赣州市村民自治存在的问题与对策.docx

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赣州市村民自治存在的问题与对策

目录

摘要…………………………………………………………………………………………………I

ABSTRACT………………………………………………………………………………………….Ⅱ

引言…………………………………………………………………………………………………1

一、赣州市村民自治的现状………………………………………………………………………1

（一）民主选举制度不断规范………………………………………………………………………1

（二）广大村民的民主意识不断增强………………………………………………………………2

（三）党群、干群关系得到改善……………………………………………………………………2

（四）村委会班子结构优化了………………………………………………………………………2

二、赣州市村民自治存在的问题…………………………………………………………………3

（一）有些村级组织关系失调………………………………………………………………………3

（二）村务公开不够规范……………………………………………………………………………3

（三）违法选举现象依然存在………………………………………………………………………4

（四）土地流转存在一些问题………………………………………………………………………4

三、赣州市村民自治存在问题的成因分析………………………………………………………4

（一）自治制度配套规范的欠缺……………………………………………………………………4

（二）经济落后的阻碍………………………………………………………………………………5

（三）观念意识上的阻碍……………………………………………………………………………5

（四）农村政治文化建设水平的滞后………………………………………………………………5

四、有效推进赣州市村民自治的对策……………………………………………………………6

（一）加强村民自治的法制化、制度化建设………………………………………………………6

（二）大力发展农村集体经济………………………………………………………………………7

（三）加强思想政治文化教育,提高农民民主意识……………………………………………….7

（四）完善民主管理制度,保证群众的自治权…………………………………………………….8

（五）转变基层政府对农村的管理方式……………………………………………………………8

参考文献………………………………………………………………………………………….10

致谢……………………………………………………………………………………………….11

赣州市村民自治存在的问题与对策

党的十六大报告指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，昭示着中国的基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。

村民自治是具有中国特色的基层民主政治制度，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，最大限度地激发了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势，正是在这个意义上讲，有人把村民自治看成是中国民主政治建设成败的试金石，其作用和意义很大。

《村民委员会组织法》修订颁布实施后，通过多年的努力，赣州市村民自治取得了较大的效果，广大农村逐步实现自我教育、自我管理、自我服务，基层民主法制建设得到进一步加强。

但由于历史和地方经济等方面的原因，当前赣州市村民自治还存在一些问题，不利农村的政治稳定和经济发展。

造成一些地方村民自治的各项法律法规政策措施得不到真正落实，某些农民积极性不高，这促使我们必须加以研究和解决。

一、赣州市村民自治的现状

我国的村民自治发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代。

全国绝大多数省、自治区、直辖市普遍完成八至九届村委会换届选举。

赣州市地处粤东，东邻朝阳，南接惠来，西连揭西，北靠揭东，总面积1620平方公里。

现辖5个街道办事处、19个镇,568个村委会，43个社区居委会。

总人口约204万人。

赣州市村民自治工作起步较早。

自1986年开始建立村委会，至2007年共进行了九次的村委会换届选举。

2007年，全市568个村有561个村委会完成了换届选举工作，占应换届的99.43%，有11325个村民小组和42456个村民代表同时进行了换届。

近年来,赣州市村民自治工作在各级党政组织的重视下，取得一定的成效，涌现了一批村民自治模范乡镇、模范村及模范乡镇长、模范村主任，其中1998年以来，赣州市的池尾、流沙西街道办事处、洪阳镇、里湖镇、占陇镇被授予省级村民自治模范街道办事处、镇、村（居）委会换届选举模范区和村民自治模范区等称号。

流沙东街道的新坛村、北街道的燎园村等先后被广东省民政厅授予全省模范村委会、村民自治模范村的称号。

目前，赣州市村民自治工作得到进一步推进。

（一）民主选举制度不断规范

能否规范选举工作程序是能否选出高素质的村干部，搞好村民自治的前提条件。

为规范选举工作程序，赣州市在开展村民自治工作中充分发扬民主，严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》要求制定选举方案，严格“村民选举委员会选举”、“选民登记”、“候选人提名”、“投票选举”、这四个环节的工作。

通过采取以上措施，赣州市村委会换届选举的各个阶段基本都能做到依法办事。

一是在提名初步候选人阶段，做到广泛发动、广泛参与。

二是在产生正式候选人阶段，经过严格的预选程序。

三是在选举阶段坚持差额选举的原则，如候选人等额的则要求进行“海选”。

四是在投票阶段，坚持一人一票、秘密划票，严格控制流动票箱使用人数。

（二）广大村民的民主意识不断增强

民主政治是和谐社会的基石。

实行村民自治最直接最显著的变化和影响是，村民的民主意识得到极大增强，民主习惯得到有效培养，践行民主的积极性得到极大提高。

村民对村委会的选举日益重视，全市近五届村委会换届选举选民参选率达到87.5%—97.4%之间。

在2007届村委会换届选举中，一次选举成功的有281个村，直接投票1234751人、委托投票771人。

2008年换届选举中，全市共接到反映各类问题的群众来信146封，接待群众来访415人（次），群众反映问题涉及124个村,共纠正整体选举无效的村14个，局部选举无效的村8个，当选人当选无效的村2个。

村民对村委会选举的重视，还体现在对选出的不称职村主任能积极依法行使罢免权，全市陆续有村民提出罢免不称职村主任的要求，其中里湖镇2000年至今被村民提起并依法进入罢免程序的村委会主任有6个，罢免成功的有3个。

（三）党群、干群关系得到改善

据统计,全市2008届村委会成员中，党员占49.5%；村委会主任中,党员占52.4%,连选连任的占41.3％；全市村党支书和村主任交叉任职的145个，占总数的5.94%。

这为农村的稳定和“两委”关系的协调打下了较好的基础。

体现出通过民主选举产生的村委会成员，考虑村民利益多了，与村民的联系密切了，以往只对上负责不对下负责的状况有了较大的改观。

村民选举出的村委会成员，大多数都能自觉的把发展本村经济，带领村民致富奔小康当作自己义不容辞的责任，千方百计地搞好本村的农业生产，选准致富新路子，增加村集体积累。

如,流沙东街道办事处新坛村的村委会主任陈辉平,在发展本村经济方面,创新思路,大力发展运输业、茶叶市场、服装生产业,去年全村集体经济收入1500多万元。

大多数村民们参与了村经济建设的决策、管理，生产的积极性蓬勃高涨。

农村公共管理的方式也从根本上得到改变，党支部在农村各项工作中的领导作用，通过村民自治组织得到较好的落实，从而进一步密切了党群干群关系，促进了人与人之间的和谐。

（四）村委会班子结构优化了

近几年,经村民民主选举出来的村委会班子，文化结构、年龄结构及经济能人比例，均实现较优结构。

据初步统计,全市村干部中党员约占89%，大专以上文化程度占30.4％，平均年龄47.5岁；2006年换届选举选出的村主任中曾经担任过村干部的有956人，占总数的70.66%；女主任7人，比上届4人增加了3人。

乡镇对村主任的满意人数1423人，占已选主任数的91.23％。

村民自治调动了村干部和村民双方面的积极性。

通过民主选举产生的村委会，不仅使农村基层组织实现了平稳过渡，而且一批年纪轻、思想好、作风正、有文化、有能力的人被选进了村委会班子，为农村经济的持续发展和和谐社会的建设打下了良好的组织基础。

二、赣州市村民自治存在的问题

（一）有些村级组织关系失调

个别乡镇与村、村党支部与村委会、村与村民间的关系还没理顺。

乡镇与村之间，一种情况是村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。

另一种情况是村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利，或无正当理由拒不接受乡镇政府下达的各项国家任务。

例如,在2008年8月,赣州市流沙西街道办事处赤水村村委会在没有村民投票决定的情况下,擅自将村里一块面积达250亩的耕地面积以2000万元的价格买给房地产开发商,造成了全村村民集体上访市政府,堵塞市政府大门的群体性事件,给社会带来极大的影响。

部分村党支部与村委会之间，或者是党支部包揽、干预过多，或者是有的村委会把自治理解成绝对自由，不接受村党组织的正常领导，甚至与党组织比高低。

而村与村民之间，一方面有的地方依然存在民主决策和民主管理不民主的现象，另一方面有的村民不愿积极参与村民自治。

（二）村务公开不够规范

村务公开目前虽然在赣州市的各乡镇、村两级得到普遍推行，但以公开所要达到的目标要求来衡量，仍存不够规范完备的地方：

如公开时间不及时，对一些需要公开的事项不按规定时间要求公开；公开地点不适当，村务公开栏多数设在村址内，不便于群众浏览，特别是公开栏仅设1～2处，更不能适应群众居住较为分散的实际；公开内容不完整，个别村“犹抱琵琶半遮面”，只公开一些不痛不痒的内容，而对群众意见大的“热点”问题遮遮掩掩，不愿公开甚至不公开、半公开，避重就轻；公开程序不严谨，公开中的有关事项主要由村干部唱“独角戏”，民主理财、议事和村民代表组织的作用没有很好发挥。

主要表现有:

一是重视程度不够，一些村的村务公开工作的力度被弱化，搞形式主义,已谈不上规范化管理，与要求差距很大。

二是畏难情绪明显，村干部怕麻烦，怕公开后产生新的矛盾，因而一部分村干部对村务公开不热心、不积极。

三是公开的形式单调、内容简单，村务公开大多是通过公布栏来公布，但多数公布栏常年不开，没有按制度定期开放，上面检查时才开一下，实质上是怕群众掌握情况。

即使公布了也笼统不细致，群众看不明白，甚至出现公布的内容不真实的现象。

比如：

在财务公开方面，有的部门认为财务收支属于秘密，不宜公开或扩大公开范围；有的图形式、走过场，满足于一般性的办事程序、办事原则、收费标准公开，没有实质性内容；有的抱着敷衍了事、做表面文章的消极态度。

（三）违法选举现象依然存在

虽然绝大多数村委会的选举都能严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》要求制定选举方案，严格“村民选举委员会选举”、“选民登记”、“候选人提名”、“投票选举”、这四个环节的工作。

但是在一些地区村委会选举中，违法选举依然存在，如拉选票、一票多投等，而且往往得不到及时纠正，使得村民逐渐对民主失去兴趣和信心，更为重要的是，它破坏了国家有关村民自治法律的严肃性。

部分农民戏称“村委会组织法”为“豆腐法”。

例如,在2008年的村委会换届选举中,赣州市大南山镇竹林村的治保会主任李镇江为了拉选票,动用十几名亲信对存里的选民逐个进行半恐吓。

最后引发群体事件,李镇江的侯选资格也被取消,同时被免去职位开除党籍。

又如，2008年3月，赣州市大坝镇镇某村进行直接选举村委会干部，该村一选民私自多领选票12张，按自己的意愿填写好，当本组和一邻组选民投票完毕后，这个选民从这两个组的选票中抽出12张销毁，然后将多拿的12张选票分别放入这两个组的选票中。

（四）土地流转存在一些问题

所谓农村土地流转，是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下，将土地使用权（经营权）从承包经营权中分离出来，转移给其他农户或经营者，其实质就是农村土地使用权的流转。

土地作为一种生产要素，只有合理流动，才能提高使用效益。

但是赣州市的一些农村在在土地流转过程中由于历史遗留和现存的问题较多，一些地方还不同程度的存在着因为土地纠纷而导致的上访和诉讼情况,给农村社会增加了一定的不稳定因素,对农村管理及自治造成不利影响。

例如,一些农村基层组织的土地流转承包过程中，操作不规范的现象较普遍。

有些村民竟然是通过口头协议或经过中间人的方式来确定承包（或转包）合同，这种违规操作，为以后的纠纷埋下了伏笔。

此外，由于一些村干部在承包过程中掺杂个人因素，使得预留土地承包合同中的价格和年份明显不公平，引起农民不满。

出让土地后，部分农民生活无保证，合同权利义务不明确，履约率低，存在不同程度的欠费现象，造成土地纠纷。

此外，还有部分失地农民，因为缺少就业、保险等基本生活保障，形成实际意义上的无业游民，给社会产生了新的不安定因素。

三、赣州市村民自治存在问题的原因

（一）自治制度配套规范的欠缺

村民自治作为一个基本的制度安排，在制度的设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。

如现行法律制度对村民的地位、权利、义务，村民会议的召开、权限，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，从有些村制订的村规民约或村民自治章程来看，要么空泛口号化，要么与国家法律相冲突，直接降低了权威性和可操作性，很难真正发挥应有作用。

再次，缺乏有效的制度保障机制，目前赣州市尚没有一套完善的村民自治制度保障机制,一定程度上制约村民自治工作的深入开展。

（二）经济落后的阻碍

集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。

集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达，愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。

赣州市作为广东东部的一个县级市,纯属山区,经济发展较慢,底子薄。

由于经济发展的不发达，欠发达农村地区的村民生活比较困苦，为了改变贫困的生活现状，大部分青壮年农民（其中不乏有抱负、有能力的农村社会精英）都纷纷外出打工，使真正的“留守”的呈现高龄化、低素质化的典型特征，致使农村选任干部时可选择对象的范围减少。

加上绝大多数山里的农村地区，普遍面临着严峻的生存权挑战，农民在实用理性的支配下关注的往往是温饱问题，而不是看不见摸不到的民主，在他们看来“吃饱饭”远比要求民主紧要得多，所以一些人对村民自治相当冷漠，持无所谓态度，其参与的积极性不高，在他们看来，谁当官，选举谁都是一回事。

同时，村干部要耗费大量的时间和精力来从事繁杂的工作事务，而其本身仍然是从事农业劳动的的农民，自己家的经济生产和“奔小康”则将几乎无暇顾及，而所得经济补偿有限，这也是许多农村精英不愿参基层组织竞选的重要因素。

（三）观念意识上的阻碍

由于赣州市经济较慢,加上是一个纯农的县级市,少数的农民还是有较为强烈的小市民意识,观念没有很好的更新,思想也没有得到解放。

农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限；另外，部分村民不能正确理解村民自治，或是自私狭隘，政治冷漠，缺少对公共生活、公共利益的热情和关注，或是认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡镇的管理对立起来。

时至今日，农民对民主体验的缺乏以及传统文化影响下民主观念的缺憾始终是村民自治的无形障碍。

而作为自治的指导者，基层政府的一些官员也存留着那种“官管民”，官贵民贱的思想，习惯于用行政指令的方式干预自治范围内的事务，把村委会当“跑腿”，这些都在无形中也弱化了村民自治的性质。

（四）农村政治文化建设水平的滞后

由于中国农村社会的历史变迁与其自身特殊的规律，当今社会农民的政治文化心理呈现出不平衡性、滞后性和复杂性等特征，并深深地影响和支配人们的政治参与行为。

赣州市作为一个欠发达县城市，大部分农村地处偏远偏僻、居住环境恶劣，长期处于落后、封闭和半封闭的状态，有些地区（例如大坪农场、后溪乡、石排农场）甚至仍处于自给自足或自给不足的自然经济状态。

政治生活与发达地区相比具有明显的封闭性、保守性和盲从性。

同时，欠发达农村地区的文化教育普遍落后，则使得人们缺乏参与政治生活的“认知能力和行为能力”。

教育是传播政治文化的重要途径，现代政治文化的许多重要成分，如获取知识的方法，接触大众传播媒介，了解政治制度的重要性，民主参与的准则等等，都可以通过教育得以传播。

但由于历史和现实条件的限制，赣州市欠发达农村地区的文化教育水平至今仍非常落后，从而影响了这些地区现代政治文化的建设水平。

现代政治文化建设水平的滞后，使得欠发达地区的农民对政治参与的责任和基本权利往往缺乏正确的看法，对现行政治制度和政治参与程序缺乏足够的了解，这些因素都制约赣州市农村村民自治制度的有效开展。

四、有效推进赣州市村民自治的对策

笔者认为要推进赣州市村民自治的健康发展，结合地方实际，主要解决好以下六个问题：

加强村民自治的法制化、制度化建设，解决村民自治的社会法治环境差问题；转变基层政府对农村的管理方式,解决“附属行政化”问题；完善民主管理制度,保证群众的自治权；加强思想政治文化教育,提高农民提高民主意识；大力发展农村集体经济,解决村委会服务弱化问题；加强对农村加强土地流转的监管,解决农民失地问题。

（一）加强村民自治的法制化、制度化建设

村民自治的法制化、制度化建设要围绕“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，实现“自我管理、自我教育、自我服务”进行。

这既是村民自治的实质性内容，也是农村基层民主的本质特征，是构建农村和谐社会的基础。

1、加大对《村民委员会组织法》的学习宣传贯彻力度。

要把学习宣传和贯彻实施《村民委员会组织法》作为贯彻依法治国方略的一项重要任务长期抓下去，深入、广泛地将《村民委员会组织法》贯彻落实到千家万户，千方百计引导村民自觉参与村民自治，使村民真正懂得《村民委员会组织法》规定的权利和义务，从而实现村民依法民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，不断提高村民委员会的自治能力和水平。

2、建议修订现行的《村民委员会组织法》。

目前实施的《村民委员会组织法》由于条款少，缺乏细则内容，已不适应形势发展的需要。

随着时代的进步，社会的发展，特别是加入WTO后农村出现的新情况、新问题较多，为了更好地实现全面建设小康社会这一宏伟目标，构建农村和谐社会，对村民代表的资格条件、村主任候选人的政治条件、宗族势力对村民选举的非法干扰、违反民主选举的过错责任追究等问题，建议在修订《村民委员会组织法》时加以进一步明确。

3、加强和完善村级直选的规范化，程序化。

随着村民自治的深入发展，村委会直选成为农村中每隔三年的一项重要工作，农民在政治上逐渐成熟，并且了解和掌握了选举的游戏规则，一些农村中的政治活跃分子（农民政治家）会合法地走出来，基于自己或所代表群体的利益提出政治诉求。

建议尽快制定出既规范又合乎程序，更切实可行便于在实际当中操作的选举办法。

（二）大力发展农村集体经济

从赣州市村民自治的实践中看，在缺乏集体经济实力的地方（如后溪乡、云落村、北山村、钟潭村等），由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础，村委会办理公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。

因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性不高。

农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”，大多是集体经济的“空壳村”。

相反，在一些集体经济实力较强的村（如新坛村、，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务，主要由集体组织承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。

因此，村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。

可见，村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。

所以，搞好村民自治，必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

由此可见，搞好村民自治，必须理清发展思路，选准项目，大力发展农村集体经济，解决无钱办事的困难，增强村委会的服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

一是要提高认识。

发展集体经济是村级基层组织执政能力的体现，是为民办实事的前提，也是保障农村稳定的一项基础性工作。

赣州市各村委会负责人必须以高度的责任感和使命感，在加强集体资产管理，促进集体经济发展的过程中，切实发挥好“领头雁”作用，进一步壮大村级实力，带领群众共同致富。

二是各级政府要转变观念。

要进一步理清思路，找准方向，积极主动地寻求发展途径，努力克服畏难情绪，消除“等靠要”思想，形成有利于发展集体经济的氛围。

三是各级政府加大扶持力度。

要整合各种资源，创造良好的外部政策环境，为集体经济发展输血，促进其发展。

要通过规划整合资源，合理布局。

村规模调整以后，村庄布局要调优，必须通过规划加以引导。

规划必须科学合理，因地制宜，逐步推进，严格实施。

必须克服村村布点的老思路，积极推进和完善中心村规划。

（三）加强思想政治文化教育,提高农民民主意识

一是村委会成员要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素质，加强思想修养，增强党的观念，按照党的路线、方针、政策办事，自觉地置于村支部的领导之下，作风民主，依法办事，联系群众，培养民主自治、开拓创新的思维方式和实际工作能力，要严于律已，为政清廉，用高尚的品格作出表率，增强凝聚力和感召力，要提高市场经济、文化、科技方面的素质，三管齐下，努力发展农村经济，提高村民生活水平，壮大集体经济，向农业现代化迈进。

二是提高村支部成员的素质，支部要加强自身建设，迅速适应新形势、新特点，发挥核心领导和先锋模范作用，贯彻《组织法》，支持和保障村民依法自治，与村委会要互相信任、互相支持，齐心协力地将民主自治工作做好。

三是提高村民素质，村民是实行自治的主体，其素质如何，直接涉及到民主自治的成败兴衰，加之历史遗留下来的种种惰性的因素。

要教育、引导农民（包括村委会成员）正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。

村民自治是中国党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。

党的领导与村民自治并不矛盾。

村民自治与乡（镇）行政管理也是统一的、一致的。

行政管理不等于强迫命令；村民自治不等于不要行政管理。

村导自治与国家法律也不矛盾。

国家的法律、法规是治国的根本，是全体公民的行动准则，任何组织、个人都必须无条件遵守。

村民委员会是在党的领导下依法成立的，也必须在党的领导下，在国家法律、法规规定的范围内，组织村民自我管理、自我教育、自我服务。

要教育、引导农民提高民主法制意识，学会行使民主权利。

（四）完善民主管理制度,保证群众的自治权

民主管理是村民自治的重要环节，是构建农村和谐社会的内在要求。

民主管理主要是通过村规民约和村民自治章程来实现的。

村规民约是指生活在一定区域内的村民商量制定的大家共同遵守的行为规范。

主要做好以下几方面工作:

1、规范民主决策机制，保障群众的决策权。

要积极推进村级事务民主决策，凡是与村民切身利益密切相关的事项，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。

村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议，要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。

同时，要规范村级民主决策的程序，建立决策责任追究制度。

2、