浅析新时期服务型政府职能实现.docx

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浅析新时期服务型政府职能实现

浅析新时期服务型政府职能实现

中共德州市委党校36期中青班任俊森

一、引言

党的十八大对坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革作出了全面部署，特别是对深化行政体制改革提出了明确要求。

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。

要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

我国初次提及行政改革的理念是在上世纪80年代，可以说大致经历了两个阶段。

以十六大为理论实践的重要界点，十六大之前处于“机构改革”的政府表象的改变，主要做法是压缩编制，精简机构和人员。

十六大之后对行政体制的内容和方法进行了创新，称为“行政管理体制改革”。

中国政府开始思索和改变行政执政的理念和思路，不再局限于政府组织及其行为的调整，而是希望对政府进行一场全方位的调整和改革，服务型政府的理论才开始渐渐孕育出来。

改革开放以来特别是党的十六大以来，我国的行政体制改革不断深化，取得了显著效果，为经济社会发展注入了新的活力和动力。

但是，也必须看到，政府改革和自身建设与全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的要求还不适应，存在一些亟待解决的问题。

这些问题主要是：

政府职能转变还不到位，政企、政资、政事、政社关系没有完全理顺，对微观经济运行干预过多，经济调节和市场监管职能有待加强，社会管理和公共服务仍比较薄弱；政府结构不尽合理，职责关系不顺，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的现象依然存在，权力部门化、利益化问题仍比较突出；行政运行和管理制度不够健全，政府管理和服务水平有待提高；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用权力、以权谋私、贪污腐败等现象在一些领域呈多发和加剧之势；在依法行政和行政执法方面还存在一些突出问题，同时群众反映的涉及民生和社会公平的热点问题亟待解决，等等。

自改革开放以来，我国经济体制改革阔步前行，从计划经济向市场经济变迁，带来了三十多年经济发展的“黄金期”，国内生产总值已跃居世界第二，国际影响力正逐步加强。

但是与经济体制改革遥相呼应的政治体制改革却不尽人意，改革征程显得漫长而困难重重。

当前，国家对政治体制改革的决心之大、信心之强是空前的，而政府管理创新作为政治体制改革的重要组成部分，显得更为迫切和必要。

服务型政府建设作为政府管理创新的突破口和切入点，不仅被社会公众、专家学者所认可，更被各级地方政府做了诸多有益的探索、尝试和努力。

当前，我国的发展进入关键时期，改革进入攻坚阶段，这里就包括行政体制改革也进入了攻坚阶段。

行政体制改革攻坚的含义在于，不但要解决改革中的具体矛盾和问题，更要注重解决体制和制度层面的问题；不但要考虑行政体制改革自身的运作，还必须考虑与其他各项改革的配套和整体推进；不但要考虑国内出现的新情况新问题，还要应对国际上复杂的形势和挑战。

总结历次行政体制改革的经验和教训，审视我们现在存在的突出矛盾和问题，今后深化行政体制改革的核心和关键仍然是转变政府职能，真正使政府成为人民满意的服务型政府，成为良好发展环境的创造者、优质公共服务的提供者、社会公平正义的维护者。

二、市场经济体制下行政管理存在的诸多问题

无论中央政府还是地方政府，一直充当着经济建设和投资的主体，带来了中国经济高速发展的30年，有一定的必然性。

但是随着市场体系不断完善，经济规则逐渐清晰，各类市场主体初步形成的背景下，政府越来越不适应市场经济体制下的角色定位，职能缺陷在完善的市场经济下暴露无遗，存在的下述问题变得日益明显：

决策过程不够科学和民主，政策失误过多；政府管理职能越位、缺位和错位现象同时并存；公民对政府管理的参与程度较低，政府与公民在公共管理中的合作程度不高；政府行为不规范，依法行政水平不高，官僚主义行为比较突出；政府管理机构设置不够科学，机构臃肿和机构缺失现象同时存在；行政成本过高，行政效率偏低；政府管理过程不够透明，公民缺乏必要的知情权和参与渠道；一些地方政府和政府部门缺乏诚信，政府管理活动中弄虚作假、形式主义、欺上瞒下等现象较为普遍；政府管理中大量存在公共腐败和公共利益的“部门化”现象；缺乏科学的政绩观，“形象工程”、“政绩工程”还比较明显地存在。

所有这些都严重地损害着政府权威的合法性基础，削弱政府的执政能力，从而对我国的政府管理体制构成直接的挑战，迫切要求政府管理体制的改革与创新。

然而职能转变代表着政府改革，必然会打破部分既得利益者的利益链，会受到各种的阻扰或行政不作为。

但是，笔者认为，随着物质生活水平的提高和民主政治的进步，公民的权利意识和参与意识日益觉醒，对政府公共管理的要求也日益提高，政府只有通过不断的体制改革和行政改革，才能逐步满足公民的政治愿望，增进公民的政治利益。

三、政府行政改革的探索和实践

20世纪80年代，中国政府初次提及行政改革的理念，可以说大致经历了两个阶段。

十六大是行政改革的界点，十六大之前是以“机构改革”的名义展开的，主要做法是压缩编制，精简机构和人员。

十六大之后对行政体制的内容和方法进行了改革，称为“行政管理体制改革”。

中国政府开始思索和改变行政执政的理念和思路，不再局限于政府组织及其行为的调整，而是希望对政府进行一场全方位的调整和改革，服务型政府的理论才开始渐渐孕育出来。

服务型政府的提出是行政管理体制改革实践的结果，是人类管理理论精华的积淀。

它依托科学社会主义理论，依托公共性理念，构建于现代民主、法治理论基础之上，呈现出丰富的内涵。

⑴“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念。

以实现人的全面发展为目标，不断丰富广大群众的政治生活、文化生活和物质生活；以实现人民群众的根本利益为最高目标，解决群众的合理诉求，维护群众的合法权益，用公民权利本位、政府义务本位的思想，代替“官本位”思想，这是服务型政府建设的基本要求。

⑵“有限政府”是服务型政府的发展目标。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和强大，使得政府的直接干预和大包大揽的行为已经成为阻碍社会和经济发展的主要因素。

政府不再是无所不为的“全能型政府”，而是有所为、有所不为的“有限型政府”。

“有限政府是指政府在权力、职能和规模受到来自法律的明文规定，是一个权力有限、职能有限和责任有限的政府，这实质上是政府在运作形态和经济管理方式上的调整、改革和创新。

”⑶“依法行政”是服务型政府的行为准则。

政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制。

要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、公正的原则。

要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、重大行政决策事项的公示听证制度，提高行政决策的科学化、民主化；通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，形成公平的市场竞争环境。

⑷“绩效管理”是服务型政府的工作模式。

政府服务要建立科学的绩效管理体系和机制，以人民诉求为导向，公众的评价决定政策变迁的方向。

在行政决策中充分尊重民意，推行阳光行政，实现政务公开；制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；提供具有人文关怀的便民服务。

⑸“违法必究”是服务型政府的问责机制。

责任政府是现代民主政治的基本理念，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。

它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。

人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。

四、市场经济体制是建设服务型政府的主推手。

继续深化行政体制改革，必须站在全局和战略的高度，以科学发展为主题，以转变经济发展方式为主线，正确处理政府与市场的关系，使政府管理“有形之手”与市场机制“无形之手”有机结合起来。

这是转变政府职能的核心问题，也是深化行政体制改革的关键所在。

应该指出，当前行政体制改革已经成为推动各项改革深入的“关结点”，行政体制的缺陷和弊端不解决，转变经济发展方式就难以实现，行政体制改革不突破，各项改革也难以向前推进。

我们说，强化政府经济调节和市场监管的职能，决不意味着政府强化行政手段，代替市场主体，决不意味着政府主导市场资源配置，垄断权力，决不意味着以政府行为和长官意志取代经济规律。

现在的突出问题是政府仍然揽权过多，一些应该由市场和社会管的事情还掌握在政府手里，应该由企业管的事情仍然抓住不放，特别是政府在市场资源配置中依然具有主导权，起着分配者的决定性作用。

因此，坚持科学发展，加快转变经济发展方式，必须进一步划清政府和市场、企业、事业、社会的职能、定位、责任及相互关系，政府必须更加尊重市场规律，更加注重在更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，更多地运用经济手段、法律手段调节经济活动。

要把发挥市场配置资源坚持性作用与完善宏观调控更好地结合起来，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设，既要防止政府失灵，又要努力防止市场失灵。

要加快政企分开、政事分开、政资分开、政府与市场中介组织分开的步伐，解决政府越位、错位、缺位的问题，改变代替市场主体、垄断权力和充当市场资源分配者的角色；切实下放权力，减少行政审批，积极推进事业单位改革，充分发挥社会组织的作用。

要加强市场监管，健全现代市场体系，建立良好的市场环境和市场秩序，推进公平准入，维护公平竞争，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。

五、地方政府是服务型政府的有力实践者。

对于公民来说，能够给他们实实在在的服务和实惠的是各级地方政府，尤其是基层政府。

中央政府所谓的价值理念只能是基本原则，感受最深的而是与之直接接触的地方政府和政府官员的行政方式和行政行为。

在我国，政治体制改革滞后于经济体制改革是事实，由于复杂的国际国内环境，中央高层决策者对深化政治制度改革持审慎态度，相关部门既得利益者持否定态度，导致“政治改革试水”一再搁浅，政治、经济、社会和意识形态诸领域很多深层次问题逐步显现。

而中央把化解社会矛盾的压力交给地方政府，无形当中增加了地方政府维稳和发展的双重压力。

这就要求各级地方政府在中央没有把政治体制改革列上重要议事日程的情况下，要具备良好的服务意识和前瞻性处理问题的能力，尽量让人治与法治达到权力平衡。

近年来，各地政府在推进地方经济快速发展的背景下，时常忽略了部分群众的利益诉求或者在履行公共服务职能时先天不足，导致地方政府与地方群众的关系出现裂痕，而地方政府在处理社会矛盾时传统的行政思维和方式已经不能适应现实需要。

特别是近年出现的贵州瓮安事件、陕西府谷事件、云南孟连事件、深圳宝安事件和甘肃陇南事件。

服务型政府建设不能仅仅停留在字面上，关键是要实践于各级地方政府的行政过程中。

六、下一步关于创建服务型政府的探索

一是转变行政理念。

服务是政府最核心的理念，要对政府加强公共服务的必要性和重要性有深刻认识，切实转变“官即管”、“官本位”、“衙门思想”的理念。

要确立服务行政的理念，这是根本，起主导作用，更决定行政改革的直接效果。

具体来说，如建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化;树立公共服务的成本与效益理念;开展社会服务承诺制度和首问负责制;强化社会保障与福利制度，关注弱势群体;加强培育公务员服务理念等。

二是转变政府职能。

十八大报告在论述加强社会建设的时候，特别强调围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。

这一表述，是在原来提出的社会管理格局基础上的进一步提升，也是对加强法治政府建设提出的新要求。

继续深化行政体制改革，就要进一步提高社会管理的科学化水平，加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。

针对当前社会管理存在的问题，要正确处理政府与社会的关系、公民参与与社会协调的关系、中央与地方的关系，应该突出抓好几个关键问题：

一是完善社会政策，维护社会公平正义。

要加强制度建设，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，特别是构建维护社会公正的收入分配制度，完善初次分配机制，加快健全再分配机制，努力扭转收入差距扩大的趋势。

二是加快构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系。

坚持政事分开、管办分开、事业和产业分开、营利性与非营利性分开，深化事业单位分类改革，完善社会发展政策；三是正确处理人民内部矛盾，健全社会调控机制。

特别是建立健全维护群众权益机制，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。

要全面推进依法行政，严格规范公正文明执法，把政府工作纳入法治化轨道；四是健全社会风险管理体系，提高应急管理能力。

明确政府、社会力量及各方面的风险管理责任，合理配置和利用资源，将源头治理、动态管理、应急处置有机结合起来，强化公共安全体系建设；五是加大反腐败力度，加强对行政权力的监督。

要深入推进以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，认真解决人民群众反映强烈的突出问题，加大查办违纪违法案件的力度。

切实强化对权力的制约和监督，推进权力运行公开化、规范，健全权力运行监控机制。

当前，特别要加强对社会管理尤其是关系民生方面的重大决策的监督与制约。

把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。

另一方面政府是一种自然垄断性组织，只有引入创新、激励和竞争精神，才能提高效率，才能解决国内经济发展的具体问题，才能为服务型政府的建设打好基础。

三是以改善民生为出发点和落脚点。

党的十八大从维护最广大人民根本利益的高度，作出了改善民生、加快健全基本公共服务体系的战略部署，提出到2020年基本公共服务均等化总体实现的要求，以及实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标。

党的十六大以来，针对我国基本公共服务供给不足、发展不平衡的矛盾突出、基本公共服务的规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求的现状，党中央、国务院坚持以人为本，不断加大民生投入，千方百计改善民生，我国基本公共服务体系建设取得了显著成效，基本公共服务制度框架初步形成。

但是也必须看到，形成比较健全和完善的政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系的任务还很艰巨，需要进一步加大改革力度。

笔者认为，健全基本公共服务体系要进一步强化政府公共服务职能，切实提高“三个能力”：

一是要提高基本公共服务的财政保障能力，优化财政支出结构，建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制；二是要提高城乡和区域协调发展的能力，实施区域发展总体战略，推动城乡发展一体化，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度；增强农村发展活力，逐步缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣；三是要提高社会保障能力，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，统筹推进城乡社会保障体系建设。

总之，要认真贯彻落实《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，通过强化政府公共服务职能，着力保障城乡居民生存发展基本需求，着力增强服务供给能力，着力创新体制机制，使人民共享改革发展的成果。

建设服务型政府，大力提高政府公共服务的能力。

一方面，要加大公共服务投入的力度，要将公共财政的重点转向公共服务领域，加强公共服务“硬件”设施的建设。

最有代表性的是建立集中办理行政审批事项的政务大厅或行政服务中心，解决行政审批多年存在的“门难进、脸难看、事难办”的怪现象。

另一方面，要健全科学的用人机制，大力提高政府公务员的素质和依法行政的水平，掌握现代化的管理手段和和为公众、社会提供优质服务的本领。

在一定程度上，还应引入市场机制和竞争机制。

发达国家政府行政改革表明，通过引入市场机制和竞争机制，能够提高政府公共服务的能力和效率。

四是大力发展电子政务。

作为信息化的手段和载体，电子政务使服务型政府建设有了现代科学技术的支撑。

通过互联网实现政府与公民和企业之间的双向互动，政府能获取来自社会多方面的建议和意见以及各种业务信息，同时接受全社会的监督，公民和企业能适时地获取政府所发布的政务信息，提供的各项公共服务；在政府机构内部实现办公自动化，提高政府机构办公效率，使得政府组织结构向着扁平化和网络化的方向发展。

五是转变机关工作作风。

促进工作作风转变是加强服务型政府建设的重要内容。

领导干部带头深入基层开展调查研究，深入企业和农村现场办公，协调解决重大项目建设、土地审批等问题。

严格会议管理，减少会议数量，控制会议规模，改进会议方式，提高会议质量，可开可不开的会议坚决不开，必须开的会议尽量采用电视电话会议形式，内容相同或相近的会议合并套开。

工作重心下沉，超前服务，积极主动为基层、为企业、为群众服务的风气逐渐形成，服务水平也将带来很大提高。