）指出：

“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。

作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。

所提意见如涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关决定。

上级机关应当对下级机关报送的“意见”作出处理或给予答复。

作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。

作为平行文，提出的意见供对方参考。

（三）从行文的目的和用途看，请求批转性请示与呈转性报告，均属于呈请文书。

根据行文目的不同，请示可分为请求指示的请示、请求批准的请示、请求批转的请示三种。

请求指示的请示是对上级的指示、决定以及施行有关政策、法令过程中，遇到一些不太清楚或需要变通执行的地方，请求上级机关给予明确的指示或作出解释的请示（因不知如何处理而请求上级机关指示）；请求批准的请示，是指用于下级机关需要办理、解决而自己无权无力办理、解决的事项和问题，请求上级批准办理或授权解决时所使用的请示（因无力或无权处理而请求上级机关批准）；请求批转的请示，是指职能部门就自己分管业务范围内出现的新情况、新问题所提出的解决办法、措施，却因职权范围所限不能自行向有关地区、部门发出指令性文件，需请求上级机关审定批准后转发执行时使用的请示。

报告按内容可分为综合报告（是下级机关为反映一定时期内全面工作或一个阶段许多方面的工作情况，向上级所写的报告，在内容上具有综合性、全面性。

）和专题报告（是下级机关针对某项工作、某一问题或某一活动，向上级所写的报告，在内容上具有专门性和单一性。

）；按性质分，报告可分为呈报性报告和呈转性报告。

呈报性报告是只向上级报送有关情况，以汇报工作、反映情况为主要内容，不要求上级机关批转；呈转性报告，除了汇报工作、反映情况外，侧重提出建议和意见，呈请上级机关予以批准并转发各地、各部门参考或执行，就其使用范围讲，其主送机关往往是高级别的政府机关，如国务院、各省级人民政府等。

由此可以看出，呈转性报告也同请求批转性请示一样，均属于呈请性文书。

请求批转性请示和呈转性报告的区别主要有两点：

请求批转性请示不但要求上级批转，而且一定要有复文。

呈转性报告虽也要求上级批转，但不要求上级复文；请求批转性请示里要求批转的意见往往是较具体的作法、措施；呈转性报告里要求批转的意见往往是较原则、较概括的政策性意见。

呈转性报告和呈转性请示，经常会在结尾处附上：

“以上报告，如无不妥，请批转各地、各部门执行”用语，其实是在用行文机关代“各地、各部门”向上级机关请求。

因此，处理呈转性报告和请求批转性请示这类包含提出意见或建议内容的公文，应改用上行的“意见”文种。

上级机关根据规定也应当对下级机关报送的“意见”作出处理或给予答复。

（四）从两种文书的结构看，都包括标题、主送机关、正文、落款等部分组成，正文均由开头（又叫做报告缘由或请示缘由）、主体（又叫做报告事项或请示事项）、结尾（又叫做报告结语或请示结语）三部分组成；从文书的陈述方式看，都用叙述为主、叙议结合的表达方式。

二、请示与报告的不同点

（一）行文性质、用途、目的不同。

凡是报告，所涉及的事项均属于发文部门职权范围以内的事项，不超出所管辖的职能职权范围，是为直接的上级机关服务的，所以一般不越级报告，特殊情况下越级报告，必须同时或事后向直接上级报告；也不向平级和不相隶属机关报告。

报告主要用于下情上达，为上级机关了解下情、决策和指导工作提供依据。

同时也要明确：

党委机关、人大机关、政府机关以及工会、共青团、妇女联合会等机关，虽然同在一个层次上，如省一级或市一级或县一级，但它们的行文关系却不是平级机关，也不是不相隶属机关。

必须特别强调指出：

党是领导机关，人大是权力机关，政府是权力机关的执行机关；而工、青、妇机关则是党领导下的群众组织。

因此，这些机关之间不是平级机关而是在特定情况下存在着“领导”、“监督”、“执行”的关系，具有领导与指导的关系，也就存在着报告、请示的工作制度。

如公文版式中“信函式格式的报告——政府给党委的报告”、“函件格式的报告——政府给人大常委会的报告”，就是为了印证这种特殊的行文关系。

政府机关同人民法院、人民检察院是不相隶属机关，相互之间没有报告、请示的行文，如有工作上的联系，只能使用函和意见。

因此，报告是在事项不超越所属职权范围的情况下使用的上行文，主要目的是让直接上级机关及时了解下情，沟通和加强上下级之间的联系，着重于汇报工作，只供上级参考，一般不要求上级批复，属于呈阅性文件，称为“阅件”。

请示的适用范围主要用于以下几个方面：

第一，属于主管单位明确规定必须经过请示批准方可办理的事项；第二，对党和国家的有关方针、政策、法律、法令不甚了解，有待上级机关明确答复方可办理的事项；第三，工作中遇到重大问题、严重困难或出现的新情况，但又无章可循，难以处理，请求上级给予指示和帮助解决；第四，因工作中出现的问题比较特殊，难以完全落实上级的统一决定，需要对此做变通或特殊处理，请求上级批准；第五，本单位意见分歧，又无法统一，要求上级机关给予裁决；第六，本单位职权范围内难以决定或解决不了的问题，有待于上级指示或批准。

由此可以看出，请示是在事项超越职权范围的情况下使用的上行文，而且请示只能向自己的直接上级提出而不能向平级机关和不相隶属机关提出。

因此，请示主要目的是请求上级批准，解决具体问题，是“问文”，属于呈批性公文，无论可否都要求上级机关给予明确答复，称为“办件”。

（二）主体部分的内容含量不同。

请示主体部分的内容要比报告单纯得多。

因为请示没有综合性的，《办法》中的行文规则明确规定：

“‘请示’应当一文一事”。

这也是实际的需要，因为“一文数事”，牵涉的单位多，涉及的政策规定也多，上级机关往往难以答复，几个单位同时答复更不可能。

有时会因其中某一事项被卡住而耽误其他事项的批复，从而影响办事效率。

因此，请示主体部分的内容单一，就一件事发文请示，篇幅较短。

而报告主体部分的内容则丰富和宽泛得多。

报告有专题的与综合的，综合性报告主体部分一般包括主要情况、经验教训、存在问题、今后打算等四个方面的内容；专题性报告主体部分有的采用三段式结构法。

以总结经验为主的专题报告，主要写取得的成绩、做法上的经验和今后的工作打算；因工作失误向上级写的检查报告，主要写错误事实及产生原因、责任追究及处理意见和今后的改进措施。

如果是汇报工作，则应首先写明工作的基本情况，其次写明主要做法和成绩，包括采取的办法、措施以及所产生的效果等，最后写明还存在什么问题及今后的工作设想。

如果是反映情况，则应首先对所要反映的情况或问题作一概述，然后集中分析产生问题的原因，最后提出解决意见和办法。

如果是答复上级的询问和要求，应首先扼要叙述上级机关询问的事项或提出的交办的任务，然后写明处理的大致过程，包括所采取的办法或措施，以及在处理中遇到的问题及需要进一步陈述的事项等，最后交待处理结果，同时征询上级机关对处理结果的意见。

因此，报告主体部分的容量可大可小，内容含量较多，篇幅也较长。

（三）主体部分的写作方法与使用语气不同。

虽然请示与报告文种结构类似，但主体部分的写作方法、使用语气却各不相同。

报告的主体，又叫做“报告事项”：

要写出自己的实践情况、问题、经验。

在写作上依据内容类项不同，按照一定的类别、一定的顺序，合理地、有序地表述出来；行文中，注意展示本机关的实践性、过程性，是陈述自己的做法，或获得的情况，或针对上级机关所问而答，分条列项，事项分明地撰写出来；使用的语气是报告性；而请示的主体，叫“请示事项”：

是要陈述向上级机关提出请求的事项的理由，行文中要注意“述由”而不是“论理”，所陈述的不是自己的实践而是自己的请求，因此行文不体现实践性、过程性，而要展示请求的必要性、合理性，使用的语气是请求性的。

报告在于陈述自己的实践，或将需要反映的情况进行陈述，或针对上级所询进行答复，侧重于陈述情况，形式多样，表述灵活；请示在于陈述自己的请求（请求什么）、请求的理由（为了什么目的、基于什么原因）、请求的依据（为了解决什么问题而需要的依据、政策允许的依据），侧重于陈述理由，讲明原因，简明扼要。

撰写请示，切忌议论说理。

请示绝对不能写成议论文。

请示需要的是陈述自己的理由，而不是论证道理。

怎样做到明白、准确陈述自己的理由而不议论理由呢?

就是注意自己所要陈述的理由，都是本机关实际发生的人和事所需要的，而不是从书本上、报刊上找的理论。

一般来说，所陈述的都是实际困难、实际需要，只要如实陈述出来，让上级机关能从中了解到实际情况，能体会到你的实际困难、实际需要便足够了，无需理论化。

（四）行文的时间不同

请示由于是“请求上级机关批示、批准”，因此必须事前行文，不能“先斩后奏”或“边斩边奏”，不允许未经上级批示或批准，就擅自做出处理或决定。

否则，即属越权行为，处理或决定的事项就属无效。

比如某机关单位因工作需要，打算购置一台复印机。

必须事前行文，请示上级主管部门，得到批准后方可购买；未经批准，即便有钱也不行。

报告则有所不同，它可以事中行文——重大工程建设或重要工作进行当中的例行报告；还可以事后行文——向上级机关汇报本机关工作，反映某方面重要情况等。

总之，报告的写作时间比较灵活，不像请示那样必须事前行文。

（五）结尾用语不同

报告的结尾用语不具有期复性，不要求复文，结尾部分的用语常常使用以下一些词语，即多用于综合性报告的“特此报告”、“专此报告”等；呈报性报告则常用“特此报告，请审查”、“以上报告，请审阅”或“以上报告如有不妥，请指正”等用语。

请示的结尾用语则要用期复性、期准性的，要求复文，必须用期待复文的结语，常常使用“以上意见妥否，请批示”、“妥否，请批示”等。

三、请示与报告的主要区别

（一）行文的目的、作用不同。

“请示”是请求性公文，重在呈请，主要是就某一问题而请求上级指示和批准，要求上级必须作答，这体现了请示主旨的求答性与执行性的统一，这种统一是“请示”所独有的；而“报告”是陈述性公文，重在呈报，主要是向上级汇报工作，反映情况，或答复上级的询问，起备案作用，除呈转报告外，不需上级作答，且报告中不得夹带请示事项。

（二）行文时机不同。

“请示”必须在事前行文，绝不允许先斩后奏，而“报告”行文不受时间限制，可在事前、事后及事情进行过程中行文。

（三）内容含量不同。

“请示”必须坚持“一文一事”原则，文字简洁，内容单一，便于批答处理；报告则可一文数事，篇幅较长，内容含量大，具有综合性。

值得注意的是，在“请示”中可反映情况，陈述意见，说明理由，不排除有一定的情况报告说明，这些都是“请示”的前提、原因、根据；但在报告中则绝对不能有请示的内容，否则领导会忽视对所请示问题的处理，从而影响工作。

（四）主送机关不同。

“报告”一般应坚持一个主送机关，但根据需要可同时报送两个或多个主送机关，而“请示”必须坚持主送一个机关（受双重领导的机关可同时抄送另一个领导机关）。

多头请示易造成互相推楼，或意见不一，必然会延误时间，贻误工作，因此必须杜绝。

（五）执行主体不同。

公文得到上级机关的答复后，文中提到的事项由行文机关自己在本部门、本单位管辖的范围内去办的，用“请示”行文；由其他部门或单位，如行文单位的上级机关、平级机关、不相隶属的下级机关，在它们各自管辖的范围内去办的，用“报告”行文。

这是两者的实质性区别。

（六）适用范围不同。

请示的内容应该是带有迫切性的自身职权范围内无法决定、处理而需上级机关指示批准的事项，或虽有权决定，但由于问题重大而难以处理需上级机关裁决批准的事项。

报告则是向上级机关汇报工作、反映情祝、陈述问题，提出意见和建议、报送表册资料或物品以及回答上级的询问时使用的文种，其适用范围没太多限制，只要是属于汇报工作、反映情况就可用“报告”行文。

（七）正文的写法格式不同。

“报告”的正文，特别是汇报工作和反映情况的“报告”，一般涉及面广、篇幅长。

其写法多采用总述与分述相结合的办法。

正文开头部分进行总述，概括说明诸如有关工作的背景、过程、总成绩以及对所汇报工作做的总估价等，然后在正文主体部分分述，即将报告的内容，有条理、分层次或分条列项一一加以具体说明。

“请示”则行文简单，开头写明请示理由，接着提出请示的具体事项和问题。

对已决定拟办的事项还要提出处理意见或建议。

最后用谦恭恰当的期复性语句作结。

（八）收文归档类别不同。

“请示”应该归于“批办类”，供上级有关领导及时批阅、审查，给予回答，报告应该归于“传阅类”，相对于“请示”来说，有关领导可以先办紧要事，后看报告一类的文，主要了解一下情况，或者有关工作建议，也不用给予答复。

（九）结束语不同。

这两种公文都要在结尾处提出希望和要求，但“请示”既然是向上级机关请求批准急需得到解决的问题。

行文用语就应恳切谦恭，“妥否，请批示”、“以上请示当否，请予批复”等是其较为固定的用语；而报告是向上级反映汇报情况，无需批准，所以无固定结语，常用的有“特此报告”、“以上报告如有不妥，请指正”等，绝不能使用类似“请指示、批准”等用语。

（十）请示应当在附注处注明联系人姓名和电话，报告则不必。

注明联系人姓名和电话是对请示公文的特别要求，主要便于上级机关在审批请示事项时向请示单位了解有关情况。

总之，请示与报告不分，往往为上级机关正常的公文处理带来不便，还容易使上级机关错批、漏批文件，甚至有时延误事情的处理，严重影响公文质量。

准确地报送请示与报告，可以使上级机关了解掌握情况，便于及时指导，增强上下级机关之间的交流。

我们应下大力气纠正请示与报告不分的不良习惯，做到领导带头，有目的、有组织地加强本单位本部门的学习及培训，普及标准化公文的写作知识，提高公文写作人员的综合素质，最大限度地避免出现请示与报告不分的现象。

四、函的文种与形式

（一）“函”的文种

“函”的文种适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

不相隶属机关是指没有行政隶属关系（上下级关系）的机关。

1．在实际工作中，一般不相隶属机关间使用“函”时，要尽量掌握对等原则。

原则上发文机关与主送机关行政级别（或套用行政级别）要对等。

2．不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，向有关部门请求批准或答复审批事项，应当使用“函”，不得使用“请示”或者“批复”。

下级政府机关与其上级政府各工作部门之间，以及向其上级政府办公室报送公文应使用“函”，不得使用“请示”。

3．“函”的文种不同于函的形式。

函的形式是指公文格式中区别于“文件格式”的信函格式，不相隶属机关之间行文可以使用“函”的文种，并使用函的形式。

以“函的形式”行文应注意使用与行文方向一致、与公文内容相符的文种，根据行文目的、隶属关系和职权范围等，“批复”、“通知”、“议案”、“意见”等文种可以使用函的形式。

（二）“函”的办理。

对区政府工作部门或其他单位致函区政府办商洽工作的公文，视具体内容，可参照“请示”的格式，在正文中标注联系人及联系电话。