武汉市基建设投融资模式的相关研究.docx

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武汉市基建设投融资模式的相关研究

推进城市基础设施建设投融资体制改革

——以武汉市城市轨道交通建设为例

投资1302周国良

摘要：

城市基础设施（UrbanInfrastructure）是城市生存和发展所必须具备的经济性基础设施和社会性基础设施和城市中为顺利进行各种经济活动和其他社会活动而建设的各类设施的总称。

前者一般指能源系统、给排水系统、交通系统、通信系统、环境系统、防灾系统等工程设施，后者则指行政管理、文化教育、医疗卫生、商业服务、金融保险、社会福利等社会事业设施。

当前，很多城市政府大力推进城市基础设施建设还为此设立了“城市建设投资公司（城投公司）”，负责城市基础设施项目的融资、建设、组织和资产运营。

但城市建设目前面临的最大问题是资金不足问题，但政府财力非常有限。

很多城市提出了“适度负债，超前建设”的城市建设思路，导致绝大多数城投公司的资产负债率在70%以上，城投公司融资能力严重透支。

因此，如何进行改革并破解城建资金瓶颈成为当下城建急需解决的问题。

按照武汉市近期建设规划，2009年将开工建设轨道交通1号线二期、2号线一期和4号线一期等3个项目，总投资约为273亿元，2009年内轨道交通建设投资将达39.8亿元。

而如此庞大的项目，对城市基础设施建设投融资体制是一个不小的挑战，对于政府进行项目各种融资模式有效灵活地应用也是个相当的考验。

关键词：

城市基础设施建设投融资体制；难点；投融资模式；城市轨道交通；创新

1、背景问题

（1）当前城市基础设施投融资中存在的突出问题

1.政府职能转变问题

在目前的城市基础设施领域,政府具有三重角色:

一是作为一般社会管理者的角色;二是作为行业管理者的角色;三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。

首先,从政企关系上看,企业从属于政府,没有竞争压力,政府做了许多企业本该做的事情。

在政府及其所属部门的行政垄断控制下,隶属于政府的城市投资公司并不是真正的企业。

由于政府部门与企业有着太多的联系,形成并固化了部门利益。

其次,从产权结构看,城市投资公司属于国有企业,虽然进行了公司制改造,但并没有建立起规范的法人治理结构,没有完全按商业化原则进行考核和管理。

处理好上述三重角色之间的冲突关系,正是涉及到政府职能的转变问题。

目前政府的上述三个职能是一体的、混淆的,从而产生了政府职能的错位,如何理顺三者的关系,这是政府具体职能转变的又一个难点。

2.出资人主体缺位问题

在现行城市基础设施投融资体制下,城市投资公司（或城建公司）作为投融资主体,多数是以国有独资公司的形式存在的,其注册资本来源于政府财政拨付,政府是实际上的投融资主体,直接承担基础设施建设的主要责任,既是投资者,又是经营者,还是建设项目投融资市场的管理者。

但是建设项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部门来执行,所以没有形成真正意义上的、符合风险和收益一体化要求的投融资主体。

正是因为城市基础设施投融资体系中缺乏真正的主体,投资决策和资金使用都是政府官员通过投融资公司做出,导致监管不力,产权不明晰,债权债务关系混乱。

3.各方利益的调整问题

推进市场化取向的城市基础设施投融资体制改革,需要对既有的利益格局进行调整,有些需要直接打破重建新的利益格局。

从政府部门来看,长期的政府垄断经营,在城市基础设施各行业已形成利益集团,尤其是一些重要的城市基础设施项目,从设计、施工到经营管理等,大都是行政管理部门自己的企事业单位。

无论是政府职能转变、组织机构调整、投资体制改革,还是国资管理体制、产权制度改革,或是引入社会资本、放开市场准入等等,无不涉及到政府部门利益调整,都存在梗阻问题。

从企业来看,打破垄断、引入竞争短期内将对城市基础设施企业的生存和发展产生巨大冲击;推进政企分开、政资分开、政事分开,加快建立现代企业制度,也会对企业职工利益产生冲击,进而影响社会稳定;再有,各地城投公司如何调整以适应投融资体制改革,也涉及到各方利益调整问题,这也是改革的一个难点。

4.新型融资方式的适用性问题

首先,新型融资方式的大范围实施涉及到一系列法律法规的修改完善问题。

例如,BOT项目利用外资往往涉及到政府担保问题,我国法律法规却对政府担保做出了种种限制;PPP项目融资基本存在法律空白,国际上PPP项目融资的一些惯例和做法甚至与我国现行的法律、法规是相冲突的。

其次,市场准入限制了新型融资方式的实施。

引入新型融资方式主要是利用社会资金投资城市基础设施建设。

虽然现在中央文件已经明确规定大部分城市基础设施领域向外开放,但在实际执行中,一方面,地方政府并没有具体的实施细则;另一方面,市场准入仍需要分类审批,这对外资和民营资本是一个实质的限制。

再次,我国资本市场发育并不完善,对使用新型融资方式也是一个阻碍。

另外,运作机构缺乏也是新型融资方式难以实施的重要原因之一。

社会资本进入城市基础设施领域,在运用BOT、TOT等市场化项目时,遇到了谁代表政府与企业签约的问题。

按照国家有关政策规定,政府不能从事经营性活动,禁止地方政府与企业签订商业合同。

这也是当前制约市场化融资的一个问题。

5.社会资本的进入障碍问题

一是行政体制障碍，比如,项目审批繁杂,社会资本投资基础设施项目,审批环节多、耗时长;缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构等；二是市场准入障碍。

所有制歧视、地方保护、部门垄断等在各地都有不同程度的存在,为社会资本的进入设置了难以突破的禁区；三是政策环境的障碍，包括缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制尚未全面建立等；四是融资障碍,民营经济相对国有经济的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高,远远满足不了各类民营企业投资城市基础设施建设；五是权益保障障碍，突出表现在投资经营契约的履行方面,目前一些地方政府与民营经济基础设施的特许经营权签订了一系列契约,但是,一些地方往往在投资阶段什么事都好说,什么承诺都敢做,而到了收取回报时,政府的政策就发生了变化。

由此使得民间投资的正当经营权益难以保障。

（2）城市地铁投融资问题

当前我国地铁投融资存在的问题主要表现在以下五点：

一是投资主体单一，我国地铁项目的投资权和审批权高度集中在中央和省市一级政府，地铁投资高度依赖政府，私人等社会资本参与地铁投融资的积极性和规模并不高。

二是融资渠道狭窄，当前地铁项目主要是政府通过财政预算拨款、财政预算外的土地出让金和国内外银行和金融机构贷款三个渠道融资。

三是建设资金短缺，由于投资主体单一和融资渠道狭窄，面对规模日益扩大的地铁建设，建设资金短缺问题比较明显。

四是政企权责不清，我国地铁公司一般是由政府出资建立的国有独资企业，或者由政府与私营企业或外资企业合资建立的国有控股企业，这就造成地铁公司对企业的干预和控制较强，缺乏必要的自主性，必然造成运营效率难以提高。

五是投资回收困难，这造成社会资本参与积极性不高。

2、如何界定政府的投资管理职能

正如在背景问题中介绍的一样，政府在大部分城市基础设施建设中具有三重角色:

一是作为一般社会管理者的角色;二是作为行业管理者的角色;三是作为企业所有者或者说是生产者的角色。

为防止角色混淆，弄清政府与企业关系、明确政府投资管理职能、建立起规范的法人治理结构就显得尤为重要。

为此，应该营造出一种政府主导、市场运作、社会参与的基建环境。

坚持政府主导是指改革必须在政府可控状态下进行,政府要在城市基础设施的规划、政策制定、服务定价、普遍服务义务设定等方面发挥主要的、决定性的作用,而且政府要在对社会投资进行引导的同时,加强对社会投资的监管。

坚持市场运作是指在政府的宏观调控下,凡是市场机制能够发挥基础性作用的环节和领域,要全面引入市场机制,在投资、融资、建设、运营各个环节以及整个流程上引入竞争机制和市场化运作模式。

坚持社会参与是指改革涉及全社会利益,要广泛发动专家学者、社会公众、新闻媒体、社会投资人和企业等各个利益群体,通过各种途径和方式,参与到改革决策和实施、投资决策和实施等各个方面。

3、城市基础设施建设中的传统投融资模式及创新

（1）城市基础设施传统投融资模式

1.财政投资

主要包括政府从财政收入中的拨款,税收中的基础设施建设税以及某些专项资金。

虽然财政投资在基础设施投融资中逐渐力不从心,在我国现阶段,它依然是城市基础设施投融资的重要组成部分。

2.土地储备制度融资

指地方政府依照法律程序,运用市场机制,对通过收回、收购和征用等方式取得的土地,进行前期开发、整理,予以储存,以满足城市各类建设用地的需求,确保政府垄断土地一级市场的一种管理制度。

土地储备制度主要通过“土地收购———土地储备———土地出让”来实现融资。

3.国内外贷款

  从实践经验看,城市基础设施主要运用国内政策性银行贷款和国外政府贷款以及国际金融机构贷款。

通过向世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构贷款以及外国政府如德国、日本等国家的贷款,由于城市基础设施的融资规模大、回收期长等特点,这种融资方式一般手续复杂,需要较长时间的审批和可行性论证,并且国际金融机构和外国政府往往会附加苛刻的条件,因此,限制了此种融资模式的适用性。

4.证券市场融资

在基础设施传统融资模式中,具有固定利率的长期债券是最适合的融资模式。

基础设施项目通常在一个较长的时期内产生可预见的稳定收益,这种特征与具有固定利率的长期债券的筹资特点一致。

由于我国债券市场的先天缺陷,证券市场融资多以发行国债的方式为基础设施筹集资金。

（2）城市基础设施传统投融资模式的创新

1.市政债券

   所谓市政债券是指地方政府及其代理机构或授权机构发行的一种债券。

1994年,我国推行财政体制改革,中央与地方政府实行“分税制”,自此地方政府成为一个相对独立的利益主体。

但是,从我国财政运行的现实矛盾来看,地方政府缺乏筹集资金的权利,却面临艰巨的基础设施建设任务,事权和财权不匹配,因此,当地方政府以常规的方式难以解决自身的财力不足的问题时,借鉴世界上许多国家经验,就应当通过适度举债方式筹集必要资金,市政债券应运而生。

市政债券在发达国家已有100多年的历史,其中以美国、日本、德国为主要代表[6],目前,我国也具有一定市政债券性质的券种,较典型的有上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券和1997广州地铁建设债券。

2.信托产品创新

   城市基础设施信托将社会闲散并期待增值的资金集中起来,委托信托投资公司管理、运作,投资于某个特定的城市基础设施建设项目,共同分享投资收益。

在这一过程中,信托公司作为项目的投融资中介不仅以专业、经验和理财技能参与安排融资计划,而且还可以以信托、投资银行、财务顾问等综合金融手段运用于项目投资[8]。

例如,上海爱建信托投资有限责任公司推出“上海外环隧道项目资金信托计划”,北京国际信托投资有限公司推出“北京商务中心区土地开发项目资金信托计划”,天津北方国际信托投资公司股份有限公司推出“天津滨海新区基础设施建设资金信托计划”等。

3.ABS———资产证券化

   ABS（Asset-backedSecuritization）,即资产证券化。

它是将缺乏流动性,但能够产生可预见的、稳定的现金净流量的资产,通过一定的法律和融资结构安排,对资产中的风险和收益要素进行分离和重组,进而转换成在金融市场上可以出售和流通的证券的过程。

这种融资方式是由原始权益人将其特定资产产生的、未来一定时期内稳定的可预期收入转让给专业公司（SPC）,由专业公司将这部分可预期的收入证券化后,在国际或国内资本市场上进行融资。

这种融资方式的关键在于是否存在稳定的可预期的收入。

但是,由于ABS方式隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险,使其清偿债券本息的资金仅与项目资产的未来现金收入有关,加之在国际高等级证券市场发行的债券是由众多的投资者购买,从而分散了投资风险。

因此,ABS成为近20年来发展最为迅速的融资工具[9]。

例如1996年珠海市以交通工具注册费和高速公路过路费为支持发行两批共2亿美元的债券。

（三）新兴基础设施投融资模式———项目融资新模式

  随着BOT模式在我国基础设施投融资领域的出现,传统的投融资模式受到项目融资新模式的巨大挑战。

时至今日,项目融资新模式获得迅速发展,其主要分为两大类:

PFI（PrivateFinanceInitiative私人主动融资）和PPP（Public-PrivatePartnerships公私合伙制）。

1.PFI———私人主动融资

   PFI是政府与私人部门合作,政府赋予私人及私人部门组成的特别目的公司SPC（SpecialPurposeCompany）以公共项目的特许开发权,由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务,政府购买SPC提供的产品或服务,或给予SPC以收费特许权,或政府与SPC以合伙方式共同营运等方式,来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化,效率和产出的最大化（见图1）。

图1:

PFI项目融资运作原理

    PFI本质上是一个DBFO模式,即设计、建设、融资和运营。

它区别于BOT模式主要在于三个方面:

第一,PFI的项目主体和资金来源一般为本国民营企业,而BOT项目主体和资金来源则既可以是本国的民营企业,也可以是国外公司;第二,PFI项目管理方式灵活,BOT项目的建设在特许权期限内政府对项目完全失去控制;第三,特许期满后项目营运权的处理方式灵活。

2.PPP———公私合伙制

    PPP即公共部门与私人企业合作模式,是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。

通过这种合作模式,合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。

合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。

PPP模式的主要类型如下表[10]:

表1PPP模式的主要类型