嘉兴市城乡统筹就业机制的构建与完善.docx

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嘉兴市城乡统筹就业机制的构建与完善

嘉兴市城乡统筹就业机制的构建与完善

徐桂英

[摘要]本文在简要阐述统筹城乡就业的背景和内涵的基础上，以嘉兴为例，从城乡统一的困难群体就业援助、统一人力资源市场、统一就业服务、统一用工管理、统一社保体系等五个方面对嘉兴市城乡统筹就业政策和机制进行阐述，分析存在的问题，并提出完善对策。

   [关键词]城乡统筹 就业机制 就业政策 构建 完善

 一、城乡统筹就业的背景与内涵

   统筹城乡就业是城乡统筹发展的重要内容，是经济社会发展的必然选择。

它是在我国城乡分割的就业制度背景下提出来的,自上世纪80年代末起,我国农村大量剩余劳动力开始涌向城市务工；然而,过去在计划经济体制下城乡就业政策通常是依照“先城镇，后农村”、“先本地，后外地”的原则实施的，使城乡在就业政策、就业服务、就业投入、就业管理等方面都存在很大差异。

这种城乡分割的二元就业政策和就业机制成为农村劳动力进城就业的制度约束,不仅严重阻碍了农民工在城市就业和生活，大大减缓城市化进程；而且由此形成的“特殊人群（即“流动劳动大军”）更给城市发展以及公共行政管理带来巨大的烦恼“（赵江华2003）。

为了消除农村剩余劳动力在进城就业方面的不同待遇、制度性的就业歧视和由此而引发的严重社会问题，就必须打破二元就业体制,把城市和农村就业作为一个整体来考虑，建立公平的城乡就业制度,培育城乡统一的劳动力市场和劳动培训体系,保证城乡劳动者获得平等的就业机会和职业培训等机会。

因此,在我国工业化和城市化进入快速发展时期，建立城乡统筹就业机制已成为实现城乡劳动力平等公平就业迫切需要解决的问题。

  “城乡统筹就业”“从狭义的角度来看,城乡统筹就业是本地乡村劳动力和城镇劳动力的统筹;从广义的角度看,城乡统筹就业是区域间劳动力市场的统一和开放,即通常所说的本地劳动力与外地劳动力的统一。

”（张建武.2001）由此可见城乡统筹就业的“本质是劳动力在城乡间、区域间有序流动和保证劳动力有效交易的一系列机制”①。

（赵江华2003）。

通过制定一系列公平公正的市场竞争就业规则，给予城乡就业同等重要的地位，消除劳动力市场的城乡差别、就业歧视等因素，利用劳动力市场机制合理配置城乡劳动力资源，给予城乡劳动者平等的就业机会和公平的就业待遇，实现充分就业总体要求。

从运行机制上看，“统筹城乡就业”就是按照党的“统筹城乡”科学发展观的要求,按照统一的方向、目标、原则的发展思路,将城乡就业的事情作为一体来考虑。

统筹城乡就业的方向是形成城乡一体化的劳动力市场;统筹城乡就业的目标是统一管理城乡就业的体制,统一城乡就业的服务体系,统一城乡就业的劳动力市场政策体系（张丽宾2008年），加大对农村和农民的就业投入。

基于此，本文一嘉兴为例，对嘉兴市2004年以来出台的城乡统筹就业政策和机制进行认真梳理，旨在为我国其他地区城乡统筹就业政策体系和机制的构建和完善提供可借鉴的经验与启示。

 二、嘉兴市紧扣“五统一”目标的统筹城乡就业机制

   从2003年起一些发达地区先行开始了统筹城乡就业，并从2006年下半年开始在全国17个省、自治区、直辖市的26个城市开展了统筹城乡就业试点工作。

各试点地区都进行了有益的探索和尝试。

嘉兴市作为全国首批统筹城乡就业试点城市早在2004年就制定了《嘉兴市城乡劳动就业和社会保障一体化规划》和《嘉兴市关于全面推进城乡就业一体化工作的若干意见》，确定了城乡统一就业政策、统一人力资源市场、统一就业服务、统一用工管理、统一社保体系等“五个统一”的就业目标，围绕“五统一”目标，相继出台一系列有关政策措施，积极构建统筹城乡就业机制。

（一）城乡统一的困难群体就业援助政策

   嘉兴市委市政府在2004－2009年期间出台一系列有关“全面推进城乡就业一体化工作的意见”，把困难就业人员界定为城镇下岗失业人员、城镇零就业家庭、被征地农民、农村低保家庭、无地居民中的“4050”人员、城乡低保边缘户人员、残疾人、大中专毕业生、需赡养患有重大疾病直系亲属的人员和复转军人中的大龄人员，并制定了就业援助政策。

   1.政府出资向用人单位购买社区管理服务、河道保洁、生活垃圾收集、道路养护和园林绿化等公益性岗位,用于安置辖区内的零就业家庭和低保家庭失业人员的政策。

   2.对吸纳难人员就业企业和用人单位实施财税优惠政策。

一是对吸纳困难人员就业的企业和集中使用残疾人的用人单位给予税收优惠。

二是对新招用困难人员就业（与其签订1年以上劳动合同和缴纳社会保险费）的用人单位给予给予社会保险补贴。

   3.对从事个体经营和自主创业的困难人员实施优惠财税政策。

一是对就业困难人员从事个体经营，在取得营业执照后正常经营满6个月，经审核后给每人1000元的一次性再就业补贴，每人每月200元社会保险补贴。

二是对取得国家统一《创业培训合格证书》从事创业经营的困难人员和高校毕业生自主创业的实行小额贷款担保、贴息，项目补助和免收各项行政事业性收费等优惠政策。

   4.促进被征地农民就业创业政策。

2004－2009年嘉兴市制定的政策主要有：

（1）为符合条件的被征地农民发放《再就业优惠证》，与城镇集体企业下岗失业人员享受同等政策优惠。

（2）被征地农民就业与低保制度相结合，对未实现就业并符合低保条件的被征地农民给予最低生活保障。

（3）对符合条件的被征地人员、全部流转和自愿全部放弃土地承包经营权的人员，自主就业和自主创业的实施免收各项行政事业性收费等优惠政策。

（二）城乡统一的人力资源市场

   1.建立和完善覆盖城乡的人力资源市场体系。

2004年提出加快建设统一的人力资源市场，形成以市人力资源中心市场为龙头，县（市、区）人力资源市场为骨干，覆盖镇（街道），辐射社区（村）的四级人力资源市场目标。

2006年提出在建立有形人力资源市场体系的同时，按照覆盖城乡的要求，大力发展以公共事务信息系统为依托的网上市场。

2009年又明确提出加强基层人力资源市场建设。

进一步加强镇（乡、街道）劳动保障工作平台建设,建立村（社区）专兼职劳动保障协理员队伍；积极稳妥发展和规范职业中介组织。

   2.完善市场信息网络建设。

加快市公共事务网就业信息子系统建设，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。

实现市县（区）、镇（街道）及相关社区（村）相互间就业信息联网，职业介绍和就业服务实现计算机管理，形成面向城乡所有用人单位和劳动者的市场信息网络，实现政府、市场、用工单位相通开放的劳动力资源和用工信息共享目标。

  （三）城乡统一的就业服务体系

   1.建立和完善公共就业服务制度。

一是建立和完善公共就业服务管理制度；二是建立和完善公共就业服务机构免费服务制度；三是完善公共就业服务功能，为就业人员提供求职登记、职业指导、职业介绍、招聘洽谈、培训申请、鉴定申报、档案托管、劳动保障务代理等集多项功能于一体的“一站式”服务；四是推进地区间劳务交流与合作。

   2.建立和完善促进就业的劳动培训服务体系。

（1）制定了政府出资购买就业服务和培训成果，劳动者享受减免培训费的政策。

2006年制制定了职业介绍补贴和再就业培训补贴办法。

2008年和2009年又提出建立“培训补贴与培训质量挂钩“机制，并规定了补贴的标准（按每人最高不超过500元给予职业技能培训机构一次性培训补贴）。

（2）建立农村劳动力培训的有效机制。

根据农村劳动力不同的情况进行有针对性的培训，对失地农民、转产渔民、外地移民和农村劳动力进行转移就业培训；对已经在二、三产业就业的农村劳动力进行岗位培训；对农业龙头企业和农村专业合作组织负责人进行经营管理培训。

将农村劳动力继续培训重点转到提高职业能力上来，着力开展职业技能培训、岗位培训。

（3）积极探索切实可行的劳动力培训模式。

2004年提出要努力探索农村劳动力培训的有效机制，做到培训与市场需求相结合、与用工单位相结合、与就业服务相结合，建立培训－－用工－－就业“三位一体”的培训模式。

2006年提出积极推行企业定单、培训机构出单、劳动者点单、政府买单的“四单式”培训模式。

2009年提出对有就业要求和培训愿望的初高中毕业生实行3－12个月的预备制培训。

   3.建立和完善促进创业服务体系。

（1）加大创业培训力度。

制定创业培训补贴政策，对经创业培训成功开业人员按每人最高不超过2000元给予创业培训机构一次性培训补贴。

（2）完善创业服务功能。

依托公共就业服务体系，健全创业指导服务组织，建立创业服务专家队伍，完善创业服务内容：

对具有创业能力、创业愿望和准备开业的创业者提供创业培训、开业指导、项目开发、方案设计、风险评估、融资服务、创业孵化、跟踪扶持“一条龙”式创业服务。

（3）建立创业信息、创业政策发布平台和创业项目资源库，形成有效采集和定期发布制度。

  （四）建立城乡统一的用工管理制度

   1.城乡各类企业依法签订劳动合同。

2004年出台就业政策规定在城乡各类企业就业的劳动者依法签订劳动合同，并着重强调用人单位招用农民工必须依法订立并履行劳动合同。

   2.建立完善城乡一体的劳动用工执法监督体系和制度。

首先，完善劳动保障监察机制，并建立有效的企业工资支付监控制度。

其次，加快劳动关系三方协商机制建设和企业内部劳动关系双方自主协调机制建设。

再次，加强劳动保障执法监督。

整顿和规范企业用工秩序，查处故意压低和拖欠工资、不按规定缴纳社会保险费和随意裁员等不良行为。

   3.建立健全城乡统一的就业登记和失业登记制度。

2004年嘉兴市政府出台的政策规定“本市城乡劳动者，凡是在城镇就业或在农村承包土地经营以及外出经商务工的均纳入就业统计范围；凡劳动年龄内的城镇失业人员，农村土地被征用劳动者和自愿向二、三产业转移的农村剩余劳动力均实行失业登记”。

从2009年1月1日起，全市实行统一的就业和失业登记制度。

并为在法定劳动年龄内、处于无业状态的本地人员免费办理《就业和失业登记证》。

  （五）建立城乡统一的社会保障体系

   1.建立城乡统一的养老保险体系。

嘉兴市政府先后出台了《嘉兴市城乡劳动就业与社会保障一体化专题规划》（2004年）、《城乡居民社会养老保险暂行办法的通知》（2007年）、《关于调整被征地农民养老基本生活保障费缴费标准和建立缴费标准调整机制》（2007年）等一系列文件，在这些文件中明确提出建立覆盖城镇职工、农村居民、被征地农民各方面多层次社会养老保险制度体系。

   2.建立和完善城乡居民合作医疗保险体系。

2004－2008年嘉兴市政府先后出台了多个“关于进一步完善城乡居民合作医疗保险制度的意见”，都明确提出的各年的目标任务，并制定了具体的政策措施。

逐步提高合作医疗的保障水平,农村居民合作医疗参保率、城乡居民住院补偿率和普通门诊补偿率都逐年递增。

   3.建立城乡统一的失业保险体系。

市政府严格贯彻《浙江省失业保险基金促进再就业经费管理使用办法》，将农民工全部纳入范围，并逐步过渡到与城镇职工一样缴费、一样享受。

   嘉兴市城乡统筹就业工作取得了明显成效，目前，由政府引导就业，市场调节就业，劳动则自主就业的统筹城乡就业机制基本形成。

但是，随着经济的快速发展，产业结构的升级优化和工业化、城市化进程的加快；特别是随着就业工作的不断推进，体制方面的深层次矛盾和问题日益突出。

一是城乡统筹就业政策体系不够完善。

嘉兴虽然已经出台了一些城乡统筹就业的政策，但涉及到农民的失业保险、公共卫生等方面的政策比较缺乏。

二是基层就业服务平台建设滞后。

部分街道（镇）、社区（村）的就业工作平台建设相对薄弱，基层就业服务专职人员紧缺，素质不高，有针对性的就业、创业服务工作难以有效开展，人力资源市场和信息网络建设存在城乡不平衡，部分乡镇一级人力资源市场和就业服务还比较薄弱。

三是农村劳动力转移就业和融入城镇的难度增加。

随着产业结构的升级加快，企业调整产业产品结构，限制低端产品生产规模，普通操作工岗位相对减少，这与农村劳动力缺少技能、素质低下结构性矛盾凸现，无疑增加了就业难度。

四是劳动保障监察机制还不够完善。

主要表现为劳动争议案件、工伤纠纷、行政诉讼案件总量呈大幅上升态势；劳动报酬等基本权益尚未得到充分的保障，拖欠工资现象仍然存在,工资待遇达不到最低工资标准等侵权行为时有发生;同时休息休假权益尚未完全充分保障。

针对上述存在的问题，特提出如下完善建议。

 三、进一步完善城乡统筹就业机制的思路

（一）进一步完善统筹城乡就业的财政金融政策

   首先，要尽快落实和完善已经出台的财税优惠政策。

嘉兴已制定一系列扶持就业的政策，包括对吸纳难人员就业的企业和用人单位实施财税优惠和给予社会保险补贴政策；对从事个体经营和自主创业的城镇下岗失业人员、被征地农民和大学生等困难人员实施免收各项行政事业性收费等优惠政策。

今后要适应城乡统筹就业工作需要，采取切实可行的措施，使政策落到实处。

其次健全就业财政投入的长效机制。

实行城乡统筹就业，资金是关键。

没有资金就难以实现城乡统筹就业。

建议今后要增加城乡统筹就业投入，把城乡统筹就业资金投入纳入社会经济发展的总体规划中，制定城乡统筹就业资金投入计划。

不断调整投入比例，安排就业专项资金,用于有利于促进城乡就业的职业介绍、能力培训、社会保障、市场信息等各种补贴,用于改善环境、小额贷款担保和其他公共就业服务。

三是金融扶持政策。

要求增加中小企业的融资渠道,加大对中小企业的信贷支持；鼓励城镇失业人员、返乡农民、大学生等就业困难人员自主创业，对自主创业人员在一定期限内给予小额贷款担保、贴息等扶持。

（二）健全公共就业服务体系，拓展公共服务的功能。

实行统筹城乡就业，服务是必不可少的手段。

首先要完善覆盖城乡的公共服务组织体系。

加强四级人力资源市场体系建设，着重从机构、编制、人员、场地、经费、制度六个方面加强街道（乡镇）劳动保障平台建设和行政村劳动保障协理员的设立工作。

其次进一步强化公共就业服务功能。

完善“一站式”服务，全面推进就业服务制度化、专业化和社会化的“三化”建设。

  （三）完善劳动培训体系，提升培训的层次和水平。

强化以“转岗能力、上岗能力、职业工作能力、创业创新能力等“四种能力”为主的就业培训，积极推进素质就业。

在开展农村劳动力转移培训和城镇失业人员再就业培训的基础上，一要加大对农村劳动力素质培训，积极推进素质就业。

二要创新高技能人才培养机制，改革培养模式，建立高技能人才新型校企合作培养制度，全面推进高技能人才企业评价和直接认定工作。

  （四）完善劳动保障监察制度，着力构建新型和谐劳动关系。

深入贯彻《劳动合同法》，《劳动争议调解仲裁法》，推进各类用人单位与劳动者普遍依法签订劳动合同，维护劳动关系和谐稳定。

完善劳动保障监察机制，全面实施劳动保障监察网格化、网络化管理，建立基层劳动保障监察“区域成格、单位进格、职能到格、信息通格、人员定格”的新型监察体制。

建立有效的企业工资支付监控制度，健全劳动关系“三方协商机制，切实维护劳动者合法权益。

  （五）进一步完善创业促就业政策，建立以创业带动就业的长效机制.一要强化创业培训。

鼓励各类职业培训机构开展面向城乡劳动者的多层次、多形式的创业教育和培训，提高城乡劳动者的创业能力。

二要加强创业服务。

建立创业咨询服务平台，开展创业指导，提供创业信息。

三要继续完善创业扶持政策。

完善政府促进创业的财政、税收、金融等政策，对自主创业人员给予税费减免和项目补助等方面的财政优惠；鼓励商业银行加大对有条件开办创业型企业的信贷支持；开拓融资渠道，积极探索和建立适合民间创业中小型企业发展需要的融资机制；建立创业担保基金，滚动担保，有偿使用。

   构建城乡统筹的就业机制是一个系统工程。

从嘉兴市试点工作的实践上看，城乡统筹的就业机制包括城乡统一就业政策、统一人力资源市场、统一就业服务、统一用工管理、统一社保体系，各种机制既各有侧重，又相互配合，相互作用，共同实现城乡就业统筹的目标。

由于我国区域之间经济发展水平不同，城市化和工业化的进程不同、人口的密度不同，因此，各地区对劳动力的需求与供给差异较大，统筹城乡就业政策的重点和难点不尽相同，各地应探索，制定符合本地实际的统筹城乡就业政策，建立并不断完善统筹城乡就业机制。

参考文献：

[1]赵江华：

《论城乡统筹就业的制度约束》.《人口与经济》2003年第10期

[2]张丽宾：

《我国统筹城乡就业试点的现状分析与政策建议》.《.经济研究参考》2008年第46期

[3]张建武：

《城乡统筹就业问题研究》.《中国农村经济》2001年第8期

[4]胡德巧《推进城乡统筹就业完善就业政策体系_写在<就业促进法>即将实施之际》.

《宏观经济管理》2007年第12期

[5]杨豫：

《推进广西城乡统筹就业的政策选择》.《经济与社会发展》2009年第5期

[6]王国益：

《努力完善推进城乡统筹就业的新机制》.《今日浙江》2009年第17期

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浙江省嘉兴市由拳路大树金港湾4幢106