对中国政府处理公共卫生危机事件的研究.docx
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对中国政府处理公共卫生危机事件的研究
对中国政府处理公共卫生危机事件的研究
——以“非典”和“甲流”事件为例
1、导论
进入21世纪，我国经历了非典，甲流等突发性公共卫生事件，而突发性公共事件由于其自身的突然性、普遍性、紧迫性等特点，导致其爆发时往往带来极大的破坏力，因此政府在突发性事件发生之后的处理方法和应急管理系统在整个事件中显得尤为重要。
中国政府在不同的时期处理突发性公共卫生事件的方法也有所不同。
本研究着重于纵向比较中国政府在“非典”和“甲流”两次相似的公共卫生危机事件中的处理过程，以此对比为例研究行政部门如何处理突发性事件。
二、基本概念界定
1、突发性事件
2006年1月，国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》中对于“突发性事件”进行了有关定义。
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。
根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：
⑴自然灾害。
主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
⑵事故灾难。
主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。
⑶公共卫生事件。
主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
⑷社会安全事件。
主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
突发性事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：
Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
另外根据美国危机管理专家查尔斯.F.赫尔曼（CharlesF.Hermann）和詹姆斯.A.鲁宾逊（JamesA.Robin-son）的定义,对于管理来讲,危机事件具有三个方面基本要素:
1）威胁主要利益或者造成严重后果;2）作出反应的时间有限;3）事出突然,具有意外性（CharlesF.Hermann,1972）。
而我们研究的突发性事件是具有突发性和难以预测性的，其引发的危机将对社会造成严重的危害。
在我国近年来发生的各类危机事件中,公共卫生领域的突发事件发生的频率和负面影响位居前列,因此有必要研究分析政府是如何应对突发性公共卫生事件，从而对政府在应对突发公共事件的产生、发展、处理等各个阶段提出建议。
2、公共卫生危机
我国公共卫生突发事件是指：
突然发生，造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件。
还有一种解释是突然发生、造成或者可能造成严重社会危害、需要政府立即处置的危险事件（曹康泰，2003）。
公共卫生突发事件具有发生的突然性和事件演变过程的难以预测性，救治机会稍纵即逝，要求应对者必须果断决策，迅速干预。
而其中信息沟通的艰难性，即信息的长期闭塞或者重要的和关键的信息沟通不准确、不充分，常常是诱发突发性公共卫生事件的主要因素。
突发公共卫生事件的预防与应急处理是一项系统工程，它需要政府的统一领导和统一指挥，也需要各部门、各单位的广泛参与，各负其责，相互配合。
在公共卫生突发性事件中，最突出的就是“非典”事件和“甲流”事件，两个公共卫生危机的爆发是对我国应对公共危机能力的一场严峻考验，它考验了我国政府在危机面前快速反应，敢于负责的领导魄力，同时也暴露出在信息沟通、社会信心、危机意识、危机决策能力、危机应对机制等方面，我国尚存在着诸多的不足（刘苹，2007）。
公共卫生危机影响的是社会群体，其后果是公众健康和生命财产的损失。
两个事件是虽都是从公共卫生危机开始的，但它的影响范围远远超过了公共卫生领域，涉及到了社会、经济、生活等各个层面。
因此我们有必要汲取其中的教训，使政府更有效的应对公共卫生危机事件，并通过实践、积累和学习来提升对公共卫生危机管理的能力。
3、“非典”事件
2002年11月，中国广州佛山出现了第一例“非典”病例。
“非典”，是严重急性呼吸道症候群，在未查明病因前，被叫做“非典型性肺炎”，是一种极具传染性的疾病。
传染性非典型肺炎，又称严重急性呼吸综合症（SevereAcuteRespiratorySyndromes），简称SARS，是一种因感染SARS相关冠状病毒而导致的以发热、干咳、胸闷为主要症状，严重者出现快速进展的呼吸系统衰竭，是一种新的呼吸道传染病，极强的传染性与病情的快速进展是此病的主要特点。
但当时广东政府在获悉情况之后，并没有对“非典”疫情予以重视并告之市民，而是采取封锁消息的习惯性做法，致使公众对“非典”毫不知情。
中央宣传部在2003年2月7日下发文件，要求对“非典”新闻报道统一口径、统一数字、统一处理方法，要求强调疫情已得到控制。
信息可以人为控制，但疫情的扩散不会停止，在这种疫情来袭却没有任何防御疫情的情况下，“政府失语”使得“非典”疫情错过了最佳的控制时机，而且导致谣言的扩散。
2月8日，春节后的第一个工作日，一条手机短信在人群中散播：
“广州发生致命流感”，一场社会恐慌迅速蔓延。
直到3月下旬，在权威新闻媒体上仍看不到任何关于“非典”疫情的报道，官方也没有公开任何关于病情的消息和数字。
直到4月1日，我国才开始每天向世界卫生组织通报疫情，但有关疫情的信息公开依旧实施不力。
⑥随着疫情在全国的扩散蔓延，政府开始意识到“非典”疫情信息公开的必要性，但在“非典”疫情信息公开时存在对疫情信息缓报瞒报的现象。
后来缓报瞒报造成疫情形势的恶化唤起了中央领导对“非典”疫情信息公开的重视，中央开始对缓报瞒报疫情的有关政府官员进行行政问责。
中央对此次重大公共危机高度重视，采取多方面措施，转变政府职能，最后高效率地取得了抗击“非典”的胜利。
4、“甲流”事件
2009年3月18日以来，随着墨西哥地区猪流感疫情的爆发、蔓延，全球拉响了猪流感警报。
世界卫生组织和联合国粮农组织4月30日宣布从当日起，两组织不再使用“猪流感”一词指代当前疫情，而开始使用“A（H1N1）型流感”一词，我国也将人感染猪流感改名为“甲型H1N1流感”。
“甲型H1N1”流感是一种急性呼吸道传染病，其病毒为A型流感病毒，H1N1亚型猪流感病毒毒株，该毒株包含有猪流感、禽流感和人流感三种流感病毒的基因片断，是一种新型猪流感病毒，可以人传染人，严重的会导致死亡。
症状和其他流感类似，一般是高热、咳嗽，浑身没力气。
从墨西哥猪流感爆发到中国国内首例猪流感患者，中国的信息公开客观及时。
在“甲型H1N1流感”疫情中，政府依靠社会各界力量展开政府信息公开，调度有力。
媒体、卫生部、农业部等各部门全力有效地配合了此次流感疫情的政府信息公开（朱颖，刘祎，2009）。
卫生部、农业部、国家质检总局等相关部门正组织专家对病毒序列进行分析，对疫情影响进行判断，研究应对输入性病例的出入境检验检疫等防控措施，完善相关防控预案，根据疫情发展趋势按预案做好各项应对工作，并且对就“甲型H1N1流感”疫情防控不力的工作人员予以问责追查，全力调度社会各方力量，最后政府有效应对了“甲型H1N1流感”疫情，赢得了胜利。
3、已有的关于政府突发事件处理的中西方研究
从SARS到甲流，一系列人类突发性公共卫生安全事件，不仅对人类医学发展水平提出了挑战，对社会安全、社会稳定和经济发展构成重大威胁，更是对政府的公信力和处理危机事件能力的重大考验。
政府作为公共事物的管理者，如何处理社会危机事件将直接关系到政府的形象，也直接影响着国家政治经济的稳定和发展，进而关系到国家政权的生死存亡（李剑，时间未知）。
因此，当这种突发性公共卫生事件爆发时，政府如何正确有效的应对事件、遏制事件乃至消灭事件显得尤为重要。
就难猪流感事件为例，虽然各国都启动了应对机制，我国也防疫效果显著，但是通过这一事件仍暴露出一些问题和不足，如养殖方式粗放、管理效果差、政府应急处理能力有待进一步提高、危机管理应急法律保障欠缺等（卫艳涛，于海丽，2009）。
突发性公共卫生事件可以划分为一类公共危机，而如何应对这种危机，则体现了政府应对公共危机和危机管理的能力。
危机（Crisis）一词来源于希腊语中的Krinein，原始含义是游离于生死之间的状态。
危机对策研究的先驱赫尔曼曾对危机下过一个经典的定义：
“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势下，决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展”（黄晓军，2003）。
巴顿（Barton）认为危机是“一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害（AliFarazmand，2001）。
罗森塔尔和皮内伯格勾勒出更广发的危机概念，认为危机是指具有严重威胁、不确定性和有危机感的情景（AliFarazmand，2001）。
在现代汉语中，危机一词有两种含义：
一是指危机的根由，如危机四伏；二是指严重困难的关头，如经济危机、人才危机。
这里讲的危机是第二种含义。
确切的说，它特指公共行政管理领域面临紧急状况而急需做出重大决断、付出必要成本方能摆脱困境的情形，通常是一种对公共生活造成巨大影响的严重困难关头（陈煜儒，2003）。
美国学者罗森豪尔特是这么定义的：
“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件”（张强，钟开斌，2001）。
而对于危机管理，罗伯特希斯认为，危机管理包含对事前、事中、事后所有方面的管理，并用4R模式进行了概括，即：
缩减（reduction）、预备（readiness）、反应（response）和恢复（recovery）四个过程（罗伯特希斯，2001）。
苏伟伦认为，危机管理是指组织或个人通过危机监测、危机预控、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，甚至将危机转化为机会的目的（苏伟伦，2000）。
于勤（2001）认为“所谓的危机管理”，指的是组织为应对各种危机情景所进行的信息收集、信息分析、问题决策、计划制定、措施制定、划界处理、动态调整、经验总结和自我诊断的全过程（于勤，2001）。
对于突发性公共卫生危机，是指突然发生，可能造成或已经造成社会公众健康严重损害的重大传染疾病疫情、群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
要进行高效、快速、准确的防范控制突发公共卫生事件，就必须能够交好的掌握其影响因素。
首先，要有良好的决策层。
只有决策正确、及时，执行才会有力、有效。
其次，危机的应急预防机制是否完善合理。
再次，信息收集、上下沟通渠道是否顺畅。
能及时掌控信息、稳定局面，平静民众心理恐慌很重要。
最后，危机处理机制的完备。
一旦危机发生能很好的处理解决，减少损失（卫艳涛，于海丽，2009）。
我国政府设立由国务院和军队有关部门组成的全国突发公共卫生事件应急处理指挥部，总指挥部由国务院主管领导担任。
但由于政府本身工作机制的局限性以及政府和其它部门配合不利等诸多原因，我国政府在管理突发公共卫生事件方面仍存在很多问题。
如政府信息公开仍存在惯性思维，媒体仍然续了审查和自我审查的习惯，上级批示后才能报道，而且有时为了稳定民众的情绪，政府限制媒体不准报道死亡人数，开新闻发布会时只是大致介绍一下突发事件的情况，并没有满足民众关于事件信息的更多的需求，没有给记者留下发问的机会，因此导致民众没有得到关于突发公共卫生事件的充足的信息；政府预警的责任机制不健全，我国针对个政府官员在突发性公共卫生事件预警中的责任规定过于模糊；我国应对突发性公共卫生事件的中枢管理体制不健全；政府对突发性公共卫生事件相关知识的宣传不够；政府与其他部门和社会组织的协调应对网络松散等（和莉莉，2009）。
对于自然性的突发性公共卫生事件，要马上组织抢险救援，既要防止灾害扩大，又要控制受灾地区，不是灾情加重。
在这一过程中，必须遵循快速、理智、全面的原则（劳伦斯·巴顿，2002）。
关于应对突发性公共事件，有学者认为应建立相应的应急管理体系框架。
首先要建立预案编制。
预案是应急管理的龙头，目前应急预案的也取得了丰硕的成果，为各级各类预案的制定提供了丰富的理论基础。
有的学者按照不同的责任主体将应急预案设计成国家总体预案、专项应急预案等六个层次，分别进行研究（钟开斌，2009）。
国外关于应急预案总体描述的文献相对较少，主要是关于某类突发事件的应急预案或者某个具体的问题的描述和分析，如ElbaUrbina等通过调查问卷的方式对飓风来临时美国各州的交通疏散预案进行了比较研究（ElbaUrbinaandBrianWolshon，2003）。
相对国内应急预案的总体性，国外的应急预案更加详细，实用性更强。
二是体系建构赵红和汪亮通过对“美国联邦应急计划”的研究，对我国应急管理体系提出三点建议：
建立常设的国家、省、地区三级突发事件应对机构；建立突发事件应急资源管理体系；制定法律、法规（赵红，汪亮，2004）。
薛澜、钟开斌认为，我国可确立一种纵向与横向机构相结合、政府与社会相结合的国家应急管理体制。
在统一的应急管理体系下，对分散的部门资源进行重新组合和优化，把体制建设与激励机制、责任机制、公私合作机制以及观念更新相结合，从而建立起适应我国国情、政情的国家应急管理体制（薛澜，钟开斌，2005）。
国外关于突发性公共事件的危机管理，发展较早的主要以美国为代表的西方国家，从研究的进展来看，可以分为四个阶段：
一是起源阶段，20世纪60至70年代，这一时期是危机管理的起源阶段。
危机管理最早可追溯到第一次世界大战之后的企业危机管理研究，一次世界大战后的经济大萧条使得美国很多企业面临倒闭的威胁，面对这场前所未有的经济危机，当时有学者开始对危机的对策、保险、安全技术等方面进行研究；二是发展阶段，20世纪70至80年代，在这一时期，西方国家开始对危机管理进行系统的研究，危机管理理论得到了一定的发展，危机管理被引入和研究的领域迅速放大，从政治、军事领域逐渐扩展到自然灾害、企业管理、社会等多个领域，并且取得实效。
1982年的“泰诺”中毒事件安利的成功解决，成为现代危机管理史上的一个标志性事件；三是繁荣阶段，20世纪90年代，在这一阶段，危机管理的研究进入繁荣阶段，出现了一批具有代表性的著作，如劳伦斯·巴顿（美）的《组织危机管理》、罗伯特·希斯（澳）的《危机管理》与罗森·塔尔（美）的《危机管理：
应对灾害、暴乱与恐怖主义》等；四是复杂的转型阶段，2001年至现在，2001年，在美国本土上爆发的9·11恐怖袭击事件，使得危机管理研究的重点由原先的政治、军事领域（高级政治、军事）开始转向非传统安全（低度政治）领域，非典型肺炎（SARS）的出现使得公共卫生危机又迅速成为新的研究焦点（汪志红，王斌会，时间未知）。
从这一时期看来，突发性公共事件的管理研究进入一个复杂的转型时期。
目前，在西方国家，对危机管理的研究已经达到一种较高的水平，学者们从各个领域、各个学科的视角建立了很多危机管理的模型，这些模型极大的提高了危机管理的理论水平与可操作性。
同时，西方国家对突发性公共事件的研究不仅仅只停留“定性”的角度，而是更深层次的从“量化”的角度更科学的去研究危机管理，从而使危机管理正走向一种量化和制度化的水平，但量化和制度化的水平还不够。
四、中国政府应对公共卫生危机事件的应急反应体系
1、我国政府应对公共卫生危机应急反应系统的构成
政府危机应急反应系统主要是指在危机发生后的处理期,影响政府危机处理能力发挥的一切相关要素所构成的有机整体。
它包括四个子系统:
危机处理的决策指挥系统、法律保障系统、物质保障调运与紧急动员系统和信息监控系统。
它工作效率的高低在一定程度上决定了对于整个危机事件的处理是否有效、成功,直接影响着公众对政府的公信力。
我国政府应对公共卫生危机的应急反应系统主要包括以下几个部分。
（1）危机处理的决策指挥系统。
我国政府应对公共卫生危机的指挥决策系统长期以来一直都是由卫生行政主管部门和各级政府共同组成的条块结合的模式。
当发生公共卫生危机时,政府从各相关部门的行政人员和医疗系统的专家中抽调一部分人员成立一个临时性的工作组作为危机处理的领导机构,由它来协调其他各相关职能部门分工合作,制定应急救援方案,居中指挥整个危机处理过程;卫生行政部门进行具体业务操作,进行疫情的调查、分析和医疗安排等工作（王一先，李英，2003）。
根据危机影响的范围和程度,当一级地方政府无力解决的时候,上一级人民政府再成立相应的工作组进行危机处理的协调工作,必要的时候国务院才成立相应的工作组进行工作。
例如下图，为中国四级突发公共卫生事件响应模式（胡国清，2006）。
（2）法律保障系统。
我国应对公共卫生危机方面的法律目前主要有《中华人民共和国传染病防治法》和国务院刚刚颁行的《突发公共卫生事件应急条例》等,还没有形成完备的应对公共卫生危机事件的法律保障体系。
如下图所示（胡国清，2006）。
（3）物质保障调运与紧急动员系统。
我国政府应对公共卫生危机事件的物质保障调运与紧急动员系统主要是由地方政府对各自辖区内的人力、物力、财力和技术力量进行调动,如果自身的力量难以为继时,上级地方政府组织相应力量支援,必要的时候可以请求军队进行援助。
实践证明，这一体系具有动员迅速、保障有力的特点。
在财政保障体系中，医疗卫生体系投入主要靠政府。
民间捐赠和国际援助也是我国用于公共危机应急反应的一个主要资金来源（徐守勤，2010）。
（4）信息监控系统。
我国现在的公共卫生危机信息监控系统主要由三个子系统组成,包括医疗机构的临床医疗信息系统、中国疾病预防控制中心的疫情信息系统和政府的信息系统。
医疗机构的临床信息机制是由医疗机构、疾病预防控制机制和卫生行政主管部门组成的。
《传染病防治法》规定了医疗机制的疫情报告制度（徐守勤，2010）。
2、存在的问题
（1）临时组建的决策指挥系统运转不灵。
这主要源于以下三个原因:
①系统的组成人员都是临时从各个相关部门抽调的,存在工作磨合期短协调性差、主动补位意识不到位等问题;②由于临时组建,缺乏对危机处理的有效预案,工作中出现顾此失彼的漏洞现象;③由于它是非常设机构,在组织建设和队伍建设两方面都存在着不稳定性和非延续性,当危机处理结束后,不能够将危机处理过程中所积累的经验有效保留下来,临时性的危机决策指挥组织系统直接导致危机处理的有效性降低。
（2）缺乏相应的法律保障。
目前,我国涉及重大公共卫生事件处理方面的法律主要有《传染病防治法》,其中对于疫情发生后的政府和个人的权利和责任进行了一些相关的规定,但与现实情况的要求相比,还远远不够。
由于法律制度不健全,政府在危机发生后的行为更多的是通过行政命令的方式来进行,而不是在法律的层面上进行操作,因而政府行为的合法性受到了质疑（王一先，李英，2003）。
例如,各级政府都采取了对“接触者”进行隔离和对来自疫区的居民强制医学观察的措施,而《传染病防治法》和其他法律对此却没有进行规定。
刚刚出台的《突发公共卫生事件应急条例》虽然对这些问题进行了补救性规定,给政府处理危机的行为提供了有力的法律保障,但也应该看到《突发公共卫生事件应急条例》是以行政法规的形式颁行的,它的内容还需要进一步充实,法律地位还有待于提高。
（3）信息机制的弊端。
一方面我国现有的疾病预防控制分级条块管理模式，难以实现不同部门和地区的信息资源共享，加上疫情的层层逐级上报制度，增加了疫情的传递环节，延长了疫情的上报时间（徐守勤，2010）。
按照信息论的理论，信息传递环节的增加必定会造成数据的损失，就造成了统计的困难和数字的不准确。
另一方面信息传递渠道不畅，瞒报和漏报现象时有发生。
例如“非典”疫情开始的初期，对于疫情的瞒报和漏报现象比较突出，加上忽视传媒的正面传播效应，使得各种小道消息通过各种非正式沟通渠道传播。
个别地方政府为了突出政绩,推卸责任,致使信息采集、媒体报道公众信息知情等信息监控环节失灵,其结果是谣言四起,既干扰了危机处理工作的有效进行,又导致民众的信任危机。
五、西方各国政府应对公共卫生危机的处理方法、经验
回顾人类历史，一次大规模传染病的流行都是与人类社会的文明进程相伴而生的，同时又对社会本身产生极其巨大而深远的影响。
危机在摧毁人类社会的同时，也催生了人类社会新的进步（邹铃、任建萍，2006）。
如何加快提升政府应急管理能力，及时预防和处置公共卫生突发事件，将影响或损失降至最低程度，是各国政府所关注的重要课题。
在全球突发公共卫生事件应急体系中，美国和英国的应急能力首屈一指，它们的公共卫生应急管理经验值得借鉴。
（一）美国政府突发公共卫生危机的应对
1.美国突发公共卫生事件应对系统
“9·11”事件和炭疽袭击后，美国对其突发公共卫生事件应对系统进行了修正和完善,形成了一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络（肖淑敏，2007）。
美国的卫生行政实行垂直的三级管理制度，即联邦、州、地方三级。
美国卫生与公共服务部（HHS）是负责保证公民健康和提供医疗公共事业服务的联邦政府部门（赵霖、冯振翼、安建民，2006）。
在联邦政府这三级应对体系自上而下包括:
CDC（联邦）疾病控制与预防系统——HRSA（地区/州）医院应急准备系统——MMRS（地方）城市医疗应急系统三个子系统。
美国疾病控制预防中心（CDC）是美国突发公共卫生事件应对系统的核心和协调中心，其主要职能包括制定全国性疾病控制和预防战略，公共卫生监测和预警，突发事件应对，资源整合，公共卫生领域管理者及工作人员的培养（薛澜、朱琴，2003）。
在国际卫生合作中同样扮演着重要角色，对国际疾病预防和控制的支持也被视为其重要职责。
HRSA—“卫生资源和服务部”（HealthResourcesandServicesAdministration）:
是与CDC平行的部门，同属于美国卫生部，旨在为所有人提供卫生保健服务。
MMRS——“城市医疗应对系统”（MetropolitanMedi2calResponseSystem）:
是地方层面（LocalLevel）应对突发公共卫生事件的运作系统（薛澜、朱琴，2003）。
横向结构主要包括6大子系统，主要是全国公共卫生信息系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统、现场流行病调查机动队和网络系统、全国大都市学应急网络系统、全国医药器械应急物品救援快速反应系统以及全国健康教育网络（樊丽平、赵庆华，2011）。
美国的危机反应系统由联邦快速反应计划所管理。
该计划非常明确地说明27个不同的联邦部门和机构在各种不同的灾情情况下所负的责任。
根据联邦反应计划，州和地方政府负有处理危机的主要责任。
国家政府只是当灾难的后果超出州和地方的处理能力之外时，提供补充性的帮助。
出现重大公共卫生危机时，指挥系统由疾病控制与预防中心上报到联邦应急机构，此时总统有权根据危机事态的性质和严重程度决定是否需要宣布国家进入“紧急状态”，并启动联邦应急预案（肖淑敏，2007）。
一旦这种情况出现，FEMA就会成为所有各种反应努力的协调机构，其作用至关重要。
在许多国家，不同团体之间毫无交流，美国之所以能够避免这种问题，是因为不同来源的所有信息都进入一个机构。
在危机中负责协调卫生和医疗服务的机构是HHS，而CDC就是其主要组成部分。
各个机构各司其职，同时必须确保12个其他机构处于有效和合作的状态。
FEMA就负责协调各地方对主要危机各种反应，意味着整个国家的危机反应系统开始起作用（赵霖、冯振翼、安建民，2006）。
2.措施有力的法律保障机制
1994年，美国政府所通过的关于防范传染病的联邦法律《美国检疫法》，是预防和治疗传染病的重要法律依据。
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