我国财政支出结构及其优化.docx
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我国财政支出结构及其优化
我国财政支出结构及其优化
财政支出（Fiscalexpenditures）是指政府及其所属公共机构的开支，换言之，它是政府为履行其职能而付出的成本。
它与政府的职能是息息相关的，因此财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，也是构建和谐社会的重要财力保障；财政支出政策是国家调节经济与社会发展的强大经济杠杆，也是构建社会主义和谐社会的重要财力保障。
近年来随着改革的深化，我国财政支出结构发生了积极变化，财政支出公共化的趋势非常明显。
财政支出受以下四个方面的因素影响：
一是政府职能，它通常包括政治、经济、军事、社会和文化等。
二是公共利益，只有代表社会公共利益的政府，才能在社会公众的要求和监督下为公众利益着想，维护和增进社会社会公众利益。
三是与社会经济活动相关。
社会在不断地变化，从低级形态向高级形态发展，政府的作用也就越来越重要。
在现在市场经济中，需要政府对国民经济发展起着宏观调控和指导作用；需要政府从国民经济全局出发，制定正确的产业政策，指导各行各业等。
四是与支出的制度有关。
财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约；中国的财政支出结构的演变是与前者相适应的，而合理的财政支出结构最终还是要取决于经济发展阶段。
为了对财政支出结构有关内容做出进一步的科学归纳，将财政支出进行分类显得尤为必要。
所谓的财政支出结构就是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重，也称“财政支出构成”。
而从某种程度上说，财政支出是政府活动的资金来源，也是政府活动的直接成本成本。
因此，政府职能的大小及其侧重点，决定了财政支出结构。
若将财政支出按照政府为实现其职能所需费用的功能性质来进行分类，则我国财政支出主要可分为：
经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他费用。
其中，经济建设费支出包括：
基本建设支出、流动资金支出、挖潜改造资金支出、科技三项费用支出等；社会文教支出包括：
科学事业费用支出和文教卫生事业等；国防费支出，主要用于陆海空三军建设和其他国防力量建设；行政管理费用包括；行政管理费、公检法支出、武装部队支出等。
下面是从1950年到2006年我国财政按功能性质分类支出的明细变化表：
国家财政按功能性质分类的支出（1950-2006年）单位：
亿
年份
支出合计
经济建设费
社会文教费
国防费
行政管理费
其他支出
1950
68.05
17.36
7.55
28.01
13.13
2
1951
122.07
35.11
13.44
52.64
17.45
3.43
1952
172.07
73.23
21.11
57.84
15.49
4.4
1953
219.21
87.43
32.44
75.38
19.72
4.24
1954
244.11
123.58
34.61
58.13
21.62
6.17
1955
262.73
137.62
31.89
65
21.54
6.68
1956
298.52
159.14
45.96
61.17
26.6
5.65
1957
295.95
163.04
46.42
55.11
22.7
8.68
1958
400.36
278.86
43.54
50
22.72
5.24
1959
543.17
389.33
58.6
58
30
7.24
1960
643.68
460.71
86.95
58
31.39
6.63
1961
356.09
210.01
61.25
50
27.14
7.69
1962
294.88
152.64
51.73
56.94
21.91
11.66
1963
332.05
174.12
51.45
66.42
23.86
16.2
1964
393.79
209.99
66.09
72.86
26.22
18.63
1965
459.97
254.11
62.7
86.76
26.34
30.06
1966
537.65
309.43
67.06
101.01
26.59
33.56
1967
439.84
244.03
60.83
83.02
22.95
29.01
1968
357.84
166.03
47.88
94.09
22.91
26.93
1969
525.86
295.52
49.77
126.18
29.82
24.57
1970
649.41
392.61
52.22
145.26
32
27.32
1971
732.17
418.3
63.8
169.47
37.62
42.98
1972
765.86
431.96
75.31
159.39
38.93
60.27
1973
808.78
468.27
88.57
145.39
38.59
67.96
1974
790.25
460.93
95.02
133.39
39.76
61.15
1975
820.88
481.66
103.55
142.46
41.81
51.4
1976
806.2
466.22
120.06
134.45
43.38
42.09
1977
843.53
493.73
119.43
149.04
45.18
36.15
1978
1122.09
718.98
146.96
167.84
52.9
35.41
1979
1281.79
769.89
175.18
222.64
63.07
51.01
1980
1228.83
715.46
199.01
193.84
75.53
44.99
1981
1138.41
630.76
211.46
167.97
82.63
45.59
1982
1229.98
675.37
242.98
176.35
90.84
44.44
1983
1409.52
794.75
282.51
177.13
103.08
52.05
1984
1701.02
968.18
332.06
180.76
139.8
80.22
1985
2004.25
1127.55
408.43
191.53
171.06
105.68
1986
2204.91
1158.97
485.09
200.75
220.04
140.06
1987
2262.18
1153.47
505.83
209.62
228.2
165.06
1988
2491.21
1258.39
581.18
218
271.6
162.04
1989
2823.78
1291.19
668.44
251.47
386.26
226.42
1990
3083.59
1368.01
737.61
290.31
414.56
273.1
1991
3386.62
1428.47
849.65
330.31
414.01
364.18
1992
3742.2
1612.81
970.12
377.86
463.41
318
1993
4642.3
1834.79
1178.27
425.8
634.26
569.18
1994
5792.62
2393.69
1501.53
550.71
847.68
499.01
1995
6823.72
2855.78
1756.72
636.72
996.54
577.96
1996
7937.55
3233.78
2080.56
720.06
1185.28
717.87
1997
9233.56
3647.33
2469.38
812.57
1358.85
945.43
1998
10798.18
4179.51
2930.78
934.7
1600.27
1152.92
1999
13187.67
5061.46
3638.74
1076.4
2020.6
1390.47
2000
15886.5
5748.36
4384.51
1207.54
2768.22
1777.87
2001
18902.58
6472.56
5213.23
1442.04
3512.49
2262.26
2002
22053.15
6673.7
5924.58
1707.78
4101.32
3645.77
2003
24649.95
7410.87
6469.37
1907.87
4691.26
4170.58
2004
28486.89
7933.25
7490.51
2200.01
5521.98
5341.14
2005
33930.28
9316.96
8953.36
2474.96
6512.34
6672.66
2006
40422.73
10734.63
10846.2
2979.38
7571.05
8291.47
经济恢复时期
362.19
125.7
42.1
138.49
46.07
9.83
一五时期
1320.52
670.81
191.32
314.79
112.18
31.42
二五时期
2238.18
1491.55
302.07
272.94
133.16
38.46
1963～1965
1185.81
638.22
180.24
226.04
76.42
64.89
三五时期
2510.6
1407.62
277.76
549.56
134.27
141.39
四五时期
3917.94
2261.12
426.25
750.1
196.71
283.76
五五时期
5282.44
3164.28
760.64
867.81
280.06
209.65
六五时期
7483.18
4196.61
1477.44
893.74
587.41
327.98
七五时期
12865.67
6230.03
2978.15
1170.15
1520.66
966.68
八五时期
24387.46
10125.54
6256.29
2321.4
3355.9
2328.33
九五时期
57043.46
21870.44
15503.97
4751.27
8933.22
5984.56
十五时期
128022.85
37308.52
34051.05
9732.66
24339.39
22591.23
从上面图表我们可以比较直接的看出进入21世纪以来，中国各级财政部门不断加大对民生领域的投入力度，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜，并着力建立保障和改善民生的长效机制，自2002—2006年，全国财政支出累计约17.95万亿元，比上一个五年增加2.15万亿元，年均增长达到了19.1%。
据此我们可以得出结论：
财政支出规模由于受到社会经济发展、政府规模和人口规模等因素的影响而不断扩大是一种历史现象和发展趋势。
这一现象的理论解释是根据瓦格纳定律：
在社会经济日益工业化的过程中，经济和社会不断地变化和产生的新的矛盾，必然导致政府活动及其财政支出“呈现有规律的扩大趋势”，财政支出不断增加是不可避免的长期历史趋势。
根据上面的数据我们可以进一步得到下面的图表从1950年到2006年我国财政按功能性质分类支出的折线图和2006年我国财政各项支出的饼状图：
从折线图和饼状图中我们可以分析出：
我国从1950年到2006年各项财政支出，包括经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费的绝对额都是不断地增加的。
国家财政在经济建设费投资中始终保持着基础性也是重心的地位，其费用绝对额是持续性地上涨的，尤其是改革开放以来实施以经济建设为中心的政策，经济建设费更是以前所未有的增长速度增长。
而至于国防支出，自新中国以来，除去文革期间和三年自然灾害国防建设相对薄弱，我国国防支出的绝对量总体上保持了增长的趋势。
但从国防支出占财政支出的比重折线图来看，从1950年国防支出占财政总支出比重的41.16%,到1978的14.96%，再到2006年的7%，自改革开放以来，世界环境趋于和缓，和平和发展成为时代的主题，中国国防支出的相对规模基本呈现不断下降的趋势，政府购买性支出相对减少。
从我国行政管理支出的柱状图可以看出：
我国行政管理支出的绝对规模呈现不断上升的趋势。
如图所示，我国行政管理支出的绝对规模从1978年的52.9亿元增加到2006年的7571.05亿元，2006年的行政管理支出总量是1978年的143.1倍。
另一方面，经过计算可得，在1978年—2006年间，我国财政管理支出占财政支出的比重由1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，提高了14.02个百分点。
因此从我国行政管理支出的规模分析来看，无论是绝对规模，还是相对规模，我国行政管理支出均表现为不断扩张的趋势。
行政管理支出的扩张，一个重要因素是行政管理机构的膨胀。
改革开放以来，为压缩不合理的行政管理支出，我国进行了多次行政管理机构改革，其中，大规模的行政管理机构主要有六次，但从改革的效果来看，我国的行政机构改革始终未能走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环。
在科教文卫方面，从表中数据可以看出在十年文革期间我国科教文卫事业受到了重大的打击，社会文教的财政支出也随之下降。
随着改革开放的深入，我们对“科学技术是第一生产力”认识的提高，认识到科学研究支出和教育支出对社会生产力的发展更是起着重要的基础保证作用，因而改革开放后我国教育经费结构变化很大。
政府不断加大对教育、科学等领域的投入。
特别是1981--1985年的“六五”时期，文教科学卫生事业费支出比重增长速度很快，高达44％；1986--1995年该比重增长率平均也达17％。
从社会文教支出折线图中我们可以看出1978年后的社会文教支出几乎是呈现的指数型上涨趋势，1978—2006年期间社会文教费从146.96亿元到2006年的10846.2亿元，增长了约73.8倍。
这表明我国的财政向教育科技事业、社会保障事业、文化卫生事业的倾斜，更加注重公平、兼顾效率，开始将注意力注意到收入的分配问题上来，我国财政转移性支出大大的得到增长。
对于这些各项财政支出的变化，我们可以用马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段的财政支出增长理论来解释，他们认为，在经济发展的不同阶段导致财政支出增长的原因不同：
在经济发展早期阶段，公共部门应为经济发展提供社会基础设施，，因而政府投资在社会总投资额中所占比例较高。
在经济发展中期阶段，政府投资只是作为对私人投资的补充，并开始将注意力转移到收入分配问题上。
在经济发展后期阶段，政府支出构成的中心从基础设施投资支出转移不断增长的教育、保健、和福利等项支出，政府转移性支出明显上升并超过购买性支出。
我国目前处在社会主义的发展阶段，从经济建设费稳步上涨、社会文教费呈现指数型增长、国防费用相对下降、行政管理费用呈起伏性的增长中可以看出，我国政府转移性支出虽然有明显的增加，但是仍然以财政购买性性支出为主导。
近年来，虽然中国财政支出结构发生了积极的变化，财政支出公共化的趋势非常明显。
但由于目前财政支出管理体制基本上还是粗放型的，原有的管理体制和职能不可避免地出现了一些缺失和越位，导致财政支出规模不断增大，收支矛盾日趋突出，资金使用效益明显低下。
具体的表现在以下两个方面：
（一）社会经济发展对财政支出的需求越来越大。
近年来伴随中国经济的迅速增长，财政收入呈现逐年递增的趋势。
但由于迅速发展的社会经济对财政支出的需求日趋增长，加上财政支出的范畴过于宽泛，导致财政支出规模不断膨胀，收支矛盾日趋加剧。
具体表现在以下两个方面：
1.经济社会发展需要财政支出作出更大贡献。
中国正处于一个经济转轨过程中，建立一个完善的社会保障体系显得日益迫切和重要。
特别是随着国有企业改革的不断深化以及广大农村地区的发展需要，就要求政府为企业创造良好的外部环境以及承担起社会保障的责任。
此外，在公共基础设施的建设方面，虽然这几年投入不少，但与中国经济迅速发展的要求仍有一定的差距，因此，不论是从理论上还是从实践上看，未来的经济发展都要求财政支出作出巨大贡献。
近年来，中国财政收入的增长严重滞后于经济增长，特别是受到全球性金融危机的影响，收入与支出之间矛盾加剧。
背负如此多支出，必然令财政负担加大。
2.服务型政府的转变也需要不断增加财政支出。
为了实现以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，普遍提高全体人民特别是低收入群体的福利，体现在政府职能这个层次上，就意味着我们的政府要从经济目标优先转向社会目标优先，要从经济建设型为主转向公共服务型为主；体现在财政功能这个层次上，就意味着我们的财政要由投资型财政转向公共型财政。
由于历史的原因，中国现行财政体制存在结构性缺陷，总体上说，还是一个经济投资型财政体制。
公共型财政体制要求政府降低财政支出中用于经济建设的比重，压缩非公共产品的支出，把更多的公共资源用到社会公共需要的领域来。
因此为加快建立公共型财政体制，构建政府履行公共服务职能的制度基础，财政支出的规模必然不断增大。
（二）粗放的管理体制导致财政支出结构明显不合理。
1.财政支出结构明显不合理。
中国财政支出结构的不合理具体表现在以下五个方面：
一是国家财政投资支出不断下降，政府调控经济的能力日趋削弱。
二是财政补贴支出负担日益沉重。
中国的财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成。
目前，由于价格改革和国有企业改革的深入，一部分农副产品和日用工业品已由市场调节，财政补贴数额有所减少。
三是行政管理费支出不断增长，已大量挤占急需的公共支出项目。
在政府财政支出总量占国民收入比重不断下降的情况下，包括公检法支出在内的行政管理费支出占国民收入的比重却不断增长。
行政管理费支出迅速膨胀又给控制财政支出增长带来了非常棘手的问题。
四是财政对农业的支出比重下降，制约了农业产业化的发展。
农业是国民经济和社会发展的基础，当前中国农业正进入向产业化发展的重要阶段，急需加大财政投资力度。
2.粗放型的财政支出管理存在很多弊端。
目前我们的财政支出管理方法基本上还是粗放型的，通常做法是根据前几年支出实际平均数，再加上因物价上涨和事业发展增长部分，编制预算单位的支出预算。
这样存在很多弊端：
一方面，这种做法不仅造成了单位之间经费供应上的苦乐不均，而且导致支出中的不足和浪费。
因为安排支出时采用基数加增长的办法，本身就以承认原有的支出格局为前提，各项支出往往是能增不能减，使已经变化的支出格局得不到及时调整，增强了财政支出刚性，特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收规模逐渐增大，在这种情况下，继续沿用基数法，将加重财政负担。
另一方面，这种做法导致在预算确定之前，政府各部门及有关单位争投资、争项目；预算确定之后，财政部门按预算向政府各部门及有关单位拨款，由各个部门及有关单位自己安排使用。
由于缺乏财政强有力的控制和监督，财政资金在具体使用过程中，存在着乱支、挪用、浪费等不良现象，资金使用效益不高；一些工程项目的支出由少数人决策，缺乏透明度，容易滋生权钱交易、贪污受贿、损公肥私等腐败现象，不利于廉政建设。
此外，我们预算编制程序还有待于进一步规范和完善，一是预算编制时间短促，影响了预算的准确性；二是在一定程度上仍然存在着“以基数定预算”的痕迹；三是预算批准时间和执行时间不一致，执行时间早于批准时间的问题一直没有很好解决；四是预算支出标准还缺乏较为精确的定量，影响了预算编制的准确性。
为更好地促进社会经济发展，中国财政部门应正确认识所存在的问题，采取一系列措施进行改革和完善。
现就当前和今后一个时期我国财政支出结构优化的方向和重点，我提出一些看法和建议：
一、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面。
我国现有的财政供给范围和支出分配结构是从建国初期的大财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，其最大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，这种供给制的分配滞后于当前整个经济分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应，必须进行改革。
特别需指出的是，现在尽管国家每年的新增财力较多，而财政的增支压力相当大，经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度，这是关系到整个社会经济协调发展的一个重大问题。
因此，改变国家包揽过多的分配状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去，这是在市场经济条件下正确界定财政支出范围、强化财政支出管理需要解决的主要问题，也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。
二、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支。
社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。
从当今世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。
而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。
在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠账较多。
改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。
这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。
因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。
当然，应该看到，我国作为一个发展中国家，和西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国力的承受能力。
三、提高精细化管理水平，优化公共财政的配置效率。
改革开放三十年来，随着中国社会经济的快速发展，中国经济增长方式也逐步从粗放式向集约式转变，从数量型向质量型转变。
这意味着，中国经济管理也逐步由传统感知型向科学化、精确化的数字管理型转变，管理工作的精度和细度在不断提高。
财政是社会经济管理的一个综合管理部门，涉及面广，举足轻重，因此应该在加强精细化和科学化管理上下工夫。
四、实现财政监督信息化管理，加强对财政开支的有效监督。
加强确保财政决策的科学合理和有效监督。
加强财政监督对确保财政支出用途的科学合理、提高财政资金使用效益和有效降低政府执政成本有重要的现实意义。
其中，强化对教育、医疗卫生、社会保障等民生资金等方面的财政监督，对于调节收入分配和促进民生财政尤为重要。
阳光是最好的防腐剂，只有通过媒体，将财政支出信息透明化，权力在阳光之下才会受到制约，才会受到有力的监督。
综上所述，从今后我国经济发展和体制转轨面临的任务出发，财政支出的调整和优化，其方向和重点是，一方面要改变政府大包大揽的财政分配
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