德国应急管理考察及体会.docx
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德国应急管理考察及体会
德国应急管理考察及体会
2009年11月27日至12月17日,笔者随国家安全生产监督管理总局培训团赴德国参加安全生产应急管理培训。
在德期间，培训团参观了联邦公民保护与灾难救助署（BBK）、联邦技术救援署（THW）、柏林市内政部、柏林市消防局、德国煤矿集团矿难救援部总部、德尔格公司等十余家州级政府和企业单位，对德国的应急管理和灾难救援基本情况进行了考察学习。
一、德国应急管理的主要做法和特点
德国是联邦制国家，共辖16个州，面积35万平方公里，人口约8200万人。
应急管理和灾难救助作为德国政府行使公共管理和社会服务的一项重要职能，受到高度重视.在法律法规、管理体制和队伍建设等方面，政府的指导、协调、扶持、组织、管理的主导作用都得到了充分体现,特别是有力整合了各种社会资源，形成了统一、快速、有效的应急响应机制，应急救援效能得到了较好发挥.
德国把突发事件应对分为两个层次：
联邦政府负责战争状态下的民事保护、各州负责和平时期的民事保护和灾难救助。
2001年美国“9·11”事件和2002年易北河洪灾发生之后,联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了《民事保护新战略》，要求联邦政府与州政府进行更有效的协调，负责处理好突发的全国性重大灾害和紧急情况.在此基础上,2004年5月，联邦政府设立了“联邦公民保护与灾难救助署"（简称BBK），作为中央一级负责民事保护、优先统筹所有相关人物及信息的机构,负责协调联邦政府各部门及与各州政府之间的合作。
同时，德国联邦政府进一步完善了有关的管理体系。
（一）建立以基本法为基础，单行法律为支撑，各州法规规章健全的完善的法律法规体系
德国的应急法律制度包括《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）和单行法律两个部分。
《基本法》主要体现了应急管理的基本理念，《交通保障法》、《灾难救助法》等单行法律规定了应急管理的内容，《基本法》是德意志联邦共和国的宪法，是德国的根本大法。
《基本法》第二章第三十条对灾难救助作出明确规定:
“国家权力之行使及国家职责之履行，为各邦之事，但以本基本法未另有规定或许可者为限."第三十五条第二、三款进一步对灾难救助作出规定：
“一州发生特别重大事件后,如该州警力没有联邦边防部队设备和人员支援不能完成或很难完成维护或恢复公安安全或公共秩序任务的,该州可要求予以支援；为抵御自然灾害或特别严重事故、一州可要求他州警察部队、其他行政机构以及联邦边防部队和武装部队给予人员和设备救助。
如自然灾害或事故危机地域超过一个州的范围时，凡属有效抗灾必需的，联邦政府可指令州政府向他州提供警力支援并动用联邦边防部队和武装部队援助警察部队.联邦参议院要求撤销支援时或险情排除后，联邦政府采取的措施应及时予以取消.”这些规定奠定了德国灾难救助的基本格局和法律依据.
德国现行的紧急状态制度是根据1968年6月颁布的《基本法第17次修改法》（即所谓的“紧急状态宪法"）规定设立的.根据基本法，德国先后制定了一系列单行法.如1997年修订颁布了《公民保护法》，它是德国政府应对各类突发事件的一部重要法律。
该法律指导国家各部门在出现对公民生命财产造成威胁的公共危机事件时采取各类相关措施，为公民提供各种保护和保障。
该法内容涉及广泛,职责规定明确，分级分类明晰,要求具体到位，便于在紧急情况下操作指挥。
其中，有关报告制度、公开透明度、公民知情权和接受舆论监督、接受联邦议员和州议员的质询建议等规定，为紧急状态下公民各项权益的保护提供了有力保障。
此外，2002年12月6日,联邦政府各州内政部长和参议员常设会议通过了《公民保护新战略》。
德国有关灾难救助的单行法律较完善，有《交通保障法》、《铁路保障法》、《食品保障法》、《灾难救助法》、《紧急状态重建法》、《德国联邦技术救援志愿者法》等。
此外，德国各州都有着完备的关于公民保护和灾难救助的法律,例如《黑森州救护法》、《黑森州公共秩序和安全法》、《黑森州消防法》以及《巴伐利亚州在南方护法》等。
（二）以州为主、属地管理的应急管理体制
德国的应急管理是二级管理，以州为主,实行属地管理。
管理扁平化，呈金字塔型。
联邦政府主要从信息、技术、财政等方面为各州提供支持。
各州立法、行政独立,实行政府、社会组织、公民合作的应急管理模式。
根据德国联邦法律规定，对灾难实施救助是州的职责,包括直接预防和处置危险；制定和实施事发现场地区的相关处置措施；建立州内常规的灾难应急有效体系。
联邦政府的职责，包括协调跨州间的救援行动，以及在特殊情况下发挥联邦军队及救援队伍，救援资源的作用。
德国16个州政府要承担和平时期各自行政区域内的灾难救助任务；但是一旦在战争时期或非常时期,则由联邦政府负责统一领导和指挥灾难救助任务.
（三）联邦层面的应急管理及机构设置
1．联邦内政部的职责及机构设置
内政部的职责是国内安全与宪政秩序的维护、保护公民对抗灾害与恐怖主义、难民、行政争端以及体育,起草所有护照、身份证、枪炮及炸药的立法。
危机管理和灾难救助是联邦内政部的重要职责。
当发生灾害规模较大或各州不能独立处置的灾难事件，则由德国联邦内政部负责处置,并调度联邦其他应急处置机构进行支援，同时协调其他州予以支援或协同处置.内政部下设1个办公厅,9个司，另管理15个局（署）,还有几个委员会和学校。
其中与灾难救助相关的是危机管理及公民保护司（KM）,公民保护与灾难救助署（BBK）和技术救援署（THW）。
危机管理及公民保护司（KM）负责国家危机管理领域的政策事务。
技术救援署（THW）负责国际国内的现场救援，在各州都驻有分部，它们随时响应各州难以应耐的灾难救援工作,THW还承担国际救援援助任务。
公民保护与灾难救援署（BBK）是应急管理和灾难救助的日常管理机构。
2．联邦公民保护与灾难救助署（BBK）
2002年，德国联邦和各州政府就“德国保护公民的新战略"达成一致。
这个新战略主要强调了联邦和州在遭遇灾难时抢救公民的共同责任，保证通力合作,最大限度地发挥地方、州和联邦以及各种民间救援团体的救灾能力,同时形成新的统一的协调机构,即指挥系统。
这个指挥和协调机构就是2004年5月1日正式成立的德国联邦公民保护与灾难救助署。
它隶属于内政部，总部设在波恩，现有职工292人。
这是一个平战结合的指挥系统.通过这个指挥系统,它可以将战争状态下能够动员的后勤保障力量、预警机制和保护平民的措施运用到和平时期的抢险救灾。
目前它所能够动员经过培训的各种志愿者至少有180万人。
德国联邦公民保护与灾难救助署（BBK）的主要职能包括:
针对特殊危险地区、联邦及各州之间合作的规划及筹备工作；针对紧急基础设施的计划性保护措施;开展培训和教育；灾难医疗;为公民提供灾难预警信息;建立防灾研究系统;加强公民自我救助能力等.它的机构设置如图1。
危机管理是BBK职能的核心，其主要任务有以下6个方面：
一是建立联邦与州危机共同通报及现况中心。
该中心成立于2002年，是危机管理的核心，负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理,加强联邦各部门之间、联邦与各州之间、以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调和合作。
它们之间相互沟通、通报危机信息，同时设有危机警报解除机制.
二是建立内外两套德国突发事件预测及信息系统（GermanEmergencyPlanningInformationSystem/简称deNIS）。
该系统主要由两个彼此独立的子系统构成：
I级为开放的公众使用系统deNISI。
任何人都可以通过因特网登陆该系统数据库，获得公众需要的与各种灾害有关的信息,包括国家情况、政府管理、灾害种类、资源利用以及经验总结等.它的目标是在因特网上建立一个开放的平台,用以集中和巩固因特网上已有的许多信息.它基本上是一个提供大量链接的数据库，目前约有2000多个相关链接.用户可以找到关于自然灾害和人为灾难的背景资料，转移潜在危险的可能性，预防的方法，行为准则和关于获取人员与物资帮助的信息。
II级为封闭的内部决策参考系统deNISII（包括静态和动态数据两类）。
作为一个信息和通信系统，其目标是在危机发生时支持联邦和州政府的决策者更好地与救援机构和队伍取得沟通.其核心任务是连接、处理和储存联邦、州及各个救援组织现有的关于特殊危险及损害地点管理的信息，有效地支援复杂地形区域所需的危险管理需要。
与deNISI只是为使用者提供大量因特网地址链接不同，deNISII整合了所有相关的数据设置,建立了统一的服务中心，主要是“通过地理信息系统中的互动形势地图，将大规模灾难的处理信息以符号形式显示在互动位图中"，从而使各种分散的信息实现高度聚合，为政府危机管理决策提供辅助，为决策者在民众保护和灾难救助上提供信息，大大减轻了决策层的风险评估和资源管理工作。
与deNISI对公众开放不同,deNISII系统只对那些授权的用户群体开放，这是由存贮在这里的信息的机密性决定的。
联邦机构、政府的内政部门、危机控制部门、非政府的援救机构，例如欧盟这样的国际机构都可以直接联入deNISII。
最重要的是，deNISII将会互联接入政府部门间的合作中去,它连接了联邦政府和各州的成员，他们将在发生巨大灾难时联合行动。
三是建立了“联邦卫星预警系统"（SatWas）向民众发布危险预警。
该系统联邦和州都有权限使用。
意外防治是BBK的重要职能，就是对重要基础设施的技术保护和恢复工作。
如在全国安装了4000多个水泵,这些水泵在紧急状况时投入使用，平常不使用。
此外，应对媒体,及时沟通民众,维护公共形象也是BBK的职能所在。
四是联邦政府对BBK费用预算投入。
2008年，BBK费用预算1.014亿欧元，其中5400万用于技术装备的采购。
《联邦灾难救助法》规定，联邦对州在救援装备以及培训等方面给予财政补贴.对装备补贴的具体办法是，各州每两年向联邦申报装备购置计划和预算，获得联邦批准后，联邦政府直接向各装备制造企业招标购买，由BBK负责采购、登记并转运至各州。
由联邦采购的装备所有权属于联邦，产权管理放在内政部危机管理及公民保护司。
联邦为各州购置的设备的分配、使用由各州自己确定，联邦不再过问.
五是德国通过BBK这个平台，可以调动全国性的民间团体或官民结合的救援团队。
如消防队、工人助人为乐联盟、德国红十字会、德国工人救助联合会、约翰尼特事故救助组织、马耳他急救中心、德国水上救生协会和联邦技术救援协会等，此外,参与救灾的警察部队和国防军也由BBK统一调遣。
六是BBK负责组织全德国应急救援大演练。
目前实施过两次全国大演练,即2005年和2007年，2010年将再次组织全国演练.
3．侧重于技术救助的联邦技术救援署（THW）
THW成立于1950年，直属于德国联邦内政部，是专业的救难组织。
THW已在包括美国在内的94个国家执行过任务，不论专业分工的组织形态和凝聚民间力量的动员力都非常值得借鉴。
THW存在的目的是弥补消防队的不足，出勤的范围相当广泛.如大雨后堤防的加固,油轮沉没水面油污的清除，以及救火时夜间照明设备提供等。
它拥有一所培训学校和一座12个足球场大的中央仓库,用于统筹、整合全国救灾资源。
其编制仅有800名正职公务员和雇员，却在遍布全国的688处分部拥有超过8万名义工。
不论大小任务，THW的救难人员99%由民间人士组成，官方机构扮演的角色是融合（整合）、训练和鼓励。
THW强调技术性的分组管理，分设搜救大队、爆破组、水上救生组等11个技术性小组.根据救难人员的专长，THW旗下设有不同的任务编组。
只要有任务（接警），各小组即根据需要迅速定位，由资深的救难专家领军指挥中心，负责协调任务和调度物资，并统一对外发布新闻，必要时出动专门的卡车，在野外搭建临时的指挥中心。
没任务时（平时），全国各分部平时的工作是与地方的官员、消防人员、义工和救难犬演练救难技术，建立常态的合作平台.德国联邦技术救援署最令人津津乐道的,莫过于参与各国发生自然灾害后专业又迅速的救援工作（国际救援），尤其在印尼海啸、缅甸风灾和汶川地震灾区建立的饮用水设备，解决了成千上万灾民的燃眉之急,得到很高的评价。
旗下的70位救难专家，在接获通知的6小时内就可携带装备抵达机场，到地球的任何一角落搜救地震的生还者。
熟练的技术和先进的设备，让联邦技术救灾署的海外搜救队,成为“灾难外交"专业队。
（四）德国的应急救援队伍建设
1．依法管理、积极参与、灵活服务的志愿者队伍
法律上保证了德国应急救援队伍建设中的志愿者队伍建设.在德国各类应急救援力量中,志愿者人数众多,是应急救援队伍的生力军。
全德国有180多万名志愿者。
志愿者队伍蓬勃发展，不仅取决于民众强烈的自救意识,还有健全的法律和充足的经费作保障。
德国法律规定，适龄青年须服8个月以上的兵役，但如果参加6年的志愿者服务即可免服兵役，从而在法律上保证了志愿者队伍充足的来源和较好的稳定性。
法律还规定，志愿者所在的公司、企业或机关的负责人不准以任何理由和借口，阻止他们参加救援行动.当志愿者临时离岗时，其工作可以暂时由别人代替。
志愿者不领取工资，但不承担因离岗而造成的经济损失.如果志愿者在工作时间参加培训,工资由政府支付。
志愿者在工作时间参加救援，工资由保险支付。
各类志愿者队伍所需工作经费绝大部分由政府投入，同时也接受慈善捐赠作为补充.如北莱茵州志愿者队伍教育培训和参加救援的费用，联邦和州政府各负担1/3，其余1/3来自救援组织接收的捐赠。
在各类救援力量中，都是骨干和中坚力量.
志愿者是德国救援力量的生力军，是德国应急管理工作的最有特色和成功之处。
德国准备将青少年后备志愿者的年龄由10岁降为6岁，以利于从小培养意志，为今后志愿者工作储备力量。
志愿者的工作年龄为17～60岁，有些做领导工作的年龄可以放宽到65岁。
普通的志愿者到年龄后可以作为教练员、培训员继续参加工作。
现在，德国每个救援工作小组均有后备力量，每个地区都有后备人员.
联邦技术救援署及其对志愿者专业化、标准化、网络化的培训计划。
1990年1月22日德国通过了《德国联邦技术救援志愿者法》，2004年12月21日最新修订。
这为技术救援署发展和壮大志愿者进一步提供了法律保障。
志愿者培训的专业化、标准化。
技术救援署通过联邦预算拨款对志愿者进行的免费救援技术培训，这就是“志愿者的标准化”建设。
救援署下设一个专门的培训机构,培训的内容包括专业技术培训,如定位、清洁、清障、协调、维修、供水、供餐、照明、供电、爆破、重建等，同时还包括心理干预等非技术性的培训课程。
通过这种培训，志愿者就具备了专业救援队员那样的专业知识与技能。
对有的志愿者甚至还进行预防核辐射、生化武器等方面的特别培训.
志愿者培训的网络化。
技术救援署还在全德国建立了668个救援点，并为救援点配备了专业的救援设施，志愿者通过这些救援点定期演练。
联邦技术救援署建立了完整的救援网络与信息平台,而每个志愿者都是这个网络的组成部分，这就是志愿者的网络化.
通过志愿者的标准化与网络化建设，在全德国就形成丁一只强大的志愿者专业救援队伍，它可以说是全世界最庞大也是最有效的专业救援队伍。
它的成员绝大部分是志愿者，基本上不给政府财政造成负担.参加救援时的费用由他所在的雇主企业负责先支付，然后在志愿者参与救援行动期间的费用，再由保险公司支付给志愿者的雇主（例如企业、事业单位等）。
2．消防队
消防队是德国应急救援队伍的主体力量，与BBK合作的5家救援组织（德国红十字会（TRK）、德国工人救助联合会（ASB）、约翰尼特事故救助组织（JUH）、马耳他急救中心（MHD）、德国水上救生协会（DLRG））在消防队的协调下，结合各自特点，参与灾难救援工作。
德国无统一的消防行政管理机构,也没有统一的消防法律、法规,消防工作均由各自治州独立管理。
全国16个州均设有消防专门机构，直接隶属于州政府领导。
各州消防队伍体制、建制与其他发达国家类似。
为主的是职业制消防队，全国2万人左右,全部由各州政府开支.另外还有志愿制消防队，全国有130万人左右，这支消防队由政府投资建队并配有专门的消防车辆、装备。
消防队人员是志愿的，各有自己的职业。
队员不发工资，执勤时给一些补助.在一般情况下,5万～10万人的城市以及乡村地区以志愿刮消防队为主；10万人以上的城市以职业制消防队为主.据介绍,在德国城市中，职业制消防员人数一般按人口的1‰配备。
另外,德国的许多大型企业都设有企业专职消防队伍，全国企业专职消防人员有2万人左右。
德国消防队伍承担的任务为消防、救灾、救护“三位一体"。
具体职能包括：
防火灭火、交通事故救援、化学事故处置、水上灭火和救生、空中救援、隧道（地铁）救援、紧急救护、动物救助以及其他灾害救援和国际救援等。
其中比较特殊的是医疗急救工作，由消防部门和红十字会及其他私营组织共同承担.根据德国各州消防法律规定，消防部门承担医疗急救工作是收费的，具体收费标准由各州立法确定。
收取的费用上交政府后返还给消防部门，作为政府消防经费拨款的一部分。
德国消防部门的通信设备、设施，车辆、救援装备及个人防护装备比较先进，技术手段也比较完备.在消防通信设施方面除装备有线、无线系统外，还有卫星定位系统。
除有固定指挥中心外，还有车载移动指挥中心.柏林、汉堡的移动指挥中心功能齐全，设备先进,一旦有3个中队出动的火灾或救援现场,移动指挥中心及时出动。
德国职业制消防站每站的车辆一般为15辆左右,且多为大功率、大容量中型以上车辆。
有的消防站根据辖区内保护对象的不同，配有特种车辆或装备.据德国消防促进会介绍,德国共有41400辆消防车（含泵浦、水罐、照明等车辆），2100辆云梯车、34000辆抢险救援车、51架消防直升飞机、2000辆救护车（消防部门）和37000台手抬泵.
德国的消防队伍为官方和非官方两大类。
官方消防队包括职业消防队、志愿消防队和义务消防队；非官方消防队包括企业消防队和厂消防队。
3．成熟的民间（中介）组织发挥着连接政府与企业的作用
德国民间组织数量众多，历史悠久，广泛参与各类应急救援,是一支不容忽视的辅助力量。
这些组织设有众多分会，会员遍布全国.这些社会组织不仅参与现场救援，对受害者开展精神护理和心理辅导等工作也是他们的职责，有的还承担社会救援人员的培训任务。
如申请驾照的人员必须经过马耳他急救中心组织的10个小时的技能培训，水上救生员须通过水上救援组织的培训。
在德国,灾难救助有五大非政府组织,即上文提及的德国红十字会、德国工人救助联合会、约翰尼特事故救助组织、马耳他急救中心、德国水上救生协会。
这五大组织各有自己的专业化优势。
比如水上救生协会拥有50支特种水上救生队、1280辆救生艇、大批救护车辆和超过90万人均专业协会会员等.他们都被编入救护梯队或组,每个梯队或组都配备专业化的设备和一定数量的专业人员。
一旦发生公共危机事件,他们第一时间就能作出动员，根据事件的规模派出专业车辆和人员奔赴灾难现场实施救援。
这五大非政府救助组织都有自己的培训基地，平时，他们都善于培养和教育专业志愿者，把社会服务工作做到各个层次的人群.他们从各自的服务角度和专业要求出发，到幼儿园、中小学校去“争夺"青少年，使小孩子热爱他们的组织和工作，长大之后成为他们的会员或志愿者，并具有应对危机事件的一技之长.在预防公共危机方面,他们平时注意引导会员和志愿者向群众做宣传工作，发现危机苗头或隐患及时报告.救援组织不但经常举行演习，还可以通过电台、电视、喇叭、手机等工具，向市民发布预警信息，这些都起到了防患于未然的作用.
4．德国井工煤矿应急救援系统
目前，德国全境只剩下7对井工煤矿,年产量2200万吨左右，都由德国煤矿集团（RAG）管理.RAG矿难救援部负责所有井工矿井的事故救援工作.其职责包括：
监测与管理；矿井救护队和有害气体防卫队的培训；投入专家力量，监测并负责指导矿井火灾和爆炸的防护；矿难时的逃生、救援和自救；专家负责指导逃生，呼吸防护以及逃生与救援.
RAG矿难救援部总部有60余名员工，其中有近30名专业专家派驻7个矿井工作,检查和指导现场救援工作。
共有7个矿井救护队，每个矿井一个救护队，约100名工作人员，全部为兼职人员;共有9个有害气体防卫队，约有280名工作人员，也为兼职人员。
拥有18个呼吸护具和设备工程师、技师和维修专家。
矿难救援部总部平常的主要工作是培训和演练。
RAG矿难救援部建立有多功能警报系统（MAS）。
通过该信息系统平台,矿难救援部能够迅速、高效地开展救援工作,所有指挥官和救护队员都配备有接入该系统的电话终端,每部终端电话装有专用系统软件。
一旦发生事故,指挥中小通过MAS系统向所有挥指官和救护员发出警报，所有接到警报的人员必须作出回应（通话或短信）,否则,警报声会一直持续,不论电话处在开机或关机状态，指挥中心统计出所有参加救援的人员，作出相应部署.
救援队成员到达矿难救援地点后,由总指挥官了解事故情况,并由总指挥官决定通往事故现场路线（进入的井道、井底），同时与临时救援队队长沟通协商方案。
首先，派遣两个小分队与总指挥官率先携带“轻型"装备尽快抵达事故现场,另外两个小分队将以最快速度携带其他辅助装备随后抵达事故现场。
二、思考与启示
通过参加德国的培训,我们受到很大的启发.德国应急管理的基本理念就是，民众的自我保护是重要的基础，官方措施是补充。
结合我国的应急救援工作实际及存在的问题，借鉴德国的经验，有以下几点启示：
（一）应建立完善的应急救援相关法律法规,明确政府分级管理的职责及各类应急机构的任务
目前我国这方面的法律法规还不完全配套，应尽快修订《安全生产法》、制定印发《安全生产应急管理条例》，推动地方法规建设.明确中央政府、地方政府各自的职责、任务；明确应急队伍的法律地位、法律义务、职责、保障，政府投入等相关规定。
针对救援队伍建设、应急平台建设、应急预案编制管理、救援协调指挥等方面存在的问题，制定相关的地方规章、标准、制度，规范安全生产应急管理各项工作,做到有法可依.
（二）应强化应急机构职能定位,实现政府行动上的统筹协调
1．强化形成合力的机制、体制
我国的应急管理体制是统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主,各级行政领导负责制。
建议参照德国“BBK"这样能发挥条块结合的协调管理职能机构，明确权威机构为协调、配合、应急联动运行机制的牵头机构。
从纵向看，根据中央政府、地方政府之间的关系,考虑成本、效能的原则，以及现行的财政管理体制，事权、财权的匹配等，应以国家、省、市、县应急管理机构建设为重点,政府管理才能实现扁平化。
从横向看，应急管理存在成本分摊和责任分担。
政府部门之间的关系，应体现分工协作和责任分担的原则。
从政府、企业、社会、公民四个维度之间的关系看,政府是管理的责任主体，应体现与企业、社会组织（中介组织）、公民之间合作的原则，因此需要建立并且强化合作机制。
同时,在组织架构中，在相应的机构职能匹配上，对综合、协调管理的机构职能应明确定位，并赋予相应的手段,使其能够协调可用资源，才能真正形成合力，实现政府行动上的统筹协调.
2．建立信息共享和应急联动工作制度，形成社会各类应急资源有效处置突发事件的合力
强化信息共享机制，充分发挥专业应急管理机构的职能。
德国没有按照事故性质分类，而按照综合化、系统化的方式形成统一综合管理的模式。
同时，包括基础设施生产企业等在内的各类政府和社会力量通过突发事件预测及信息系统（deNIS）得到充分整合。
透明开放的数据信息使各类救援组织相互了解对方的资源和配备，真正实现参加救援的国有和私人机构统一协调起来，保证现实的救援计划可靠地相互协调运作,并通过不间断地组织演练检验、规范和评估现有的运行机制，不断改进提高。
《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发［2009]59号）,已经明确了建设目标，以及基层综合性、专业性应急救援队伍职责任务。
但这些队伍在应对事故处置中存在缺少相互配合、协调,缺少形成合力的整合机构（粘合性），也存在跨区域的应急处置指挥协调机构不明确的问题。
所以在体制上我国还应强化将信息共享落到实处的组织建设。
强化区域性应急处置支撑、主导部门.可由国家应急救援指挥中心承担
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