公共管理学考试重点答案.docx
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公共管理学考试重点答案
公共管理学的知识要点
一、何谓公共管理？
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益。
二、公共管理与私部门管理有何异同？
你认为私部门管理可以应用到公共部门的管理中吗？
为什么？
1、政治权威与经济权威
作为本质上属于国家的一种活动，公共管理不可避免地包括政治权威的作用，它的主体是政府，其权威的行使以国家的强制力为后盾；而私人管理虽然也有权威，但其权威是经济的权威或市场的权威，其权威取决于其在市场上的竞争力。
2、多元制衡与自主性
公共管理是在国家民主宪政的框架下进行的，在民主宪政国家，公共管理的权威是割裂的，政府部门虽然较重视层级节制的权威，但仍常常处于各种政治力量的相互作用之中，其自主性受到很大的影响。
而私人部门的管理则具有相对充分的自主权。
3、公共利益与私人利益
公共管理：
政府有责任增进社会的公共利益，政府所提供的是公共产品。
私人管理：
私部门提供的是私人物品。
；私人的企业和组织往往是个人利益最大化的追求者,他们经济利润。
4、法的支配与意思自治
公共管理严格受法的支配，由于法律是人民意志的体现，具体执行法律内容无异于实现公共利益，因此为实现政府的任务，达成政府的目的，政府部门可依具体情况采取不同的行政作用。
对于私领域的管理，其更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权，其内部管理和外部的交易活动完全可以自己的意思而为之。
5、政府与市场
①垄断与市场
私部门提供的产品和服务，多有竞争者，而公共部门只有一家，缺乏竞争力。
②公共产品与私人产品
公共部门提供的公共产品或服务具有不可分割性和非排他性，而私部门提供的私人产品是可以分割的、排他的，价格也可以衡量。
③自由与依赖
消费者购买私人产品时可自由选择，而公民对于公共部门所提供的产品和服务没有自主决定的权利。
④利润与支持
私部门大多以利润为导向，而利润的多少取决于顾客的满意度，顾客导向很容易成为其经营的目标；政府往往缺乏服务的动机。
6、多元理性与经济理性
政府治理中的理性往往是多元理性，应考虑各种利益和价值的平衡，而非单一的考虑。
私部门因其组织属性所定，加之职能有限，管理问题涉及的标的人口较少，影响面小，不易形成整体社会作用，所以其管理大多为工具的经济理性的考虑，而往往不顾及或少顾及其他理性的考虑。
作为管理活动，无论是公共管理还是私部门的管理，的确有很多相同之处：
都需要政策管理，包括制定目标规划、实施方案、执行与评估问题；都要涉及内部资源的整合与管理问题，如人力资源、财政资源、信息资源、组织资源等。
私部门的管理可以运用到公共部门的管理中去，但的有所选择地去运用。
从现实来看，公共部门与私部门的界限尽管不是那么明晰，但二者皆为整个社会不可或缺的有机组成部分，公域或私域往往是相连和互动的，而不是分离的。
私部门的许多科学的管理方法、技术都可以加以改进，运用到公共部门的管理情境中去。
三、在日益复杂、快速多变的现代社会，公共管理者应该掌握什么样的知识和技能？
素质：
1、政治素质、道德素质、心理素质，
2、掌握相当的基础知识和应用知识
3、具有管理所需的计划、组织、领导和控制的能力。
技能：
（1）技术性技能
主要指从事自己管理范围内所需要的技术和方法。
相对来说，管理层次越低的管理人员就越需要技术技能。
（2）人际关系技能
公共行政管理的本质在于其是协作性的人际活动，协作活动的核心在于人际的互动。
人际关系技能是管理者必须具备的技能中最重要的技能，其对各层次的管理者都具有同等重要的意义。
（3）概念化技能
指公共管理者所具有的宏观视野、整体考虑、系统思考和把握大局的能力。
（4）诊断技能
是指针对特定的情境寻求最佳反应的能力，也就是分析问题、探究原因、因应对策的能力。
一个公共管理者应根据组织内部各种现象来分析探究各种表象，进而探究其实质。
（5）沟通技能
指管理者具有收集和发送信息的能力，能通过书写、口头与肢体语言的媒介，有效与明确地向他人表达自己的想法、感受与态度，亦能较快、正确地解读他人的信息，从而了解他人的想法、感受和态度。
四、何为市场失灵，典型的市场失灵有哪些主要表现？
1.市场失灵的含义
市场失灵，就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。
包括两种情况：
1）市场机制无法将社会资源予以有效配置；
2）市场机制无法解决效率以外的非经济目标。
2.市场失灵的表现
（1）公共产品的提供
市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，然而对于消费者偏好在市场上反映不出的公共产品，市场则不能对其进行资源配置。
完全依靠市场体系，消费者往往得不到合乎社会需求的供应量。
因此，对公共产品的生产或提供是政府分内应做的事，市场体系干不了，或者能干而干不好。
（2）市场经济中的垄断
市场实现资源优化配置的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。
事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面。
垄断和寡头经济的祸害在于破坏正常的市场运作。
市场本身解决不了垄断问题。
政府的责任就在于针对垄断或其他非竞争因素的存在以及所引起的竞争的不完全性，采取有效措施，保证竞争的有效性。
（3）市场经济的外部性
外部性包括外部经济和外部不经济。
政府的作用就在于保证这些外部经济效益的实现，和在于使外部不经济最小化。
（4）市场波动与经济的不稳定性
市场从来就含有不稳定性，它的发展始终是以周期性的增长形式进行的。
大幅度的变动危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利的影响。
对此，市场经济自身无法实现自动调节，而需要政府来发挥作用。
（5）市场经济下的收入不平等
以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的，因此便会产生各种不平等。
五、你是如何认识和理解市场经济下的政府职能的？
1.提供经济发展的基础结构
政府为市场经济的运作提供基本必需的制度、规则及框架，如产权界定和保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持等。
政府为市场交易提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。
2.组织各种各样公共物品和服务的供给
公共物品具有共享性和非排他性,如国防、基础研究、道路和桥梁、导航设备、灾难控制、交通管制系统以及其他基础结构。
3.消除外部不经济
行业性管制；经济手段。
消除外部不经济，或使外部不经济最小化。
4.保护并维持市场竞争
政府应制定反垄断法使垄断行业更有竞争性，或以价格管制对垄断者实施管制。
5.宏观经济的稳定
政府应通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定，可供选择的工具有：
财政工具与货币工具。
6.收入和财产分配的调节
政府应从全社会的整体利益出发，对各个阶层的收入和财产再分配加以调节。
应建立和健全社会保障体系，以保证社会稳定和协调发展。
7、共有资源和自然资源的保护
共有资源不具有排他性，但有竞争性，因此政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用的问题。
8、社会冲突的调整和解决
一个社会中，不可避免地会出现社会冲突，政府的职责在于促使社会冲突的解决，保护弱势群体的利益。
六、何为政府失灵？
政府失灵有哪些典型的表现？
政府失灵的原因是什么？
1.所谓政府失灵，是指由于政府机制存在本质上的缺失，而无法使资源配置达到最佳的情形。
2.表现及原因：
1）公共政策失败
由于公共政策本身的复杂性以及困难、障碍和制约，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失败。
•原因：
公共政策过程本身的复杂性和困难以及现有公共决策机制和方式的缺陷。
•
（1）社会实际上并不存在作为政府公共政策追求的所谓公共利益。
•“阿罗不可能定理”：
满足一切民主要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在。
这表明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难。
•
（2）现有的各种公共决策机制及方式因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想化的政策。
•（3）信息的不完全、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应、沉淀成本和先例等对合理决策的制约。
•（4）政策执行中的障碍。
2）公共物品供给的低效率
（1）公共物品估价或评价的困难；
（2）政府垄断，缺乏竞争；
（3）政府机构及其官员缺乏追求利润的动机；
（4）监督机制的缺陷。
3）内部性与政府扩张
内部性：
政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利。
这是政府扩张的原因。
“大政府是合谋的结果”：
所谓的“铁三角”
4）寻租及腐败
寻租是政府干预的结果。
在政府的干预下，寻租者从政府那里获得某种特权，从而得到租金，为这样的寻租干预而进行的游说活动，以较低的贿赂成本获得较高的利益或超额利润，而腐败会导致社会资源的浪费和败坏社会风气。
七、公共部门为什么要重视战略管理？
（1）更加复杂和不确定的环境
在现代社会，公共部门管理面临的环境正在变得更加动态和不确定，组织必须建立一个更有适应性的反应系统。
而战略管理能够保证组织与环境之间有一个良好的战略配合，是组织的能力与环境要求相匹配，同时安排组织内部的结构与程序以使其随战略选择而成长，并发展出新的、能符合未来挑战的能力。
（2）公共部门角色的变化
政府的角色（特别是中央政府）发生了变化，即要成为领航者而非划桨者，则中央政府提出长期愿望的作用及战略规划的作用就更为重要了。
（3）国际化和国际竞争力的挑战
国际化和全球化增加了政府治理的复杂性，加快了社会变革的速度，使国家之间的竞争更为激烈。
为此，政府必须从更宏观的视野、更长远的观点制定国家发展的战略，制定提升国家竞争力的战略。
（4）公共利益的挑战
政府是公共利益的代表者。
公共利益要求政府治理要兼顾整体利益与局部利益，兼顾长期利益与眼前利益。
这就是说，公共管理者要有系统观、整体观、长期观。
公共管理必须建构国家或地方长期发展战略，以维持可持续的发展与繁荣。
八、在公共管理中，战略管理存在什么样的问题？
问题、限制：
●1、政府任期的短期性和行动取向
●2、公共管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力
●3、政府组织的功能是政治性的，难以就适当绩效方案取得一致意见
●4、政府管理者缺乏完全的自主性与控制力，使得政府执行和协调行动规划时困难重重。
改进（可以不用）
●树立长期观，打破短期主义的思考；
●打破职责的限制，克服功能性短视；
●参与式管理；
●追求满意。
九、何为公共政策？
公共政策有哪些主要的类型？
公共政策的定义：
公共政策是公共权威当局，为解决某项公共问题或满足某项公众需求，所选择的行动方案或不行动。
（一）管制性政策（RegulatoryPolicy）
这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和目标团体从事某种活动和处理不同利益的政策。
（例如，污染管制政策、交通管制政策、外汇管制政策、出入境管制政策）
从博弈论的角度分析，此类政策属于“零和赛局”（ZeroSumGame）的政策，因为此类政策的执行，常会使一方获利，而使另一方失去利益。
（二）自我管制的政策（Self-RegulatoryPolicy）
这是政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和目标团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。
（例如一些关于环保的政策如禁止使用一次性餐具等）
它是一种非零和赛局（Non-ZeroSumGame）的政策类型，因为政策的执行通常不至于牺牲其他标的团体的利益为其代价，也就是说没有利益上的排他性。
（三）分配性政策（DistributivePolicy）
指政策将利益、服务和成本、义务分配给不同的政府机关和目标团体享受和承担的政策。
（如社会福利政策、九年义务教育政策、财政补助政策。
）
此种政策基本上是一种非零和赛局的政策，因为政策的执行，并不构成它方之所得建立在另一方所失的基础上，不具备义务和利益的排他性。
（四）重分配性政策（Re-DistributivePolicy）
指政府将某一目标团体的利益或义务，转移给另一目标团体享受或承担的政策。
（如个人收入累计所得税基本上就是对富有阶层的财产通过累进税率的征收，转移给贫困阶层，以缩小贫富差距。
）
从博弈论的角度分析，这种政策出现利益上的排他性，乃是一种零和赛局的政策。
十、试说明政策执行的模式
（一）自上而下的政策执行模式（Top-downApproach）
认为执行就是关注政策执行官员与目标群体的行为在多大程度上与体现在一个权威决定中的政策目标一致。
1、基本命题：
⑴政策制定和政策执行是有界限的、分离的、连续的
⑵政策制定与政策执行之所以存在界限，是因为：
政策制定者设定目标，政策执行者执行目标，二者分工明确；政策制定者能够陈述政策，因为他们能够同意许多不同目标间的优先顺序；政策执行者拥有技术能力，服从与愿意执行公共政策制定者设定的政策
⑶既然政策制定者与政策执行者接受两者之间的任务界限，则执行过程必然是在政策制定之后的连续过程上
⑷涉及政策执行的决定，本质上是非政治性的与技术性的，执行者的责任为中立的、客观的、理性的与科学的
2、缺点：
（1）自上而下的模式强调了从中央政策决定开始，容易忽视其他行动者的重要性；
（2）许多政策没有支配性的机关，而是由多元政府机关共同执行的；
（3）此模式忽视了低层官员与政策标的团体采取的各种策略；
（4）政策执行与规划之间的区分是不必的、无意义的。
（二）自下而上的政策执行模式（Bottom-upApproach）
1、基本命题：
可以从目标人群和服务执行者的角度去看一个政策，以获得对执行的更确实实际的理解；为了理解执行，就必须理解涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系。
如果地方层面的执行者无法自由地将计划适应于地方环境，那么计划很可能失败。
⑴有效的政策执行有赖于多元组织的执行结构
⑵政策执行结构是有共识的自我选择过程
⑶政策执行是以计划理性，而非以组织理性为基础
⑷有效的政策执行取决于执行机关间的过程与产出，而非政策决定建构者的意图或雄心
⑸有效的政策执行是多元行动者互动的结果，而非单一机关之行动结果
⑹有效的政策执行有赖于基层官员或地方执政机关的裁量权而非层级结构的指挥命令系统
⑺有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟的活动，故互惠性远比监督性功能更重要
2、优点：
促使我们能够正视执行过程机关组织间的互惠性与裁量权。
3、缺点：
过分重视边陲而忽略中心。
十一、何为公共组织？
（（不用）公共组织有何特性？
）
一、公共组织的定义
•公共组织：
包括政府、政府机构、政府公司以及非营利组织。
•（广义）：
目的是提供物品和服务，满足组织外而不是组织内人们的需要。
•（狭义）：
行使行政权，达成公共目的的组织。
二、公共组织的特征
•1、公共组织以追求公共利益为其价值取向。
•2、公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威。
•3、公共组织权威的割裂。
•4、公共组织受到高度的公共监督。
•5、公共组织政治因素的考虑。
•6、公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。
•7、公共组织的独占性。
•8、公共组织行为具有强制性。
十二、公共组织存在很多弊端，请对这些弊端分析。
1）决策权威集中化造成管理的恶性循环
权力集中反映主管对人员失控的忧虑和不信任，则必然采取严密的监督，这会造成上下层级数的增加。
然而层次越多，权利越集中，沟通越困难，越无法相互理解，从而加重了上级对下级的失控忧虑和不信任和管理上的恶性循环。
权力集中也可能引起法规的过量增长。
2）专业分工原则的扭曲
专业分工原则有可能使垂直的权力斗争“水平化”，而水平权利争执加上上下层级的线型关系，将使组织内部、组织之间的网路联系更加困难，影响到组织工作的展开。
3）制式化对组织效能的可能影响
制式化容易压抑工作人员的创新动机，可能会对组织效能造成现行负相关的影响。
当体制作用超过其所能处理环境问题的能力时，组织效能就会随之下降。
组织内部同时存在着两种竞争有限资源的对立势力，一是探察新知、发现新知的活动，二是应用所知、发现已知的活动。
科层体系随着生命周期的发展，势必面对这种创新与守成的两难境地。
4）遏制组织学习
组织学习是组织发展和创新的一个条件，传统的科层组织存在着遏制组织学习和创新的趋向，这主要表现在：
①学习动机的钝化②偏好经验学习③形成组织学习的断层。
5）科层价值与民主价值的冲突
从民主发展的过程看，政治科层化所造成的精英统治、权力集中，与民主多数统治的原则是相背离的。
科层体系穿透政治的手段是相当高明的，它可以轻易地将公众问题转换为行政技术予以处理，更能利用政务首长的专业知识限制发挥其行政运作的战略地位，借以谋取集团私利。
科层政治化的结果使科层的价值取向与民主行政的价值取向相背离。
6）科层价值与人格成长的冲突
科层组织的理性行为、专业化分工、全力作用和严密控制的四种价值观，与成人追求主动、自主、创造、负责等人格成长的趋向背道而驰。
科层体系的“整合性”使单一忠诚和几率遵守成为组织内部的美德，忽视了个人间的差异，压抑了个性的发展。
科层组织要求的绝对服从关系使组织成员逐渐丧失独立解决问题的能力，造成团体的盲从现象。
7）防卫型的官僚人格
官僚的防卫人格在不同层级中有着不同的表现：
1高层管理者在组织晋升的过程中养成要求完美、冷酷、自爱的个性，有高处不胜寒的孤立感。
2中层管理者为贯彻任务，而有敌对、压抑、支配的行为倾向。
3基层管理者因为所处地位的关系，有自我放任或听天由命的倾向。
防卫型的官僚人格使人在人际关系上表现出两种极端的态度：
对己有利者老练世故、热情照应；对己无益者冷漠无情、吝于关怀。
十三、公共组织设计与管理的一般原则
1统一指挥，统一目标
无论那一种工作，一个下属人员只应接受一个领导者的命令，这就是统一指挥原则。
所以统一领导是统一指挥的关键，在任何组织中，双重指挥都是冲突的根源。
统一指挥的前提条件是统一目标。
同时，机构设置统一是统一指挥的保证。
如果没有统一的目标，部门之间以及人员之间的工作冲突则不可避免。
2分层管理，分权治事
要实现有效的分层管理、分权治事，就必须处理好两种基本关系：
一是管理幅度和管理层次之间的关系，二是集权和分权之间的关系。
在被管单位和人员不变的情况下，管理幅度和管理层次之间成反比例关系。
集权和分权是相互排斥和相互依赖的。
在现实社会中，不存在集权和分权的理想模式，只能视具体情形而定，这些具体情形主要包括：
外部环境、组织规模、组织活动内容、成员素质、空间区域。
3职掌明确，权责一致
指职位（务）明确，权责分明，事有归属，责无旁贷，功莫由争，过无推诿。
在组织中要体现这一原则，必须做到：
明确事权范围；实行职务分工；建立奖惩机制。
4以人为本，人性管理
人是组织系统中最主要、最基本的要素，是实现组织目标的决定性力量。
组织的活力在于组织成员的积极性、智慧和创造力，故组织设计和管理要讲求以人为本、适合人性。
要做到这点，在组织设计时得注意：
1）工作分配要符合组织成员的主动性与兴趣；2）创造条件满足组织成员合理和正常的需要；3）增加组织成员晋升的机会，扩大调任的范围；4）加强思想交流；5）由纪律制裁走向人性激励。
5经济效能，讲求效率
效率是组织追求的目标之一，要达到效率的目标，除应做到以上几个原则外，在组织设计时还要注意：
1）组织机构要精简；2）人员要精简；3）领导班子要精简；4）机构层次要简化；5）办事流程要简化。
6适应环境，保持弹性
从环境系统来看，组织是环境系统的一个组成部分；从组织本身看，组织是由若干子系统构成的。
因此组织设计必须讲求与环境相适应，讲求组织富于弹性。
7顾及平衡，协调发展
平衡是指组织系统中诸要素之间以及组织同环境之间形成的协调、和谐、有序及适应的关系。
在组织设计时应注意以下平衡关系：
1）分工与协调平衡；2）个体与整体平衡；3）贡献与报酬平衡。
十四、公共人力资源管理与传统行政的区别：
人力资源的特性
公共人力资源管理与传统人事行政的区别：
1、管理理念：
传统人事管理视人为成本负担，把人事管理工作看做日常人事行政事务；人力资源管理则把人看做资源，是最宝贵的资源，把对人的管理置于重要位置。
2、管理原则：
传统人事管理注重以事为中心，恪守“进、管、出”管理模式，人力资源管理则奉行以人为中心，重视人与事、人与环境的协调配合。
3、管理目标和内容：
传统人事管理关心的是眼前，很少长期的人力资源的预测、规划和开发。
而人力资源管理着眼于未来，重视人力资源的预测、规划和开发，同时考虑员工的个人发展，强调要在实现组织目标的同时实现个人的全面发展。
4、管理方法：
传统人事管理主要通过纪律和规章制度，对员工进行刻板、严格的控制，是强制性、被动型的“管家式”管理；而人力资源管理实行开发型、参与型的主动的管理方式，重视采用各种激励手段调动人的积极性。
十五、何为绩效管理？
绩效管理有哪些主要的活动？
1、绩效管理：
绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。
（张成福）
2、绩效管理过程一般包括三个最基本的过程：
（1）绩效评估。
它是指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程。
绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。
对公共部门而言，比较重视的是对组织绩效的评估。
（2）绩效衡量。
为了进行绩效评估，管理者必须设计一套能够衡量组织目标实现的指标系统，这样才能进行不同机关与不同时期的比较。
（3）绩效追踪。
它是指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。
十六、公共部门为什么要进行绩效管理？
1.责任落实。
公共部门对公民至少在以下三个方面的事情上负主要责任：
一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；
二是资源必须有效率地利用；
三是资源必须用于达成预期的结果。
同时，人们期望政治家能为自己做出的决定负责。
如果我们不能测评政府的绩效，那么，我们很难知道公共部门承担起了责任。
因此，绩效管理有利于公共部门落实责任。
2.利害关系人的期望。
公共服务具有各种各样的顾客，他们并非都对同一结果感兴趣。
公共管理者经常面临着这样的困境，公共服务满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。
绩效衡量是测量公共服务是否满足不同顾客需求的一种方法。
3.对结果导向的强调。
现阶段的公共管理更加讲究“结果导向”而非程序、规则导向。
传统上公共行政比较强调只重视过程和投入，不重视结果。
公共管理认为程序和规则固然重要，但是，最重要的是：
是否产生好的结果，是否满足公民需求。
4.个人绩效和组织绩效的双重要求。
过去几乎所有的公共部门都进行公务员的个人绩效评估。
但是，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高。
只有将个人与组织二者结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。
5.激发人们的工作热情
6.有效的管理工具
十七、公共部门的绩效标准是什么？
4“E”指标
1经济（economic）：
在评估一个组织的绩效时，首要要问的是“某组织在既定的时间内，究竟花费了多少钱？
是不是按照法定的程序花费金钱”。
经济指标关心的是“投入”的项目，以及如何使投入的项目作最经济的利用。
换言之，经济指标要求的是以尽可能低的投入，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。
经济指标并不关注服务的品质问题。
2效率（efficiency）
效率要回答的问题是：
“机关
升级会员 