农村土地承包信访案件的成因与对策.docx

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农村土地承包信访案件的成因与对策

农村土地承包信访案件的成因与对策

桦甸市农村经济管理总站李晓玉李红岩

内容摘要：

《农村土地承包法》实施后，把农村土地承包案件处理工作纳入依法管理的轨道，稳定和完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，维护了当事人的合法权益，调动起农民从事农业生产的积极性，促进了农村经济快速发展，为构建农村和谐社会，推进社会主义新农村建设进程奠定了基础。

但是，随着党的惠农政策力度逐年加大和土地连年升值，因土地承包经营权属和征地补偿所引发的纠纷又呈现出矛盾激化、对抗性强、调解难度大的新特点，当事人因承包地问题到各级政府或相关部门上访告状的现象时有发生，直接影响着机关的正常工作秩序和农村社会的和谐稳定。

为完善相关法规，健全配套制度，理顺诉讼渠道，妥善解决土地承包纠纷，减少信访案件，科学构建“依法、及时、有效”的调处机制，消灭纠纷隐患，本文从八个方面对农村土地承包信访案件的成因进行了分析，并提出依法解决问题的四个建议。

关键词：

土地信访成因对策

近几年来，随着党的惠农政策力度逐步加大，土地连年升值，农村土地承包案件虽在数量上呈下降趋势，但矛盾激化、对抗性强、调解难度大又成为此类案件的新特点，当事人因土地承包经营权和征地补偿利益之争而发生兄弟反目、父子成仇的现象屡见不鲜，到各级政府或相关部门上访告状的现象重现，严重的影响着机关的正常工作秩序和农村社会的和谐稳定，如不尽快加以解决，势必成为新的群访隐患。

笔者通过综合分析，农村土地承包信访案件的成因主要有以下八个方面：

第一、土地承包案件诉讼渠道不畅。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：

 “因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。

当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。

”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）也对法院受理农村土地承包案件的范围和具体问题的处理作出了明确的规定，但从2006年开始，法院在受理农村土地承包案件时，没有认真执行上述法律规定，人为的设立前置条件，即所有的农村土地承包案件必须经农村土地承包仲裁委员会审理作出仲裁裁决后，方可到人民法院立案，增加了当事人诉累和经济负担。

2009年10月，法院又以上级要求为由，对经农村土地承包仲裁委员会审理后作出裁决的上诉案件只备案，不审理、不执行，对已经受理的个别案件，则以1988年1月26日最高人民法院审判委员会讨论通过的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第九十六条：

“因土地、山岭、森林、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源的所有权或使用权发生权属争议的，应当由有关行政部门处理。

对行政处理不服的，当事人可以依据有关法律和行政法规的规定，向人民法院提起诉讼；因侵权纠纷起诉的，人民法院可以直接受理。

”和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定，驳回当事人的诉讼请求，转由政府处理，由于政府不具有强制措施，只能通过调解方式解决，但收效甚微，当事人的合法权益难以得到有效保护，双方常常在争议的土地上发生“拉锯战”，你种我毁，你抢我收，争执不下，有的甚至为此打的头破血流，给农村社会治安和各级信访部门增加许多工作压力，到目前为止，也无法得以妥善解决。

第二、合同鉴证程序缺乏强制性。

据调查，《中华人民共和国农村土地承包法》实施后，农村土地承包仲裁机关在所审理的案件中有三分之一属于土地流转纠纷，而发生争议的主要原因是所订立的流转合同未经依法鉴证，农村承包合同管理机关无法及时履行把关和不规范合同纠正程序，引发纠纷的流转合同普遍存在着手续不全、期限不明、四至不详、费用不清等问题，还有的把合同外的土地或其他资源性资产违法流转，待发生纠纷或土地被征占时，受让方的权益难以得到保护。

尽管农村承包合同管理部门通过有效的工作，农民依法流转土地的意识逐步得到增强，但因流转合同的鉴证是当事人的自愿行为，缺乏强制性，所以在一定范围内还存在着私下流转和违法流转问题，给以后引发农村土地流转纠纷留下隐患。

第三、农村集体土地权属存在争议。

桦甸市位于吉林省东南部，属于半山区，素有“八山一水一分田”之称，大部分农村集体经济组织土地与林业用地毗邻相连，界限不清，集体经济组织和土地承包户与林场涉及土地权属问题的争议从未停止，特别是在春季林业部门组织还林或收取林地使用费时，农民以税改前纳税证明和土地承包合同为证，主张土地使用权，双方常常由此发生争执，待相关部门依法处理纠纷时，确搜集不到足够的证据对土地确属予以确认，使此类问题始终无法得以妥善解决，一直困扰着当地政府；还有的承包地临近松花湖、白山湖和辉发河的淹没区或淹没线以下，因年代久远，其土地权属界线不明，农村承包合同管理机关在管理承包合同或处理纠纷时，依法确权的证据难寻；当涉及土地征占时，用地单位以所占土地位于淹没区，属于国有土地，不予补偿，而农民则以纳税票据和承包合同证明所占土地归集体经济组织所有，应该给予补偿，双方为此争执不下，当农民的利益没有得到维护时，他们就会以此为由集体到政府上访，寻求解决问题的途径。

第四、征地补偿费用类别划分不清。

《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：

“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

”，而这四项补偿资金在分配方式存在着很大区别，政策性很强，他关系到农村集体经济组织及其成员的切身利益，劳动力安置费、青苗补助费归被占地农户所有，地上附属物按其投入分配，土地补偿费在原集体经济组织撤销建制的前提下，全额分给农民，尚未撤销建制的，留归集体20％后分给农民。

但是，现在发生土地征占业务时，有的用地单位为了推卸矛盾，保证征地工作的顺利进行，对所拨付的资金不作类别分配，只是一次性的把款拨付给被征地单位或土地承包人，使集体经济组织无法按照有关政策进行分配，当被征地单位的村民一些要求没有得到满足时，他们就会集体到政府上访、缠访或越级上访。

第五、农村集体经济组织成员概念模糊。

《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：

“ 农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。

”，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释【2005】6号）第二十四条规定：

“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。

”，《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电【2009】28号）文件规定：

“征地补偿费的分配范围是指失地农户或集体经济组织成员。

”，从以上法律和政策规定可以看出，享有农村土地承包经营权和征占土地补偿权的法定资格是“集体经济组织成员”，但是，哪些人属于集体经济组织成员？

现在尚无法定解释，据网上资料介绍，农村集体经济组织成员应当符合三个条件：

1、生活在在该集体经济，有户籍登记或曾经有户籍关系；2、生存、生活在该集体经济组织；3、对该集体经济组织的土地享有权利负有义务。

但从目前情况看，发生征占土地业务频繁的是城区附近的村社，而该区因地理位置优越，又临近城区，在历史上形成的“挂户”现象普遍存在，因这些村社的经济实力较强，所需的社会公益事业建设资金全部由集体承担，“挂户”人只享受权利和分红，从未承担也没有必要承担义务，而在分配土地补偿资金时，缺一不可，其他成员意见很大，按照政策规定，分配方案可经村集体经济组织成员大会或成员代表大会2/3以上代表讨论通过后确定，但如果取消其分配资格时，这些人员难免会提出异议，引发上访，待依据相关政策解决纠纷时，其身份界定问题又无法可依。

第六、机动地和“四荒地”承包不公开。

《吉林省农村集体资产管理条例》第二十条规定：

“集体资产产权变动、入股、联营、合资经营和非平均承包的，应当对利用的集体资产进行价值评估。

”,《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十五条规定：

“集体林地、草地、果园、渔塘等农村土地的承包方式，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后确定。

”，但是，有的个别村社干部在发包集体机动地、四荒或其他资源性资产时，违反法定程序，利用职务之便仗权承包,或偏亲向友；有的借管理之名无偿占有土地,或者将其无偿发包；有的为了在任期内增加收入，实施“越期”发包，即对同一块土地在第一个份承包合同未履行到期的前提下，又与他人签订了第二份承包合同,预收承包款，出现“一女二嫁”问题,埋下纠纷隐患；还有的地方不如实向上级申报集体资源性资产发包情况,非法承包,暗地经营,私设“小金库”和“账外账”，胡支乱花集体发包收入，此种情况极易引发农民集体上访或越级上访事件。

第七、个别农户转让土地之后生计难。

据数据显示，现在以转让方式流转土地的农户占流转总户数的一半以上，转让期限全部到第二轮承包期结束，而且依法进行了鉴证，办理了相关手续。

在以转让方式流转土地的农户中，虽然绝大多数是具有一技之长或稳定的就业渠道而实行土地流转的，但也存在着个别农户是因病、因贫或不愿经营土地眷恋眼前利益而实施流转的，他们既无稳定的就业门路，也无谋生之技，只是靠打零工为业，对土地流转后的出路渺茫，待年老力衰或体弱多病时，其维持生活的经济来源令人堪忧。

另外，以转让方式流转土地的，原承包方与发包方解除了承包合同，双方不再具有权利义务关系，转出方也不属于失地农户，按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条

（二）项规定：

“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；”和《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电【2009】28号）

（一）项：

“坚持征地补偿费主要用于失地农户的原则。

”的规定，当流转后的土地一旦被征占时，其土地补偿费的受益人属于土地流转后的受让方，而原承包户将会于此失之交臂，随着土地逐年升值，其损失将会逐渐加大，当他们的生活难以为继时，势必会成为新的信访群体。

第八、对农村干部渎职行为处理难。

依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会主任由村民直接选举产生，任期三年，这些被选举的法定代表人，绝大多数都能够认真贯彻执行党和政府的农村政策法规，带领农民走上致富之路，为当地经济发展和社会进步作出了一定的贡献。

但是，也有少数村民委员会主任在任期内不负责任，违反法定程序，滥用职权，玩忽职守，擅自发包集体资产，给农村集体经济造成重大损失，因他们即不是国家工作人员，不符合“渎职罪”的犯罪主体，司法机关难以追究其刑事责任；有的人也不是党员，不在“党纪”约束的范围之内，纪检机关对此束手无策，成为农村基层干部当中的一个“特殊群体”。

在对这些人的违法违纪行为进行处理时，现行的法律法规缺少严厉的惩治措施，无论损失数额大小，只能依据《吉林省农村集体管理条例》第三十五条

（一）项之规定，处以相当于一个月至三个月基本工资额（或者相当于一个月至三个月的劳动报酬）的罚款，与其所造成的经济损失不成比例，触及不到当事人的痛处，不具有震慑力，违法发包集体土地或其他资源性资产的行为无法得到根除和遏制。

通过以上分析，可以看出，农村土地承包信访案件的成因是多方面的，而处理好此类案件，是一项涉及面广、政策性强、情况复杂的工作，他直接关系到农村土地承包关系的稳定和农村和谐社会的创建，与农村集体经济组织利益和承包人的合法权益息息相关，是各级政府处理农村信访案件工作中的重中之重，是一项需要全社会关注的综合工程，应当着重做好四个方面的工作。

第一、人民法院依法履行职责，及时审理农村土地承包案件。

人民法院依法审理农村土地承包案件是法律赋予给他们的神圣职责，是当事人的合法权益得到法律保护的主要途径，各级人民法院应当认真贯彻执行有关法律、法规，发挥职能部门的作用，及时受理、审理农村土地承包案件，对农村土地承包仲裁委员会作出的已经发生法律效力的《仲裁裁决书》按时启动执行程序，及时制止侵权行为，让当事人的权益得到保护。

人民法院审理农村土地承包案件，应当以《中华人民共和国农村土地承包法》和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]6号）为依据，才能做到与时俱进，才能做到公平、公正，才能依法解决农村土地承包纠纷案件，才能真正维护农村社会和谐稳定。

由于最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》是1998年1月26日发布的，判决农村土地承包案件适用该意见第九十六条规定，驳回当事人的诉讼请求，转由行政机关处理，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》和法释[2005]6号文件等法律法规的要求，实是在回避矛盾、推卸责任，属适用法律不当，应当予以纠正。

第二、发挥土地管理部门作用，实事求是确认争议土地权属。

农村土地权属确认是妥善解决农村土地承包纠纷的前提，也是缓解林农矛盾的关键，只有把集体土地、林业用地、湖区土地、水淹地的所有权属确认清楚，农村承包合同管理部门的职能作用才能得以发挥，农村土地承包仲裁机构的法律作用才能得以体现，才能从源头上排除纠纷隐患，才能有效避免农民集体上访和越级上访问题。

因此，各级土地管理部门应当认真贯彻执行国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国资发【2001】359号）文件精神，采取得力措施，利用现代科技手段和历史资料，搞好调查研究，在尊重历史、承认现实的前提下，做好争议土地资源普查工作，及时办理农村集体土地登记手续，依法确认土地所有权归属，让各类土地发挥其应有的作用。

第三、严格执行依法征地程序，按照政策划分土地补偿费用。

各级政府应当及时组织农村经济管理部门参与征占土地工作，依据法定程序履行相关征地手续，一要查清承包合同的性质和承包人的资格，看所占土地是通过家庭承包方式所得，还是通过流转渠道或其他方式所得，承包人是否具有农村集体经济组织成员资格；二要协助相关部门现场踏查被征地块，查清土地的坐落、位置、四至、类别和征占单位及手续，对农村土地承包合同签订情况进行详查，把合同签订面积和实际占地面积进行对照，合同内的土地补偿费按照政策规定的比例分配给被占地农户，合同外的土地补偿费归集体所有，防止集体资产流失，并履行告知义务；三要及时终止承包合同，撤销农村土地承包经营权证书。

农村承包土地被征用后，原承包人不再继续享有权利和义务，农村承包合同管理部门应立即履行相关程序，依法终止承包合同，撤销农村土地承包经营权证书；四要建议征地单位按照政策规定，划清土地补偿资金的类别，分门别类的拨入集体经济组织账户，为保证征占土地业务的顺利进行，避免纠纷的发生奠定基础。

第四、完善土地承包政策法规，依法保护集体和承包人利益。

根据农村土地承包政策的实际执行情况，立法部门应对相关条款予以修订和完善，一是《中华人民共和国农村土地承包法》第四十三条规定：

“承包方对其在承包地上的投入而提高土地生产能力的，土地承包经营权流转时有权获得相应的补偿”，这项规定在实际工作中难以具体运用，其原因是承包地的等级划分、地力确定、补偿标准、确认的职能部门等，没有一个具体而明确的规定；二是对承包户全户迁出的，其承包地的保留和流转期限应在时间上予以限定，并建立承包户信息报告制度，否则因时间太长发包方根本不能掌握承包方具体情况，当承包方在外期间具备了法定的退回土地条件，又隐瞒事实真相，集体经济组织无法依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

”的规定收回其承包地；三是制定农村集体经济组织成员资格确认标准，实现权利和义务相统一；四是把鉴证手续作为农村土地承包合同生效的法定要件之一，增强当事人依法鉴证意识，提高鉴证率，保证农村承包合同的订立质量；五是制定更严厉的法规，依法惩处农村集体经济组织负责人违反法定程序，滥用职权，私自发包集体资产，给集体经济造成重大损失的违法违纪行为。

随着党的农村土地承包政策进一步落实和农业科学技术水平的不断提高，经营土地的收益与日俱增，涉及农村土地承包的信访案件会呈现出其多样性和复杂性，需要各级政府和职能部门引起高度重视，只有携手并肩、努力工作、齐抓共管、建立健全有关法律法规，才能够把矛盾消灭在初始阶段，减少信访案件的发生，达到稳定农村土地承包关系，维护农村社会稳定，促进农村经济发展的目的。

二0一一年十月二十三日