我国经济管理体制和调控方式的变革.docx

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我国经济管理体制和调控方式的变革

我国经济管理体制和调控方式的变革

　　本文所说的经济管理体制是指通过何种机制来配置稀缺资源，用何种方式来组织和管理经济活动，也就是用何种机制和方式来解决“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”的基本经济问题。

调控方式是指一个经济主要以何种手段（行政的还是经济的、法律的手段）和何种方式（直接方式还是间接方式）来对经济活动进行干预和调节，以实现一定的经济运行和经济发展目标。

“调控”是我们中国人的说法，类似的行动在发达国家和西方经济学中被称作“调节”或“调整”（adjust-mrnt）。

一个经济的调控方式是由这个经济的管理体制决定的，而经济管理体制又是由经济体制或经济制度的性质决定的。

经济调控可以区分为微观调控和宏观调控，或微观经济管理和宏观经济管理。

经济调控方式直接反映了经济管理体制的特点，或者说一定的调控方式是和一定的经济管理体制相适应的。

调控经济就是管理经济，所以本文把经济管理体制和调控方式联系在一起讨论。

改革开放30年来，随着我国经济体制改革的不断深入，我国的经济管理体制和调控方式发生了革命性的变化。

本文认为，改革开放以来我国的经济管理体制和调控方式的变革经历了以下三个阶段。

　　一、计划控制为主、市场调节为辅

　　大体上说，从中共i^一届三中全会（1978年12月）到中共十二届三中全会（984年10月）我国的经济管理体制和调控方式可以概括为“计划控制为主、市场调节为辅”。

在这种管理体制和调控方式下，资源配置和经济活动以计划手段（主要是行政手段）控制为主，辅之以市场调节;市场调节的范围被限制为政府计划管不了、管不好的极少数经济活动。

　　改革开放以前，我国的经济体制是高度集中的计划经济体制。

这种体制的主要特征是公有制经济占绝对统治地位（在国民经济中占90%以上），政府占有和控制绝大部分生产要素（资本、土地和劳动力）和其他资源，拥有并直接经营企业，各种生产要素价格（工资和利率）和绝大部分产品价格由中央计划部门决定，各种经济指标和生广任务由计划部门下达并且必须完成（指令性计划）企业生产的产品由国家统购包销，国家则对企业实行统收统支和统负盈亏。

　　中共i^一届三中全会做出的一个划时代的重要决策，是全党工作的着重点从1979年开始转移到社会主义现代化建设上来。

这个决策启动了我国改革开放的历史进程，市场机制和市场调节开始被引入经济生活。

农村推行家庭联产承包责任制，城市进行扩大企业自主权的改革试点，个体和私营经济等非公有制经济作为公有制经济的必要补充逐步发展起来，中外合资合作企业兴起，这些改革和发展使得纯度很高的计划经济体制添加了自由市场的因素。

十一届三中全会以后，我国的经济管理体制相应地进行了调整和改革，其主要内容是把一部分经营管理自主权下放给地方和企业，在计划制订和经济工作中重视价值规律的作用。

当时把这种改革称作“放权让利”。

　　与开始变革的计划经济体制相适应，我国的经济管理体制和调控方式开始由“计划集中控制”转向“计划控制为主、市场调节为辅”。

这种经济管理体制和调控方式是在中共十二大报告（1982年9月）中明确提出的，当时的提法是“计划经济为主、市场调节为辅”。

这种管理体制和调控方式有两个显著特点:

其一，计划控制和市场调节是板块式分工的，即计划管一±块，市场管另一±块，这两块既不重叠也不交叉。

陈云同志在《计划与市场问题》中认为:

整个社会主义时期经济必须有两个部分:

计划经济部分和市场调节部分，前一部分实行有计划按比例，后一部分则不作计划，让它根据市场供求的变化进行生产，即这一部分是带有“盲目”调节的部分。

十二大报告进一步给出了计划控制与市场调节的分工：

（1）对于国营经济中关系国计民生的生产资料和消费资料的生产和分配，尤其是对于关系经济全局的骨干企业，必须实行指令性计划;对于集体所有制经济也应当根据需要下达一些具有指令性的指标，如对粮食和其他重要农副产品的征购派购。

（2）由于我国还存在着多种经济形式，由于对社会的各种复杂需求和大量企业的生产能力难以做出精确计算等原因，除了指令性计划之外，对许多产品和企业要实行主要运用经济杠杆以保证其实现的指导性计划。

（3）至于各种各样的小商品，产值小，品种多，生产、供应的时间性和地域性一般很强，国家不必要也不可能用计划把它们都管起来。

这类小商品，可以让企业根据市场供求的变化灵活地自行安排生产。

其二，在资源配置和经济运行中，计划控制是基本的、主要的，市场调节是从属的次要的。

按照当时的说法，市场调节是对计划经济的“有益的补充”。

十二大报告指出:

“有计划的生产和流通，是我国国民经济的主体。

同时，允许对于部分产品的生产和流通不作计划，由市场来调节，也就是说，根据不同时期的具体情况，由国家统一计划划出一定的范围，由价值规律自发地起调节作用。

这一部分是有计划生产和流通的补充，是从属的、次要的，但又是必要的、有益的。

　　在这种管理体制和调控方式下，资源配置和经济运行主要依靠计划和财政手段。

计划和财政是政府配置资源，实现国民经济综合平衡的主要手段，财政投资成为经济建设资金的主要来源，财政支出的总量和结构在很大程度上决定了经济中的总需求与总供给的规模和结构;计划部门（而不是当时的中国人民银行）通过控制货币发行和信贷规模（信贷计划）来控制货币供应量，货币政策具有高度集中的计划经济特征。

　　1979年至1981年，我国经济出现改革开放后第一轮以经济过热为标志的较大的波动，积累率迅速上升，固定资产投资规模迅猛扩大，经济增长速度过快，物价持续上涨，财政赤字和外贸赤字不断扩大。

面对这种经济形势，中央政府按照“计划控制为主、市场调节为辅”的原则，以指令性计划控制为主要手段进行了宏观调控。

当时实施的主要调控措施是:

通过行政命令和审批程序停建、缓建一批基本建设项目,严禁新上基建项目，压缩基本建设规模，将预算内基本建设投资从1980年的41857亿元压缩到1981年的349亿元，压缩国防开支和行政管理费，1981年的财政支出比上年减少74%。

为了保持一定的经济增长速度，在实行紧缩性的财政政策和加强银行信贷管理的同时，中央政府实施了较为宽松的货币政策:

适当扩大信贷投放来支持农副产品收购和轻纺工业的发展，企业贷款规模有增有减，不是一刀切，1981年工业贷款增加79.8亿元，比1980年增长108%,商业贷款增加223亿元，比1980年增长1.55%。

　　这种调控方式虽然取得了一定的成效，经济过热得到了控制，1981年全国零售物价总水平比上年上升24%,消费品零售价格上升2.6%,但是为此付出的代价是1981年的经济增长率由上年的7.8%下降到5.2%。

更重要的是，在这种调控方式下，地方和企业没有多少积极性，致使大多数经济部门和企业的经济效益差，企业上缴利润大幅度下降（1981年比上年下降85%）；企业大面积亏损（1981年有27.1%的企业存在不同程度的亏损），不少商品积压；国民经济中的重大比例关系，如积累与消费的比例关系、农轻重的比例关系，仍然失调。

　　自1979年开始，随着一系列改革措施的实施，如以价格调整和价格放开为内容，以价格调整为主的价格体制改革以“放权让利”为内容的企业改革以引进外资为主要内容的对外开放，特别是中共十二大强调要综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆来调节经济运行，市场机制和市场调节逐渐被引入到资源配置和经济运行中来。

　　二、计划控制与市场调节相结合

　　1984年10月，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出社会主义经济是公有制基础上有计划的商品经济。

与这种经济体制相对应的经济管理体制和调控方式可以概括为“计划控制与市场调节相结合”。

这种管理体制和调控方式又可以进一步区分为两个子阶段。

第一个子阶段是中共十三大以前，当时强调我国实行的是有计划的商品经济，而不是那种完全由市场调节的市场经济;完全由市场调节的生产和交换，主要是部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动，它们在国民经济中起辅助的但不可缺少的作用。

这个子阶段虽然仍把市场调节看做是辅助性的，但是已经把市场调节的范围由1984年以前所说的“小商品”扩大到“部分农副产品、日用小商品和服务修理行业的劳务活动”，并且认为这些生产和交换“完全由市场调节’。

第二个子阶段是从中共十三大到1992年中共十四大以前。

十三大报告（1987年10月）明确指出，“以指令性计划为主的直接管理方式，不能适应社会主义商品经济发展的要求”，要“逐步健全以间接管理为主的宏观经济调节体系”，强调“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的”，“应当通过国家和企业之间、企业与企业之间按照等价交换原则签订定货合同等多种办法，逐步缩小指令性计划的范围。

国家对企业的管理应逐步转向以间接管理为主”。

这就从经济管理和调控的指导思想上破除了计划与市场的板块分工论，在调控方式上开始突破“计划控制为主、市场调节为辅’的模式。

　　计划控制与市场调节相结合的管理体制和调控方式表现在调节手段上，是更加注重运用经济手段而不再主要依靠行政手段来调节经济运行，把经济手段作为调控的主要手段。

这里所说的经济手段当时是指价格、税收和信贷。

《中共中央关于经济体制改革的决定》把这些手段称为“经济杠杆”，强调“学会掌握经济杠杆，并且把经济工作重点放到这一方面来，应该成为各级经济部门特别是综合经济部门的重要任务”。

　　为了适应经济体制改革和建立新的经济管理体制的需要，根据1984年10月4日国务院批转的国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定〉，我国的计划管理体制进行了第一次比较大的全面改革。

改革的重点和目的是大幅度削减指令性计划管理的范围和比重，进一步引入市场机制，扩大市场调节的范围和比重，形成指令性计划、指导性计划和市场调节三种管理方式；同时赋予地方政府和企业更多更大的自主权。

改革的主要内容有：

（1）在生产领域，国家对主要农产品和主要工业品的生产取消指令性计划，实行指导性计划，国家只对22种主要农产品的产量和播种面积下达指导性计划指标，其他农产品生产和销售实行市场调节。

对工业实行指令性计划管理的产品由1984年以前的120种减少到60种左右，国务院各部门下达指令性生产计划的工业产品由1900种减少到约380种左右。

国家对70种左右的工业产品及总产值指标由指令性计划改为指导性计划，各部门和地方政府也扩大了指导性计划的覆盖范围，其他产品的生产和销售一律放开，由企业自主决策。

到1992年中共十四大以前，在工业总产值中，指令性计划的产品所占的比重下降到16.2%,指导性计划的产品所占的比重上升到429%，市场调节的产品的比重增加到40.9%。

（2）在运输邮电方面，国家对全国铁路货运量、公路汽车货运量、港口吞吐量、水运轮驳船货运量、民航运输总周转量、邮电业务总量实行指导性计划。

对重点物资的铁路货运量、部直属水运货运量、沿海主要港口吞吐量，实行指令性计划。

（3）在投资和基本建设领域，全民所有制单位固定资产投资总规模仍由国家计划控制，国家对预算内拨款、纳入国家信贷计划的基建贷款、利用国际金融组织和外国政府贷款的投资实行指令性计划管理。

对地方和部门自行安排的投资、吸收外商直接投资及集体所有制单位的投资实行指导性计划，其他投资一律实行市场调节。

到1992年中共十四大以前，指令性计划投资占全民所有制单位固定资产投资额的比重下降到50，左右，占全社会固定资产投资额的比重下降到27，从1985年起，凡是由国家预算内拨款安排的建设项目，都改为银行贷款。

（4）在流通领域，国家对煤炭、钢铁、木材、水泥等少数重要物资实行计划分配制度，对全社会商品零售总额实行指导性计划，国家计委负责平衡和分配的指令性物资品种减少为23种，实行指令性计划收购和调拨的大类商品减少为20种。

（5）在对外经济方面，国家对进出口总额实行指导性计划。

对国家统一安排的进出口总额和主要进出口商品实行指令性计划。

国家对统一安排的21种出口商品和13种进口商品实行指令性计划，对统借统还的外债实行指令性计划，其他的分别实行指导性计划和市场调节。

（6）在分配领域，国家对全民所有制单位的职工人数和工资总额下达计划指标。

对其他所有制单位的职工人数和工资总额实行指导性计划管理。

对计划内用工实行指令性计划，对计划外用工、合同用工实行市场调节。

（7）在物价管理方面，国家对约700种工业品和消费品的物价实行指令性管理，其他产品的价格分别实行计划指导价、地方定价和市场调节价。

　　上述改革在很大程度上打破了以指令性计划为主要形式的高度集中的计划经济管理体制，形成了计划经济和市场机制相结合的管理体制，计划手段和市场机制共同对资源配置和经济运行发挥调节作用。

　　1985一1986年我国经济遭遇改革开放以来第二次大的经济波动和通货膨胀，能源、交通、原材料供应普遍紧张，国民经济重大比例关系严重失调，财政赤字和外债规模迅速扩大，零售物价指数从1984年的28，跃升至1985年的88，，消费价格指数1985年攀升到9.3%,达到改革开放以来的最高水平。

　　为了控制经济过热，抑制物价过快上涨，宏观经济政策采取了“双紧”搭配:

在财政政策上紧缩投资支出，基本建设投资增长速度由1985年上半年的435，下降到1985年第四季度的30.8，财政赤字转为财政盈余;在货币政策方面主要是减少货币投放量，1985年的货币投放量比1984年减少366亿元。

“双紧”政策搭配有效地抑制了经济过热，1985年的工业增速由上半年的231%下降到第四季度的10.2。

　　由于当时的经济体制还是计划经济占主导，市场的力量虽然在不断扩大，但是在资源配置和经济活动中还不起主要作用，使得这一轮的宏观调控没有到位。

1986年第一季度工业生产继续回落，一些人担心经济衰退，强烈要求放松银根，刺激经济。

1986年又是‘七五计划”的第一年，计划经济体制形成的思维惯例是五年计划的开局之年经济必须是“开门红”，不能“冷”。

于是，源于经济体制的“投资饥渴症”和“预算软约束”，加上‘赶超战略”等政治因素，导致我国经济于1987一1988年又一次出现“大干快上”的局面。

1988年上半年物价涨幅已达两位数，7月份物价涨幅逼近20，，创改革开放以来物价的最高记录。

8月19日清晨，中央人民广播电台在“全国新闻联播”节目中播发将停止价格双轨制、进行全面的价格改革（当时称作“价格闯关”）的消息。

这个消息一出，居民的通货膨胀预期加剧，当天在许多地方就出现抢购，随后演变为建国以来最大的一场抢购风潮。

　　为了应对经济形势的变化，1988年8一9月，中共中央和国务院提出“治理经济环境，整顿经济秩序”，从而开始了以财政政策和货币政策双紧缩为主要内容的新一轮宏观调控。

这一轮紧缩一直持续到1992年。

这次宏观调控的代价是经济增长率由1988年的11_3，下降到***年的41%和1990年的38%实际上是通过人为制造经济衰退的办法换取了经济的降温。

但是这一轮宏观调控取得了一个重要的改革成果，那就是‘价格闯关”获得成功:

到1991年底，我国80%以上的商品和服务价格放开，实行市场定价，价格市场化基本实现。

　　价格是市场信号，它反映资源的稀缺程度和供求关系;价格又是调节机制和调节手段，价格的上升和下降会通过对供求关系的影响来引导资源流向，从而改变资源配置结构。

所以，价格的普遍市场化为市场调节奠定了基础。

正是1989—1992年成功地实现了“价格闯关”，市场机制才越来越多、越来越有效地调节资源配置和经济活动，我国的经济管理体制和调控方式才真正转向计划控制与市场调节相结合。

　　由于我们当时刚刚开始搞商品经济，对市场和市场机制的认识还不够深入，加上计划控制和市场调节之间本来就存在许多矛盾和冲突，二者实际上无法做到内在统一和有机结合。

因为计划控制是以计划经济体制为基础的，市场调节是建立在市场经济体制的基础上的；计划控制是“人为的”、“有意识的”，而市场调节是“自动的”、“无意识的”，要使商品经济（市场经济）做到“有计划”运行和发展是十分困难的。

这使得我们在20世纪80年代的宏观调控不尽如人意:

“一放就乱，一管就死”，经济调控陷入“放一乱一收一死一再放?

”这样的怪圈中。

　　20世纪80年代，我们在理论上和思想上虽然强调计划和市场都是覆盖全社会的，在调控实践中综合运用了经济、行政和法律手段，更多地运用了价格、税率、利率、汇率等经济手段，但是在资源配置和经济活动中，还是计划直接控制起主要作用；虽然计划控制的范围和作用比改革开放头几年要小得多，但行政手段还是经济调控的重要方式。

例如，当时对涨价过猛的农业生产资料和商品实行专营，对部分商品实行控购（如控制社会集团的商品购买），清理整顿公司，一些紧俏商品实行凭（票）证供应，冻结部分生产资料和生活必需品的价格，并相应增加国家的物价补贴。

中共十三大提出建立健全“国家调节市场、市场引导企业”的以间接管理为主的宏观调节体系，这个提法本身还带有计划控制的色彩，它似乎告诉人们，资源配置和经济活动的总控制阀仍然掌握在国家手里，市场和企业可以由国家来控制。

　　三、市场调节基础上的相机抉择

　　1992年10月，中共十四大明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。

在经济体制改革的目标定位的基础上，十四大报告界定了我国的经济管理体制和调控方式，这就是:

“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，使经济活动遵循价值规律的要求，适应供求关系的变化;通过价格杠杆和竞争机制的功能，把资源配置到效益较好的环节中去，并给企业以压力和动力，实现优胜劣汰;运用市场对各种经济信号反应比较灵敏的优点，促进生产和需求的及时协调。

同时也要看到市场有其自身的弱点和消极方面，必须加强和改善国家对经济的宏观调控。

我们要大力发展全国的统一市场，进一步扩大市场的作用，并依据客观规律的要求，运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展。

”丨4]aw这段话表明，经济体制的转轨决定了经济管理体制和调控方式必须做重大的改革和调整，市场调节取代计划控制，在资源配置和经济活动中起基础性作用，经济调控主要是“运用好经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展”，而经济调控本身要依据客观规律的要求。

　　为了建立与社会主义市场经济体制相适应的经济管理体制和调控方式，根据中共十四大精神，我国的经济体制进行了一系列的深化改革，主要内容有:

一是通过理顺产权关系，实行政企分开，落实企业自主权，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。

转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场。

二是加快市场体系的培育。

在继续大力发展商品市场特别是生产资料市场的基础上，积极培育包括债券、股票等有价证券的金融市场，发展技术、劳务、信息和房地产等市场，尽快形成全国统一的开放的市场体系。

加快价格改革步伐，积极理顺价格关系，建立起以市场形成价格为主的价格机制。

三是通过改革财政税收制度和工资制度来深化分配制度和社会保障制度改革。

四是加快政府职能的转变。

转变的根本途径是政企分开。

　　1993年11月14日中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出，要“建立以间接手段为主的完善的宏观调控体系”。

这里所说的“间接手段”主要是指财政政策措施和货币政策工具。

该:

〈决定》明确提出：

宏观调控的主要任务是:

保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。

宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。

计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策；中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡;财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。

运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。

　　为建立新的经济管理体制和调控方式，1993年12月，国务院先后下发《关于实行分税制财政管理体制的决定》、《关于金融体制改革的决定》、《批准国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》等文件，决定从1994年年初开始，重点深化财政税收、金融、计划、投资等宏观管理体制改革。

　　到1995年，国家计委管理的指令性计划工业产品已减少到30种以内，按产值计算的指令性计划产品的比重已经下降到不足4%,由国家计委直接分配和平衡的物资减少到11种，国家计划直接安排的投资下降到全社会固定资产的15%,95%以上的消费品价格和90%以上的投资品价格都由计划控制转变为由市场调节。

　　通过一系列改革和调整，商品市场、包括资本（金融）市场在内的各种生产要素市场逐步建立起来，商品价格和生产要素价格逐步市场化并反映资源的稀缺程度和供求关系，企业逐步成为独立决策、自主经营、自负盈亏的微观经济主体，以财政政策和货币政策为主要内容的宏观调控体系和调控机制逐渐形成。

到1997年9月，中共十五大宣布我国的“宏观调控体系的框架初步建立”。

　　中共十四大以来，我国的经济管理体制和调控方式逐步转变为以市场调节为基础的相机抉择。

　　一方面，资源配置和经济活动由主要采用计划控制转变到主要依靠市场调节。

到2002年在我国社会消费品零售总额中政府定价和政府指导价所占的比重已经由1978年的97%下降到不足4%,市场定价所占的比重则由1978年的不到3%上升到96%以上;在农副产品收购总额中，政府定价和政府指导价所占比重由1978年的926%下降为2%左右，市场定价的比重则由1978年的56%上升到97%在生产资料销售总额中，政府定价和政府指导价所占的比重由1978年的几乎100%下降到6%左右，市场定价的比重贝IJ上升到92%。

加入世界贸易组织以来，我国各种生产要素市场化程度显著提高，贸易环境更加公平，金融业更加开放，经济的市场化程度进一步提高。

北京师范大学经济与资源管理研究所的《2005中国市场经济发展报告》显示，2003年中国经济市场化程度为73.8%,大大超过市场经济临界水平的60%。

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　　另一方面，在建立社会主义市场经济体制过程中，政府注重通过经济的、法律的和必要的行政手段对微观经济和宏观经济加强管理，在宏观调控上主要实施相机抉择。

前财政部部长金人庆在总结新中国成立以来，尤其是改革开放以来的财政政策调控的基本经验时认为，相机抉择是我国宏观调控的“灵魂和关键”。

他认为，虽然在经济理论上财政调控可以有相机抉择和自动稳定两种模式，但是从中国目前的实际情况看，我们实行的是以流转税和所得税为主体的税收制度，直接税所占的比例较低，流转税占税收总收入的比重较大。

在这种情况下，中国财政政策的自动稳定功能还难以有效地发挥作用。

因此，“必须密切关注经济运行态势，进行相机抉择，主动适度地运用财政政策手段予以调控。

可以说，相机抉择是财政实现科学调控的客观需要”。

|7丨由于我国的金融市场还不完善，利率变动还没有完全市场化，中央银行（中国人民银行）的独立性还不高，因此，在我国实行固定规则的货币政策的条件还不成熟，相机抉择同样是现阶段我国货币政策实现科学调控的客观需要。

事实上，中共十四大以来我国的宏观调控模式就是相机抉择。

针对1993年以来的经济过热和越来越严重的通货膨胀，我国实施了适度从紧的财政政策和货币政策，即“双紧缩”的政策组合;面对1997—1998年亚洲金融危机的冲击和通货紧缩、总需求的不足，我国实施了积极（即扩张性）的财政政策和稳健的货币政策;随着社会总需求的回升和经济持续快速增长，2005年我国的宏观调控开始转向稳健（即中性）的财政政策和稳健的货币政策；2007年3月以来，由于物价总水平不断上升，为了抑制经济过